淺析導致技工院校教師配置問題的制度因素

摘 要 技工院校教師配置的不合理導致技工院校進一步發展的困難，需要盡快得到重視與解決。本文從制度方面，分析了教師配置問題產生的原因。

【關鍵詞】技工院校；教師；配置；制度

我國的技工院校，主要為公辦，民辦極少。同時，公辦技工院校的辦學實力總體上大大優于民辦學校。因此，對于技工院校教師配置的研究，主要研究公辦院校。技師學院是技工教育的最高級別，是在高級技工學校的基礎上進行評估后由省勞動廳發牌的，可以說技師學院基本上都是高級技工學校，而高級技工學校不一定是技師學院。如果拿高中舉例的話，各技工院校相當于各類高中，而技師學院相當于各省重點高中，甚至是國家重點高中。當前技工類院校整體發展情況不佳，各學校之間差距極大，普通技工院校的問題遠遠多于技師學院的問題，由于文章篇幅限制，我們僅以當前辦學實力最強，存在問題最少的各技師學院為數據基礎進行分析。

技工院校教師配置不合理是非常普遍的現象。主要存在問題為：人事制度的不合理、非在職在編教師所占比例較高、教師配置來源的局限性、年齡結構不合理、學歷水平整體較低、職稱結構不合理、專業結構不合理、工學結合一體化教師較少。

以上這些問題的產生，主要有兩方面的原因，一是制度原因，二是管理運行中出現的現實的事務性原因。本文旨在探討制度原因這一部分。

制度原因主要有兩部分，一是，政策原因；二是，人事制度原因；三是，經濟問題。其中，經濟問題是表象，人事制度是深層原因，而政策問題才是根本原因。

1 現有的對技工院校發展的支持政策不具體，缺乏系統的、配套的支持政策與管理措施。

國家近年來出臺一系列政策來支持技工院校的發展。例如：《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發〔2014〕19號）、《人力資源和社會保障事業發展“十三五”規劃綱要》（人社部發〔2016〕63號）、《技工教育“十三五”規劃》（人社部發〔2016〕121號）。雖然政策的雷聲很大，但是雨點很小。國家的政策需要在各省進行貫徹落實。而各省人力資源與社會保障廳將這一任務直接下放給了各地級市。地級市財政根據自己的財政收入看著辦。沒有強力的后續政策與制度對國家的這些政策進行貫徹落實的保證。國家對技工院校的發展投入沒有具體明確的條款、對各級政府、各級政府人員沒有明確的考核指標，因此，只能說：政策力度較小，沒有配套政策與配套措施。我們只看到了技工院校的發展即將見到曙光，但畢竟曙光何時來，還是要等待的事情。

2 人事制度原因導致專任教師中非在編教師所占比例較高

2.1 人事制度原因主要有兩個方面

2.1.1 領導制度

技工院校的發展，必須以國家各級政府完備的制度體系為支持。領導制度的不完備、領導選拔調用的隨意性，直接影響了技工院校教師配置。

公辦技工院校的領導多為調任。尤其是技師學院，由于行政級別相對較高，校本人員素質相對不高，因此領導多為外部調任。這樣人員整體素質不高、級別又相對較高的地方，正是政客們最喜歡的升遷之地。競爭、政治壓力遠小于其他環境且級別還不低，這地方不用于升遷豈不是浪費了。于是，高級別技工院校的這些領導崗位便成了各位有敏銳政治嗅覺與開闊眼界的“政客”的跳板，因此常常是不懂教育的領導調來幾年，對付一陣，就走了，再換一個類似的領導。

某技工院校，創下了10年換3.5屆書記、院長、副院長的實例。這些“臨時首長”走馬燈般地上場、離場，而真正懂教育、懂教學、以學校為本、關心學生的教育者不能真正發揮能力。“臨時首長”很少會以技工學校的長遠發展為目標而進行管理。領導也是人，關心自己的未來與前途是人性。因此，“臨時首長”關心的未來是：在哪個單位、哪個級別退休；何時，可以怎樣，以何種方式，以當前能獲得的最高職務級別去到一個更好的單位。

