供給側結構性改革
——質量變革和實現質量的社會共治

文/劉 剛

質量工作需要變革

當前質量工作的短板主要有以下幾個：

1. 質量法律體系尚未完全建立

我們還沒有真正確立產品責任的嚴格責任原則，對產品責任落實不到位，也尚未實施懲罰性賠款制度，《產品質量法》還有許多不夠完善的地方，現舉例說明。

①《產品質量法》第十五條規(guī)定：國家對產品質量實行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財產安全的產品，影響國計民生的重要工業(yè)產品以及消費者、有關組織反映有質量問題的產品進行抽查。抽查的樣品應當在市場上或者企業(yè)成品倉庫內的待銷產品中隨機抽取。監(jiān)督抽查工作由國務院產品質量監(jiān)督部門規(guī)劃和組織。

首先，產品質量監(jiān)督抽查制度確立的背景是計劃經濟時代，中國的經濟總量還比較小，經濟主要成分是國有經濟，實施產品質量監(jiān)督抽查制度基本有效。當時上海針對企業(yè)實施監(jiān)督抽查，第一次不合格的予以警告，第二次仍然不合格的廠長撤職，這在當時是十分有威懾力的，而放在現階段，顯然沒有效果也無法實施。其次，現在的產品種類、企業(yè)數量都是上世紀80年代無法比擬的，很難做到抽樣代表性；再有，企業(yè)的性質也多種多樣，外資企業(yè)、合資企業(yè)、民營企業(yè)、股份公司、國有企業(yè)都有，行政手段很難達到效果。而建立在抽樣理論基礎上的產品質量監(jiān)督抽查制度，也很難解決諸多質量問題，既無法發(fā)現系統(tǒng)性質量問題，也難以提升產品質量。因此目前的監(jiān)督抽查制度已經無法實現發(fā)現問題、糾正錯誤的目標了，修改勢在必行。

②《產品質量法》第四十六條規(guī)定：本法所稱缺陷，是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險；產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業(yè)標準的，是指不符合該標準。

該條對缺陷的解釋，實際上有偷換概念之嫌，以至于有的部門以此作為行政處罰的依據。我們必須強調的是，符合標準不等于不存在危及安全的缺陷；不符合標準也不等于存在危及安全的缺陷。這里面就包含了對現有監(jiān)管制度的反思，尤其是對政府監(jiān)管的反思，什么是政府需要監(jiān)管的、如何監(jiān)管？這些都需要反思。缺陷管理和產品監(jiān)督完全是兩個不同的概念，現在常被混為一談。

所以說，完善產品責任法律體系任重道遠。我們還需要制定產品責任法、消費品安全法、質量促進法等。當然《計量法》《食品安全法》《特種設備安全法》等相關產品質量法律也必須修訂。在完善產品法律體系的同時，我們還必須完善產品責任的司法體系，包括律師辯護產品責任案件的激勵機制。比如，成立專門的產品責任法庭來專門審理產品責任的案件。

同時，我們也要完善第三方產品責任調解機制。據不完全統(tǒng)計，現在基層市場監(jiān)管所平均每年的舉報投訴案例接近1 000例，而這近千例的案件中，有25%左右是職業(yè)舉報人所為。這除了和產品責任法律體系不健全、產品責任司法體系不健全有關外，還和產品責任第三方調解機制不健全有關。在制度設計時，采取了政府大包大攬的模式，牽扯了政府監(jiān)管部門大量精力，同時消費者協會或者消費者保護委員會的職責不清，和相關政府部門“一張皮”，很難從第三方中立的角度來實現消費者保護，同時也無形間增加了政府部門的工作量。

