基于“反腐鐵三角”理論的中、新、俄打擊腐敗之比較研究*

杜治洲

(北京航空航天大學 北京 海淀 100191)

基于“反腐鐵三角”理論的中、新、俄打擊腐敗之比較研究*

杜治洲

(北京航空航天大學 北京 海淀 100191)

“反腐鐵三角”理論認為，反腐敗需要依靠廉政領導力、制度和科技三大要素。從“反腐鐵三角”理論來看，中國與新加坡、俄羅斯在打擊腐敗方面有一些共同點，也存在一些差異。

反腐鐵三角；廉政領導力；腐敗

“反腐鐵三角”理論可以對世界各國打擊腐敗的各類手段進行分類和詮釋。世界上不同國家打擊腐敗的手段不盡相同，但總的來說無外乎三大類：領導人以強大的廉政領導力引領和推動；建立有效的打擊腐敗的制度；充分利用科技力量打擊腐敗。然而，各國各地區在策略的具體運用中仍存有差異，而這種差異是最值得我們研究和重視的。

在打擊腐敗的手段方面，筆者不僅將中國與廉潔度較高的新加坡在打擊腐敗方面的手段進行對比研究，還與俄羅斯進行對比研究。原因在于各個國家的反腐手段各有特色，而不只是研究廉潔度較高的國家的反腐手段才有價值，很多廉潔度不高的國家因其反腐手段適合國情而取得了良好的反腐敗進展。新加坡在透明國際公布的清廉指數排行榜上一直位居前列，是國際公認廉潔度很高的國家。俄羅斯則是近年來反腐取得較大進展，清廉指數提高較快的國家。據透明國際網站公布的信息，俄羅斯的清廉指數排名從2010年的154位上升到119位，得分由2010年的2.1分上升到2015年的2.9分。(自2012年以后清廉指數按百分制計算，為了比較方便，筆者把得分除以十。)

一、“反腐鐵三角”理論的內涵

筆者在長期觀察反腐敗實踐和研究反腐敗理論過程中提出了“反腐鐵三角”理論。當前盡管制度反腐受到高度重視，但效果并不十分理想，反腐敗制度的執行力令人堪憂，反腐敗形勢依然嚴峻，原因在于制度建設缺乏科技保障和廉政領導力的推動。制度建設是防治腐敗的基礎，但絕不是全部。要強化制度反腐，必須加強科技應用和廉政領導力建設。國際上廉潔程度較高的國家和地區，不但有完善的懲治和預防腐敗制度，而且科技廣泛應用于反腐敗領域，官員的廉政領導力也有出色的表現。具有廉政領導力的領導者，率先垂范，發揮正向影響力，有效推動制度建設和制度落實。科技應用則可以實現權力運行過程的透明化和硬約束化，有效提升制度的執行力。目前，科技反腐雖已廣受關注，但仍需深化。

制度、科技和廉政領導力，是反腐敗中發揮決定性作用的三種要素，共同構成強有力的、穩定的“反腐鐵三角”。首先，制度必須科學、嚴密。制度是反腐的主體途徑，制度建設的好壞是衡量一個國家或地區反腐成效的重要客觀指標；其次，科技必須先進、適用。科技是反腐敗的重要工具，科技是否被廣泛應用到反腐敗工作的各個方面，決定了制度執行力的高低和反腐敗的科學化水平。第三，領導必須勤廉、能干。廉政領導力是廉政建設的旗幟，決定了廉政建設的方向和總體水平。唯有領導者具有較強的廉政領導力，才能制定出正確的反腐敗戰略和策略，才能獲得反腐敗成效乃至反腐敗成功。制度、科技和廉政領導力之間的關系，可以用下圖表示。[1]

圖1：制度、科技、廉政領導力之間的關系

從圖1可以看出，作為反腐敗的核心三要素，制度、科技和廉政領導力之間有著十分密切的互動關系：廉政領導力具有全局性、決定性的意義，影響著制度建設的水平以及科技應用于反腐敗的廣度和深度。科技則通過影響制度建設反作用于領導者的廉政領導力。

(一)領導力決定制度建設和科技反腐的方向和水平

馬克思曾針對資本主義生產活動的管理領導的特性作了一般性概括：“凡是有許多人進行協作的勞動，過程的聯系和統一都必然表現在一個指揮的意志上，表現在各種與局部勞動無關而與工場全部活動有關的職能上。就像一個樂隊要有一個指揮一樣。”[2]毛澤東也曾強調領導的重要性：“政治路線確定以后，干部就是決定的因素。”胡錦濤也說：“歷史經驗反復告訴我們，馬克思主義執政黨不僅要有正確的政治路線，而且要有正確的組織路線，要有一大批高素質的善于治黨治國治軍的領導干部。”[3]習近平強調，“打鐵還需須自身硬”。其身正，不令而行；其身不正，雖令不從。領導就是榜樣，領導就是力量。領導干部的廉政領導力，在廉政建設中發揮著指揮棒的關鍵性作用。領導干部的廉政領導力水平，決定了廉政制度建設的水準，也決定了科技在廉政建設中的應用的廣度和深度。領導者能力強、魄力大，就會朝著正確的方向，瞄準既定的目標，“甩開膀子”，大力推進廉政制度的改革創新，不斷完善深化廉政制度，就會全力推進科技在反腐倡廉工作中的應用。領導者能力強，就能夠“踏石留印”、“抓鐵有痕”地落實反腐倡廉的制度建設和科技應用。

