以PPP模式建設(shè)海綿城市的相關(guān)問題及對策研究

【摘要】海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)政府為了確保公共利益、優(yōu)化提高公共服務(wù)水平而進(jìn)行防洪水、保供水、促節(jié)水的宏偉工程，是涉及水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化的惠民工程，是打造城市宜居環(huán)境、提高居民生活品質(zhì)的一項(xiàng)公共建設(shè)服務(wù)，屬于政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍。PPP模式能提高財(cái)政資金公共服務(wù)供給績效水平。本文對海綿城市建設(shè)發(fā)展的背景進(jìn)行研究，探究PPP模式在海綿城建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用及存在的問題，尋求政府與社會資金融合的新途徑，提出了發(fā)展海綿城市建設(shè)PPP模式應(yīng)用的對策及建議，為海綿城市建設(shè)選用PPP模式提供了有益的思路。

【關(guān)鍵詞】海綿城市；PPP模式；融資模式；問題；對策

1、海綿城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀與趨勢

海綿城市建設(shè)綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，涉及河道整治、管網(wǎng)建設(shè)、雨水收集利用、污水處理等內(nèi)容，建設(shè)投資較大，建設(shè)成本大概為1.6億至1.8億元/km2，以試點(diǎn)城市要求不少于15km2計(jì)算，每個海綿城市建設(shè)投資至少在24億元以上，海綿城市的建設(shè)每年將拉動超過1.5萬億左右的投資，約占每年基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的10%。國家明確提出到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積達(dá)到要求；到2030年，城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到要求，市場總空間在5.8萬億-8.8萬億，未來投資空間巨大。財(cái)政部2014年年底發(fā)布的《關(guān)于開展中央財(cái)政持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，具體補(bǔ)助數(shù)額按城市規(guī)模分檔確定。以首批試點(diǎn)城市安徽池州為例，未來3年內(nèi)共安排海綿城市試點(diǎn)項(xiàng)目117個，總投資211.62億元。按照上述中央財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，不難看出地方建設(shè)海綿城市仍存在資金缺口。

1.1 國內(nèi)海綿城市投融資整體形勢

建設(shè)海綿城市將對現(xiàn)有的地下管網(wǎng)進(jìn)行大體量改造，而市政道路主要參與海綿城市“滲”的環(huán)節(jié)建設(shè)，透水鋪裝技術(shù)則是實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵所在，對材料要求較高。通常此類項(xiàng)目建設(shè)投資大、周期長、風(fēng)險多，僅依靠地方政府力量較難推進(jìn)，加之中央財(cái)政補(bǔ)助力度有限，從現(xiàn)實(shí)需求角度，PPP模式應(yīng)被鼓勵推廣運(yùn)用。在我國生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》中將建設(shè)海綿城市作為“十三五”重要任務(wù)之一，并鼓勵政府和社會資本以合作模式（PPP模式）參與海綿城市建設(shè)。采用PPP模式建設(shè)海綿城市項(xiàng)目，可以提高財(cái)政資金的供給績效，在制度安排和資金投放上保證海綿城市建設(shè)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。PPP模式可以充分結(jié)合政府的控制力、影響力與社會資本的靈活性、創(chuàng)新性、風(fēng)險抵抗能力等。

1.2 北京海綿城市建設(shè)發(fā)展情況

北京市水問題特點(diǎn)可歸結(jié)為洪澇大、資源少、環(huán)境差、亞健康，北京一場特大暴雨可以占到全年總降雨量的1/3，形成嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害，而在極短的時間大量洪水出境對極度缺水的北京而言也是一種浪費(fèi)。通過海綿城市，結(jié)合南水北調(diào)工程對本地地下水的替代和回補(bǔ)，用海綿蓄水來實(shí)現(xiàn)“蓄、滲、滯、凈、排、用”，從中長期來看，北京的水環(huán)境可以得到明顯改善。北京作為全國第二批海綿城市國家試點(diǎn)城市，正在開展全市的海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，結(jié)合北京城市副中心的總體規(guī)劃建設(shè)平原海綿城市，結(jié)合延慶冬奧會、世園會建設(shè)建設(shè)山前海綿城市，結(jié)合綠色基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)空港城的要求建設(shè)新機(jī)場海綿基礎(chǔ)設(shè)施。在全市新建重點(diǎn)功能區(qū)、市交通委的“十三五”道路建設(shè)與改造計(jì)劃以及各區(qū)停車場改造計(jì)劃中，全部增加了“海綿”內(nèi)容，這些道路、廣場將為城市吸水、儲水出力。此外，全市新舊小區(qū)、老舊小區(qū)改造和棚戶區(qū)改造中，也將建設(shè)雨水控制利用設(shè)施，并將進(jìn)行重點(diǎn)考核。