這樣的領導制度，導致學校建設、經費使用、職工風氣混亂；各類決策缺乏長遠性與持久性，相對隨意。同時也導致用人制度的自主與隨意，因為最高領導“臨時首長”并不真正關心學校，也不會真正關心教育教學和一線教師，更關心的是自己的關系與人情的安排。與領導之間的關系與人情，是職場人的最優資源。因此，與領導存在關系與人情往來的人員，通常會優先獲得編制，而且不會被安排在教學一線，因此也是導致下面提到的專任教師中“非在編教師較多”的重要原因之一。

2.1.2 編制制度

技工院校中的重點——技師學院的建設標準，其實很低。以教育大省江蘇省為例：根據《江蘇省技師學院設置標準》：教師與學生人數之比應達到1：20，外聘兼職教師不超過專職教師的1/3，專業課教師中，能勝任理論、實習教學一體化的教師不低于50%。文化及技術理論課教師應具有本科及以上學歷，其中高級講師占30%以上；技術理論課教師應具有本專業相關工種初級及以上職業資格，其中具有中級職業資格的達到50%以上；實習指導教師應具有大專及以上學歷和相關專業工種高級職業資格，其中具有高級實習指導教師技術職務、技師或高級技師職業資格的不低于30%。其低標準可見一斑。

技工院校近年來發展速度較快，招生形式較好，但是由于編制的限制，在編教師人數無法根據招生趨勢的增長而增加，因此專任教師中很多的教師不能獲得相應的編制。（政府應該已經在一定程度上意識到了這一問題，于是便有了技工院校要求外聘教師不得超過專任教師數量1/3的規定，以強制性政策保護專任教師優先獲得編制）

編制的數量不能增加的情況下，需要完成增加的教學任務，便只能通過招聘非在編教師來完成。由于非在編教師的工資待遇極低，有很多非在編教師與學校之間僅有口頭協議或者書面協議，而沒有簽訂勞動合同，因此流動性極大，這又帶來了一系列其他問題，由于篇幅原因，不能在本文詳述。

3 經濟原因導致無法利用經濟杠桿來調整教師配置問題

經濟杠桿是用來解決配置問題最好的工具。高工資必然吸引優秀人才。但問題是，技工院校大多都是低工資。

經濟問題的主要原因，還是技工院校的經費來源問題，而其根本原因，還是政策與制度問題。

3.1 國家經費投入水平較低，導致技工院校發展整體受限，直接影響到教師配置問題難以解決。

技工院校培養的是藍領工人。按照中國傳統的“學而優則仕”的理念與家長們“望子成龍望女成鳳”的思想，無論原生家庭處于什么社會階層，有什么樣的資源，孩子處于什么水平，一般而言，家長們對教育的投入都會直接指向普通高校。只有家庭經濟嚴重困難、家庭綜合實力較差、孩子自身能力存在問題、家長已經放棄了對孩子的期望等負面因素嚴重存在的時候，才會考慮將孩子送到技工院校進行培養。因此，家長在把孩子送入技工院校時，都不愿意增加投入。技工院校對學生及其家庭的意義，通常是解決溫飽與就業問題。對社會再培訓人員的意義是緩解失業、保證生存。從被培養人員的原本情況及技工院校的社會功能上看，技工院校都無法通過提高學費、增加教育培訓、拓展培訓市場等方面進行創收。

技工院校的主要收入來源就是國家、地方財政經費的撥款。但是，國家財政對技工院校這樣，培養成本高、培養收益小的社會保障與社會福利性學校的投入極小。因為整個社會的主要投入都集中在了“精英教育”——高等教育以及“希望教育”——初等教育上。

對于保持社會穩定、促進底層人民就業承擔著重大責任、起到重大貢獻的技工院校，國家投入的經費可以忽略不計。每年國家投入技工院校的教育經費，不到國家整體教育經費的1%——這是個多么讓人心寒的數字。（詳見表1）

