如何提高國家審計獨立性

干小紅

【摘要】國家審計是國家治理的重要組成部分，在促進國家機關提升工作效率、效果，推進行政問責制發展和提升政府公信力方面發揮著重要作用。文章對歐盟34個成員國國家最高審計機關的獨立性現狀進行系統分析。借鑒他國經驗結合我國國情，文章提出了提升國家審計獨立性的四點建議：改現行行政型審計模式為立法型審計模式；完善法律法規，進一步明確審計人員職責和權限；改進審計人員主要負責人人事安排制度；改革現行審計經費預算撥付制度，設立國家審計專項經費。

【關鍵詞】最高審計機關 國家審計 獨立性

一、引言

國家審計是國家治理的重要組成部分，在促進國家機關提升工作效率、效果，推進行政問責制發展，提高公共管理的透明度和提升政府公信力方面發揮著重要作用。國家審計作用發揮的好壞，在很大程度上受制于國家審計的獨立性。獨立性成為審計取信于社會公眾的前提，是審計靈魂所在，對國家審計也是如此。國際審計組織在1977年通過的關于審計準則的《利馬聲明》中，就對國家審計的獨立性進行了專業的界定，將國家審計的獨立性分為審計組織機構設置的獨立、審計人員的獨立和審計組織財務的獨立，提供了一系列的指導方法；并在2007年討論通過了《墨西哥宣言》中，對《利馬聲明》中的條款進行了細化，確立了政府審計獨立性的八大原則

二、EUROSIA成員國的國家審計獨立性經驗借鑒

提高最高審計機關的獨立性的是國際審計組織戰略計劃的主要目標之一，根據EUROSAI國會的工作安排，由匈牙利的國家審計辦負責對EUROSAI組織中的成員國中的最高審計機關的獨立性情況進行一項問卷調查，以了解成員國最高審計機關的獨立性現狀。問卷在2013年2月15日向EUROSAI的50個成員國發出，截止到2013年7月31日，共收回34份有效問卷。問卷問題的設計是基于SAI獨立性的四個核心維度，他們分別是：組織機構；職責權限；人事安排和組織經費。這四個獨立性維度的共同目標是確保最高審計機關是獨立與其他機關的。問卷調查主要是選擇題的形式，大多數題目只有一個答案，少數題目是開放式的選擇，可以有多個答案。對問卷結果分析整理，可借鑒經驗如下：

（一）審計模式安排合理，組織機構獨立性高

受訪國家審計機關都從憲法條款或具體的組織法，得到了明確的法律授權。本次調查的受訪者中，有13個國家審計機關職權來源于憲法的規定，有8個國家審計機關職權來源于特定組織法，有12個國家審計機關職權來源于兩者的組合。唯一的例外是歐洲審計法院，該法院的職權是從2009年的歐盟條約（TFEU）中衍生出來，該組織職權來源特殊的原因是由它在歐洲聯盟內發揮的特殊作用所決定。

（二）審計職責清晰、審計權限明確

審計范圍和審計業務對象法定明確，除立法機關或總統委員會和法律規定的內容外，其他任何組織和個人不得限制審計范圍。大多數最高審計機關（28最高審計機關）表示，他們有充分的自由裁量權（或自由）選擇問題的審計，并確定其職責范圍內他們的工作范圍。6個最高審計機關規定，受限制的審計范圍職能是立法機關或總統委員會和法律規定的內容，其他任何組織和個人不得限制審計范圍。在他們的審計范圍中，有28最高審計機關有權審計任何實體和組織。5個最高審計機關羅列了一些審計范圍受限的實體，但這些指定審計范圍的限制不適用于由立法機關下要求的審計。31個國家審計機構指出，審計所需的信息訪問沒有限制，能夠獲得審計所需要的充分必要信息。

（三）人事安排法定，避免利益沖突

最高審計機關努力消除或至少減少審計人員利益沖突。從調查結果來看，最高審計機關的主席和副主席，合議制機構和審計人員的成員不能是，國家預算部門職員、立法會議員、地方政府和直轄市的市長、工會領導人；其直系親屬也不得是，國家審計機關的負責人和成員、政府機構成員和立法機構或金融委員會的成員。為確保國家審計人員的獨立性，國家審計機構成員的兼職也受到嚴格規定。最高審計機關的主席和副主席，合議制機構中的內部審計人員和外部雇傭人員大部分都是有嚴格限制的，主要是從事學術研究。16個國家的最高審計機關主席和副主席可以有限制的從事其他任務和工作，10個合議制審計機構的成員可以從事其他工作，其他國家審計機構人員則禁止兼職任何工作。