2. 制度設計存在職能交叉重疊且操作繁瑣問題

工業(yè)產品生產許可證制度同樣是建立在計劃經濟向市場經濟過渡的上世紀80年代，而隨著上世紀90年代初我國體系認證和產品認證的興起，認證的統(tǒng)一勢在必行，3C強制性認證制度誕生，兩種制度長時間并存，帶來諸多問題。另外，3C強制性認證本身在制度設計的時候也存在許多不足和需要改進的地方。比如，企業(yè)的自主管理在3C強制性認證制度中被輕視了或者忽視了，而這在國際上是一個重要的導向（讓企業(yè)實現自我管理、自我進步、自我擔責）。

目前來看，2003年實施的《認證認可條例》（之前2001年國家質檢總局印發(fā)了《強制性產品認證管理規(guī)定》，2009年修訂）和2005年實施的《工業(yè)產品生產許可證管理條例》是目前這兩種制度的法律保障。其中，2005年公布的《工業(yè)產品生產許可證管理條例實施辦法》第二條規(guī)定：“國家對重要工業(yè)產品實行生產許可證制度管理”，并規(guī)定國家質檢總局負責全國工業(yè)產品生產許可證統(tǒng)一管理工作（統(tǒng)一產品目錄、統(tǒng)一審查要求、統(tǒng)一證書標志、統(tǒng)一監(jiān)督管理）。2009年修訂實施的《強制性產品認證管理規(guī)定》第二條規(guī)定：“為保護國家安全、防止欺詐行為、保護人體健康或者安全、保護動植物生命或者健康、保護環(huán)境，國家規(guī)定的相關產品必須經過認證。”同時規(guī)定，國家對實施強制性產品認證的產品，統(tǒng)一目錄，統(tǒng)一技術規(guī)范的強制性要求、標準和合格評定程序，統(tǒng)一認證標志，統(tǒng)一收費標準。

兩種制度有許多類似規(guī)定。工業(yè)產品生產許可證制度是在計劃經濟時期探索建立的制度，同樣發(fā)揮了應有的作用；強制性認證制度則是一項國際通行的有效制度，以歐盟CE認證最有名。在新常態(tài)、新要求下，兩種制度如何完善和改進，確實要有破釜沉舟的勇氣，但是不改革又會阻礙生產力的發(fā)展。

用3C強制性認證覆蓋工業(yè)產品生產許可證是趨勢所向，關鍵是在覆蓋的同時要完善3C強制性認證制度，要增加相關激勵企業(yè)自主管理的措施，比如自我聲明制度。另外，要充分發(fā)揮獨立第三方的作用，并承擔相關責任，還要明確只有高危險性的產品的3C認證，才需要政府相關機構許可。

實現質量社會共治

1. 政府層面須改革質量管理部門職能分割現象

目前來看，質量監(jiān)管是劃塊進行的，質監(jiān)主要負責生產領域，工商主要負責流通領域，食藥監(jiān)主要負責食品、藥品、醫(yī)療器械等領域，農產品歸農業(yè)部門管理。還有些產品歸專門的部門監(jiān)管，比如鞭炮歸消防部門監(jiān)管。汽車生產許可證歸工信部負責等等。質量管理部門職能分割造成監(jiān)管標準不一致、信息不共享、處罰不統(tǒng)一。現在一個基層市場監(jiān)管所要面對上級數不清的處室、科室的指導，有數不清的專項工作，更何況企業(yè)。正所謂“上面千根線下面一根針”，改革是必然趨勢。

近年來，有不少省市在這方面進行了有益的探索并取得寶貴的經驗，同時也暴露不少問題，如何改革也需要重新進行深入思考。

質量部門的監(jiān)管改革應該注意的幾個問題：

①要充分考慮全國是一個統(tǒng)一的市場，如果把質量部門從垂直管理劃為屬地管理，將會引起市場分割和地方保護主義的抬頭。

②要充分把握專業(yè)監(jiān)管的特性，比如藥品的監(jiān)管專業(yè)性非常強而且影響面很大，如果轉為綜合監(jiān)管，效果不一定好。

③要充分強調國家質量基礎的作用，這是國家質量競爭力的重要組成部分，只能加強不能減弱。國家質量基礎除了現有的計量、標準、合格評定以外，還必須充分考慮質量數據的統(tǒng)一和共享，質量大數據將是質量監(jiān)管基礎中的基礎。