2、PPP模式建設(shè)海綿城市投融資問題

海綿城市的公益性決定政府負(fù)有一定支出責(zé)任，當(dāng)前建設(shè)面臨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力GDP增速降低、地方政府縮減財(cái)政開支，以及土地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，中央財(cái)政補(bǔ)助有限，政府仍需大量資金推動海綿城市建設(shè)，如何籌集資金成為建設(shè)海綿工程的首要問題。發(fā)揮市場配置資源決定性作用和政府調(diào)控引導(dǎo)作用，積極推廣政府和社會資本合作（PPP）、特許經(jīng)營等模式，吸引更多的社會資本廣泛參與海綿城市建設(shè)，是海綿城市投融資有待探索和解決的重要問題。

2.1 海綿城市建設(shè)融資渠道窄

由于海綿城市建設(shè)投入較大，在PPP模式下，大多數(shù)海綿城市項(xiàng)目主要依靠運(yùn)營期間政府付費(fèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的回報，PPP在一定程度上解決了海綿城市建設(shè)的融資難題。但此前實(shí)踐中，大多數(shù)海綿城市PPP項(xiàng)目主要靠銀行貸款的方式進(jìn)行，項(xiàng)目融資成本偏高且受金融政策影響波動較大。。相比發(fā)達(dá)國家項(xiàng)目融資采取的信托資金、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、保險業(yè)資金池等多種渠道，我國基礎(chǔ)設(shè)施和社會公共事業(yè)項(xiàng)目融資手段較為有限。

2.2 海綿城市建設(shè)回報機(jī)制不明朗

海綿城市項(xiàng)目基本以非經(jīng)營性為主，缺乏直接收益，雖然通過捆綁部分經(jīng)營性項(xiàng)目可以獲取一定的收入，但遠(yuǎn)不足以涵蓋成本。海綿城市應(yīng)用PPP模式要必須要解決的關(guān)鍵是收益模式問題。海綿城市項(xiàng)目公益性強(qiáng)，且國內(nèi)尚未建立強(qiáng)制性的雨水排放許可制度和雨水收費(fèi)制度，目前不具備“使用者付費(fèi)”的條件，因此政府“購買服務(wù)”仍然是主要付費(fèi)方式，新的收益模式和增長點(diǎn)仍有待探索。PPP模式的核心特征是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”。從社會資本角度，項(xiàng)目必須有財(cái)務(wù)清償能力和盈利能力，而項(xiàng)目回報難是社會資本目前對海綿城市建設(shè)比較顧慮的問題和風(fēng)險。