（四）組織經費單獨列入國家預算

國家機關組織經費是單獨列入國家預算，經批準的國家預算能夠由國家機關最高負責人決定其具體用途。33個最高審計機關的預算單獨列入國家預算，1個最高國家審計機關的預算是立法機關的預算的一部分。三十二個最高審計機關報告說，他們能充分管理已經獲得批準的預算，決定其使用用途；一個最高審計機關表示預算的使用受到嚴格限制；然而，一個最高審計機關表示，預算的使用受到很少幾乎沒有限制。如意大利審計法院的經費單獨列入國家預算，不受政府財政控制，由議會直接撥付。根據《意大利法院組織法》第98條規定，審計法院院長負責制定管理審計法院經費開支的有關規定，由院長決定經費的具體使用。按照審計法院的審計職責，審計經費可分為以下幾個部分：（1）用于財務審計的經費；（2）用于績效審計的經費；（3）用于管理審計的經費：（4）其他經費。

三、提升我國國家審計機關獨立性的措施

比照考察ERUSIA成員國的最高國家審計機關獨立性的四個維度：組織機構、職責權限、人事安排和組織經費方面的做法，借鑒其經驗，主要從四個方面考慮提升我國最高國家審計機構的獨立性：

（一）改變現行的行政型審計模式，采用立法型審計模式

可借鑒歐洲國家審計經驗，采用立法型模式的審計體制，設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院（即“一府三院制”），最高審計院負責向全國人民代表大會和全國人大常委會負責并報告工作。從我國的根本政治制度——人民代表大會制度的要求、建立社會主義市場經濟體制的需要以及與國際慣例接軌的角度來看，我國的審計體制應當采用立法模式，以徹底解決因審計的獨立性得不到保證而產生的問題。在各級人民代表大會下設立審計院，直接對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會負責，地方各級審計機關接受上一級審計機關的業務領導；審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。

（二）健全和完善審計法律法規，進一步明確國家審計的范圍和職權

改進和提高國家審計機關、審計人員工作上獨立性的最根本措施就是健全和完善相關的法律法規，特別是審計方面的法律法規。形成以《審計法》為核心、審計準則和審計操作指南為基礎的既符合我國國情又體現國際慣例的審計法律規范體系，通過國家的法律法規，具體細化對國家審計機關獨立行使職能、審計工作范圍、審計監督權力的規定，確保國家審計機關和審計人員工作上的獨立性。

（三）改變現行的審計主要負責人的人事安排規定

按照國家審計立法模式設想，我國國家審計院審計長由國家主席提名，由全國人民代表大會決定，國家主席任免，全國人大閉會期間，由全國人大常委會決定。將這一任免程序寫入憲法，并明確具體的任職資格和任職條件，確保將確有能力、水平，能夠完全勝任國家審計領導工作的人委以重任。為保證國家審計監督作用得更好發揮，還應適度延長最高國家審計機關主要負責人的任職期限，最好實行終身制，至少要保證其任職期限長于國務院總理的任期。

同最高國家審計機關主要負責人一樣，國家審計機關工作人員的獨立性具體體現在人事、薪酬以及與被審計單位關系等幾個方面，建議比照政府其他部門，不論工資還是職稱晉升等均應給予相對優厚待遇，并且在國家相關的法律法規中對這些方面做進一步具體明確，以保證國家審計機關工作人員保持更高的獨立性，保證審計人員能夠安心投入工作，使審計工作收到更好效果。

（四）改革現行審計經費預算撥付制度，設立國家審計專項經費

擁有數量充足的專項經費是國家審計機關保持其良好獨立性的重要保證。筆者認為為了更好地保證審計機關依法獨立履行審計監督職責，從體制上理順審計機關與財政部門的關系，切實解決審計機關履行職責所必需的經費，應改革現行的審計經費撥付制度。與組織上實行垂直領導的體制相適應，經費上也實行垂直的劃撥體制，中央和地方各級審計機關的審計經費統一列入中央預算，每年全國人大指派有關機構核定全國審計所需經費總額，命令財政部將所需款額直接撥付國家審計院。