2.糾正質量法律法規(guī)、觀念、思想相對滯后現象

我們缺乏質量數據法（質量信息法）、質量促進法、消費品安全法、產品責任法，同時《計量法》等法律又明顯滯后，嚴重影響產品責任的落實。

制定和修改質量法律法規(guī)必須注意如下幾個方面：

①質量立法應該充分體現消費者導向。保護消費者權益是政府質量立法的出發(fā)點，也是時代發(fā)展的要求，更是執(zhí)政為民的體現。《消費者權益保護法》和消費品安全法可以充分體現政府維護消費者權益的決心和信心。

②質量立法應以專項法律為主導。《產品質量法》是一部綜合性的法律，涉及企業(yè)的產品責任要求、政府的激勵政策、行政處罰、消費者權益保護等多項法律關系，要在一部法律中調整如此多的法律關系是很難做到的。質量立法應該以專項法律為主，比如產品責任法、質量促進法、質量信息法（質量數據和信息導向）、質量行政法、《消費者權益保護法》和消費品安全法等。

③企業(yè)法律制度。企業(yè)作為一個社會單元，其運行同樣需要內部的制度。企業(yè)內部制度法律化有助于企業(yè)提高管理水平，提高企業(yè)管理的有效性。一是企業(yè)內部制度必須同企業(yè)內外部環(huán)境變化相聯系并保持一致，當環(huán)境發(fā)生變化，企業(yè)的制度也應同時調整以適應環(huán)境的變化。二是企業(yè)內部制度的建立應有外部專家介入，以提高制度制定的有效性。2013年國家質檢總局出臺《家用汽車產品修理、更換、退貨責任規(guī)定》，汽車行業(yè)面臨的外部環(huán)境發(fā)生了重大變化，企業(yè)的內部制度就應該相應調整，以適應新的環(huán)境要求，這是生存法則。上海通用汽車為此調整了企業(yè)內部制度138項。

3. 持續(xù)提升消費者素質

①中國質量問題不僅僅是制造技術、管理技術、科技創(chuàng)新問題，更重要的是人員素質問題尤其是消費者素質問題。中國的消費者經歷市場經濟的時間比較短，也沒有經歷全球消費者運動的洗禮，缺乏消費經驗和經歷。當全球的消費者為自身利益和制造商、銷售商斗爭的時候，我們的消費者還處在計劃經濟緊缺商品時代，完全沒有話語權，當時的主要矛盾是解決有商品的問題、解決數量的問題而不是質量問題，更談不上維護消費者權益。當中國開始市場經濟體制建設的時候，重點解決市場體制機制，解決市場經濟二大主體之一的制造銷售的市場地位，出臺了《公司法》等一系列法律法規(guī)，但是非常遺憾的是作為市場二大主體之一的消費者的市場地位沒有得到充分重視，僅在1993年出臺了《消費者權益保護法》，沒有在更大的戰(zhàn)略層面明確消費者的市場地位。

②《消費者權益保護法》還需要進一步完善和改進。根據1985年聯合國大會通過的《保護消費者準則》的規(guī)定，消費者權利具體為：保護消費者的健康和安全不受危害；促進和保護消費者的經濟利益；使消費者得到充分信息，使他們能夠按照個人愿望和消費者權利，需要作出掌握情況的選擇；接受消費者教育；提供有效的賠償辦法；有成立消費者組織及其他有關的團體或組織的自由等權利，要求各國政府保護消費者的權利。

國際上公認的消費者權利主要有以下七項，即：有權獲得安全保障；有權獲得正確資料；有權自由決定選擇；有權提出消費意見；有權獲得合理賠償；有權獲得消費教育；有權獲得健康環(huán)境。