2.3 海綿城市子項(xiàng)目眾多導(dǎo)致績效考核較為復(fù)雜

政府購買服務(wù)模式下，海綿城市PPP項(xiàng)目的績效考核是政府付費(fèi)的主要依據(jù)。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績效考核目標(biāo)的可行性、風(fēng)險構(gòu)成及其分擔(dān)、責(zé)任邊界等仍有待考證。目前海綿城市PPP項(xiàng)目的策劃與績效考核體系尚存在一些問題，如績效考核方案難以達(dá)到，績效考核與建設(shè)內(nèi)容不對應(yīng)，對未來實(shí)現(xiàn)績效存在的風(fēng)險缺乏清晰的認(rèn)知和明確的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，考核方式簡單等。一些項(xiàng)目將河道局部匯水范圍劃入海綿城市PPP項(xiàng)目包，以末端河道水質(zhì)、水量評估海綿城市實(shí)施效果，但忽略了流域上游以及未劃入PPP項(xiàng)目的其他匯水片區(qū)對河道水質(zhì)、水量的影響。現(xiàn)有徑流污染目標(biāo)的考核方式主要依靠監(jiān)測結(jié)果來進(jìn)行評定，忽視了雨水系統(tǒng)及其設(shè)施的復(fù)雜性、降雨的隨機(jī)性及季節(jié)變化等因素的影響，會降低考核結(jié)果的合理性。目前掌握的多個海綿城市PPP項(xiàng)目的邊界條件和系統(tǒng)關(guān)系，已經(jīng)清晰的表明未來的績效考核將面臨較大風(fēng)險和問題，這給政府和企業(yè)按照績效考核付費(fèi)埋下了隱患。海綿城市項(xiàng)目子項(xiàng)目眾多，每一個子項(xiàng)目都會存在不同的問題，這使得政府對PPP項(xiàng)目的績效考核變得相當(dāng)復(fù)雜，如果缺乏有效途徑對考核結(jié)果采取合理的獎懲措施，無法保質(zhì)保量完成海綿城市建設(shè)。

3、為更好應(yīng)用PPP模式建設(shè)海綿城市的對策與建議

3.1 擴(kuò)寬海綿城市建設(shè)的融資渠道

海綿城市建設(shè)面臨資金需求量大、回報機(jī)制不明、多頭管理等，單靠政府一肩挑擔(dān)明顯力所不逮，應(yīng)以市場化方式調(diào)動更加廣泛的社會資源來推進(jìn)海綿城市建設(shè)。對于社會資本而言，海綿城市承載的雨水回收利用、污染控制、改善生態(tài)環(huán)境等不具有盈利性，由此產(chǎn)生收益上的不確定性。吸引企業(yè)和社會資本參與需要模式創(chuàng)新，應(yīng)鼓勵創(chuàng)新海綿城市建設(shè)的項(xiàng)目融資渠道，降低項(xiàng)目的融資成本，公司債券、產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化等融資方式在海綿城市建設(shè)投融資方面的應(yīng)用。對于項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)狀況良好，符合條件的，可以選擇發(fā)行公司債券的形式融資；對于部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目具有可預(yù)期的資金收益的項(xiàng)目，采取資產(chǎn)證券化的方式獲得項(xiàng)目融資；部分海綿城市建設(shè)的方案設(shè)計(jì)上，對于符合條件的，可以設(shè)置政府引導(dǎo)基金或民間產(chǎn)業(yè)基金的投融資結(jié)構(gòu)，在降低融資成本的同時，放開民間資金進(jìn)入海面城市建設(shè)項(xiàng)目的通道。允許基金管理公司、技術(shù)企業(yè)、政府部門、夾層金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入項(xiàng)目的投融資環(huán)節(jié)，通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，使得基金在此過程中既保證了各參與主體的經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，也為建設(shè)海綿城市發(fā)揮各自的作用。此外，如果在城市開發(fā)建設(shè)之前就落實(shí)規(guī)劃，在用地、規(guī)劃、施工等審批環(huán)節(jié)中要求開發(fā)商落實(shí)好源頭滲、滯、蓄等工程措施，把人居環(huán)境做好，政府可以減少投資，同時可以帶動土地的升值。