由于技工院校不是精英教育，甚至可以稱之為是“底層人民的生存教育”，因此很難得到社會公益組織的資金支持。因為無論每個組織，都希望自己的投入獲得最直接的最大效益。對于社會公益資金而言，投資技工院校，投資大回報小、社會影響小，因此對其而言絕對不是“合理”決策（見表2）。

技工院校學生平均每生最高可以享受到4元/年社會捐款，而最低享受到1元/年社會捐款。在當今中國，很多地區的人們見到1元錢掉在地上都沒人撿的情況下，可見社會對技工院校的支持力度。

技工院校存在重重問題，花錢的地方太多，運行成本太高。例如：普通高等學校的教學最需要的是常規多媒體教室、實驗室。但技工院校不僅僅需要這些，最需要的實習教室。以最常見的數控專業舉例，為了上一個數控機床的實習課，需要的成本投入極大：一臺數控車床幾百萬、占地2-3平方米、耗電大、刀具貴（一個比較好的小道具需要1000多元）、材料貴、耗材高，僅可供一個學生或教師進行實際操作、訓練。以一個班40人為例，一個數控實習教室需要成本極高。而一個學校的一個數控專業的同一年級可能有多個平行班級，其運行成本可想而知。如果國家不用政策對技工院校進行“強制式扶持”，不用固定經費對技工院校進行轉向重點投入，技工院校的發展與轉變不可能出現重大轉折。技工院校無法在有限的經費來源中，把最急需進行的基礎性設備改革放在教師配置問題的解決之后。因此，如國家、政府不加大投入，技工院校的教師配置問題何時可以破冰，還是未知數。

3.2 技工院校經費來源有限，工資水平低，難以用經濟杠桿來調整教師配置問題。

公辦技工院校的經費大多由地方財政撥款。大多技工院校的經費來源只有財政撥款，很少有技工院?？梢宰龅姜毩撌铡Ｓ绕涫枪べY部分，是根據在職在編教師人數、職稱等級等進行核定后撥款的。非編制內教師數量較多，因此在進行績效工資二次分配時，部分在編教師的工資需要在績效工資的“二次分配”中被挪用于非在編教師。導致很多技工學校在當地政府普漲工資時，教師工資得不到上漲，因為一個在編教師75%的應漲工資用于供養了一個非在編教師。

工資水平低，導致職在編教師工作積極性大幅下降，導致20%的在編教師私下發展副業，其主要精力從教學工作上轉移，無法發揮出應有能力，致使本來就問題重重的教師資源問題雪上加霜。

非在編教師由于職業發展沒有安全保證，流動率較大，因此，調整教師配置問題，不能依賴于對非在編教師結構的臨時調控。

3.3 生均撥款模式下，技工院校的擴招加劇了教師配置的問題。

國家對職業院校的鼓勵采用了生均撥款模式。很多公辦技工院校的辦學經費依賴于主管單位及當地財政，而地方財政資金不能完全滿足學校的運行開支。生均撥款是按學院按當年在校生注冊人數，市級財政部門以在校生注冊人數及學生相應撥款標準下撥財政資金到學校。這一撥款模式會造成技工院校在爭取財政補助資金時重視只顧及人數，而無暇顧及招生質量。這樣的招生模式，使現有教師配置的問題更加嚴峻。

4 結束語

總而言之，我們希望國家在制定有關支持技工院校發展的各項政策時，能有明確的支持計劃與考核措施，能有強制的執行力度。社會整體技工院校的發展，需要的是大環境的保護與支持，絕不是某個技工院校可以單打獨斗完成的。我們期待國家的系列政策盡快出臺，早日看支持技工院校發展的蓬勃的朝陽。

作者簡介

劉曉慧（1982-）女，漢族，河北省唐山市人。碩士學位。現為江蘇省徐州技師學院教師、辦事員，講師、技師。主要研究方向為公共管理、工商管理專業。

作者單位

江蘇省徐州技師學院 江蘇省徐州市 221151