3.2 合理設(shè)計(jì)PPP模式中的回報機(jī)制

PPP項(xiàng)目基本收入由使用者付費(fèi)、政府購買服務(wù)及財(cái)政補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。由于海綿城市為社會帶來的益處包括減少建設(shè)費(fèi)用、補(bǔ)充地下水、減少污染、地產(chǎn)升值、增加就業(yè)等，存在明顯的外部性。通常隨城市道路的建設(shè)通過政府購買服務(wù)方式進(jìn)行。可經(jīng)營性項(xiàng)目包括水廠管網(wǎng)系統(tǒng)、地上的生態(tài)公園及生態(tài)停車場等，可通過提供新增水資源供給量、門票、停車收益等自主經(jīng)營項(xiàng)目，采用使用者付費(fèi)機(jī)制獲得收益。一些項(xiàng)目不具備使用者付費(fèi)的條件，但能夠有效提升其周邊土地價值，生態(tài)修復(fù)工程及濕地再造、水系的雨水利用功能景觀建設(shè)等，政府可給予項(xiàng)目公司周邊土地的優(yōu)先開發(fā)使用權(quán)，或者通過土地出讓金來補(bǔ)償民間資本，與社會資本共享土地增值收益。此外，項(xiàng)目公司在海綿城市的建設(shè)中也會對母公司的主營業(yè)務(wù)產(chǎn)生積極影響，帶來隱形收益。據(jù)收益估算，低影響雨水開發(fā)的總經(jīng)濟(jì)收益約為33元/m3，還不包括無法衡量的外部性收益，總體來看，海綿城市收益相對可觀。海綿城市PPP投融資模式鏈如圖1所示。

在海綿城市PPP項(xiàng)目中，政府方可以與社會資本方約定：當(dāng)政府方與符合條件的社會資本方共同出資成立項(xiàng)目公司后，由社會資本方參與項(xiàng)目的施工建設(shè)，社會資本方可以額外獲得施工利潤。在這種情況下，需要在政府采購環(huán)節(jié)，注重采購社會資本方的融資實(shí)力、施工能力以及對項(xiàng)目運(yùn)營管理能力，保障項(xiàng)目在保質(zhì)保量的基礎(chǔ)上完成后，社會資本方的運(yùn)營管理也能符合要求。政府方需采用融資和施工一體化招標(biāo)，社會資本除與政府指定出資代表合資設(shè)立項(xiàng)目公司外，還為項(xiàng)目公司提供施工總承包服務(wù)。

針對涉及公共利益項(xiàng)目的回報，單純通過政府付費(fèi)的方式會加重政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，可采取“海綿城市項(xiàng)目包”的形式，將若干項(xiàng)目進(jìn)行打包招標(biāo)采購。應(yīng)通過識別不同項(xiàng)目的邊界條件、產(chǎn)出要求、收益來源篩選項(xiàng)目組合。對于同建設(shè)工程聯(lián)系相對密切、運(yùn)營維護(hù)條件相似的項(xiàng)目，以及將有一定收益來源的污水處理、垃圾處理等項(xiàng)目與沒有收益來源的公益項(xiàng)目打包在一起，綜合設(shè)計(jì)管理，可以減輕政府付費(fèi)壓力，提高項(xiàng)目產(chǎn)出之間的配合協(xié)調(diào)，綜合提升項(xiàng)目的總體經(jīng)濟(jì)效益。此外，在傳統(tǒng)回報方式不理想的情況下，可探索PPP項(xiàng)目的溢價回收權(quán)將其作為社會資本方的回報方式。政府可采用特許經(jīng)營的模式，將建設(shè)責(zé)任連同項(xiàng)目溢價部分或全部經(jīng)營、支配權(quán)一并授予社會資本方，由社會資本進(jìn)行市場運(yùn)作，這樣可以充分挖掘項(xiàng)目的潛在價值，提高回收效率，減輕政府財(cái)政壓力。

3.3 制定有效的績效考核體系

作為PPP項(xiàng)目服務(wù)的購買者，政府部門將制定明確、易計(jì)量、可監(jiān)測的考核指標(biāo)，根據(jù)企業(yè)完成情況進(jìn)行付費(fèi)。海綿城市PPP項(xiàng)目的績效考核體系是保障項(xiàng)目成功的核心要素，也是最難以制定的內(nèi)容，必須根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)以及水系統(tǒng)綜合方案“量身定制”。合理的績效考核體系應(yīng)充分考慮流域和項(xiàng)目邊界的劃分，海綿城市整體建設(shè)項(xiàng)目的拆分和打包等，并根據(jù)水環(huán)境提升的長期性影響綜合考慮運(yùn)營期與試運(yùn)營期的時間、達(dá)標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)、監(jiān)測點(diǎn)等績效考核體系。針對開發(fā)部門積極性差的情況，需建立相關(guān)獎懲機(jī)制來保障相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則、規(guī)范的落地，督促項(xiàng)目建設(shè)。北京出臺的《雨水控制與利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/685—2013），規(guī)定每1000m2硬化面積配建規(guī)模不小于30m3的雨水調(diào)蓄設(shè)施，相關(guān)技術(shù)規(guī)范的出臺一定程度上保障了低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的落地，但還需輔以合理的費(fèi)用激勵或獎懲機(jī)制來實(shí)施。德國對收集回用雨水的住戶，給予1500歐元/年的補(bǔ)助，借鑒國外政策在我國也可針對水資源短缺地區(qū)適度征收雨水排放費(fèi)，同時利用征收的資金建立專項(xiàng)基金，補(bǔ)貼實(shí)施雨水回用的開發(fā)商和業(yè)主。

海綿城市年徑流總量控制率的目標(biāo)最終要分解到各個地塊中，因此可針對各地塊的控制指標(biāo)來制定獎懲機(jī)制，如以達(dá)到控制目標(biāo)為合格，低于目標(biāo)要對開發(fā)商進(jìn)行處罰并責(zé)令整改，高于控制目標(biāo)一定程度可依據(jù)建設(shè)費(fèi)用給予補(bǔ)貼。兩個或多個地塊間聯(lián)合調(diào)控排放的可依據(jù)控制總量相互協(xié)調(diào)排放費(fèi)用，探索雨水排放權(quán)交易，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營。

4、總結(jié)

海綿城市的建設(shè)涉及工程復(fù)雜，資金需要極大，采用PPP模式對于海綿城市的建設(shè)與后期的運(yùn)營管理是當(dāng)下較為優(yōu)先的選擇。PPP模式能夠解決海綿城市建設(shè)的資金問題。PPP模式下由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，大量民間資本注入項(xiàng)目，解決了項(xiàng)目啟動資金的問題。從政府財(cái)政的角度來看，針對海綿城市建設(shè)需要大量資金的前提下，PPP模式緩解了政府集中投資的壓力。通過合理涉及回報機(jī)制，提高回報效益，減輕政府財(cái)政壓力。海綿城市PPP模式下合理的績效考核體系應(yīng)充分考慮流域邊界劃分、項(xiàng)目的拆分和打包等，并根據(jù)水環(huán)境提升的長期性影響綜合考慮運(yùn)營期與試運(yùn)營期的時間、達(dá)標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)、監(jiān)測點(diǎn)等績效考核體系。此外，PPP模式下的海綿城市后期運(yùn)營維護(hù)工作有著更為優(yōu)質(zhì)的保障。政府方通過設(shè)置合理的項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)考核機(jī)制，在項(xiàng)目公司運(yùn)營維護(hù)達(dá)標(biāo)或超標(biāo)的情況下，按約定付費(fèi)并給與適當(dāng)?shù)莫剟睢Ｔ陧?xiàng)目公司運(yùn)營維護(hù)不達(dá)標(biāo)的情況下，扣減相關(guān)付費(fèi)或是取消其運(yùn)營維護(hù)資格，按照違約情況處理。在相關(guān)海綿城市績效考核政策文件的指導(dǎo)下，進(jìn)一步細(xì)化、合理化項(xiàng)目的考核機(jī)制，這種獎懲考核的機(jī)制能夠有效調(diào)動以社會資本方為主的項(xiàng)目公司的活力，激發(fā)項(xiàng)目公司對項(xiàng)目的妥善、高效的管理。

在PPP模式下，海綿城市建設(shè)的整體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工以及建成后的運(yùn)營維護(hù)風(fēng)險等由政府方與社會資本共同承擔(dān)，政府方可通過選取滿足項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營相應(yīng)條件的社會資本或聯(lián)合體參與項(xiàng)目公司的組成，分散并降低了項(xiàng)目工程技術(shù)的風(fēng)險。隨著項(xiàng)目建設(shè)融資渠道拓寬、回報機(jī)制、績效考核體系逐步明晰、法律法規(guī)和頂層設(shè)計(jì)的不斷完善，海綿城市建設(shè)中的PPP模式項(xiàng)目將會擁有更加廣闊的發(fā)展空間。

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