(二)制度建設影響領導力水平

制度與領導力之間有著十分密切的相互作用關系。一方面，領導力決定了制度建設的方向和水平；另一方面，制度建設的成效又對領導力有著重要的提升作用。完善的廉政制度，會減少領導干部濫用權力的機會，有助于領導干部廉潔自律，提升公信力。因此，制度不僅可以保護干部，還可以提升干部的魅力、領導力。許多官員落馬后都感嘆：就是制度不健全，導致其貪欲得不到約束，最后走向腐敗。他們最終徹底喪失了廉政領導力。改革開放以來第一個被嚴懲的省部級高官江西省原副省長胡長清落馬后說：“組織的管理和監督對我而言，如同是牛欄關貓，進出自由。”原山東省泰安市委書記胡建學也曾經說過，“官做到我這一級，就沒人能管了。”這些案例告訴我們，制度建設的好壞會極大地影響領導力水平。要提高領導者的廉政領導力，就必須變“關貓的牛欄”為“制度的鐵籠”。值得指出的是，這里的制度不僅包括預防腐敗的制度，還包括懲治腐敗的制度。

(三)科技決定制度執行力

制度執行力是制度的生命。廉政制度執行力的提升，除了依靠領導者的模范引領作用之外，科技應用是一個極其重要的途徑。科技可以從以下兩個方面提升制度執行力：一方面，科技應用使得廉政制度執行規范化。現代先進技術尤其是信息技術的應用，就是用“無情的電腦”代替“有情的人腦”，這使得制度執行過程中權力干預的因素大大減少，有效地減少了制度執行的偏差和走樣；另一方面，科技應用使得廉政制度執行過程透明化。權力運行過程不公開，是腐敗產生的重要原因。“暗箱操作”使得廉政制度執行力大打折扣。信息技術等現代科技的應用使得廉政制度執行過程公開化、透明化，從而在很大程度上遏制了腐敗的發生。

具體到打擊腐敗方面，“反腐鐵三角”理論同樣具有很強的解釋力。首先，打擊腐敗需要領導人具有很高的懲腐意愿，需要強大的廉政領導力。其次，打擊腐敗也需要建立嚴密的制度，保證懲治腐敗的法律規范和領導人的反腐意志得以有效執行。第三，打擊腐敗也離不開先進科技的應用，以提升腐敗懲治制度的執行力。

二、中國與新、俄打擊腐敗手段的相同點

(一)高層領導通過語言表明打擊腐敗的決心

作為廉政領導力的核心元素之一的政治領導人的反腐意愿和決心，在反腐工作中占據極其重要的地位。在各國反腐經驗中首要的一條就是領導人的政治意愿。[4]新加坡、俄羅斯和中國在打擊腐敗方面的廉政領導力，最明顯的共同點就是領導人通過發表嚴懲腐敗的言論表明打擊腐敗的決心。

在打擊腐敗方面，新加坡領導人的反腐宣言使人印象深刻。人民行動黨領導層認為，如果執政黨領導人本身不具備強有力的道德權威和個人領導能力，是不可能真正搞好反腐敗的。李光耀說：“反貪是一場永久的戰斗，但是只要核心領導層能保持清廉，任何墮落現象還是可以受到控制，門戶也會清理干凈。”[5]現任總理李顯龍也特別重視領導人的表率作用和反腐意志，他說：“如果核心人物腐敗，不管你有任何條例，都無濟于事。”領導人打擊腐敗的鏗鏘之語對腐敗分子起到了巨大的震懾作用。

俄羅斯總統普京多次表示，不管官員職位多高，只要存在腐敗問題就必須依法懲處。他強調：“反腐敗斗爭中不應該存在‘碰不得’的人”，“沒有不能觸碰的領域。”俄總統辦公廳主任伊萬諾夫則強調，在俄羅斯的反腐敗斗爭中官員是沒有“不可觸碰”的。

十八大以來，我國領導人在各個不同場合發表了堅決打擊腐敗的講話。習近平總書記在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表重要講話：“我們黨嚴肅查處一些黨員干部包括高級干部嚴重違紀問題的堅強決心和鮮明態度，向全黨全社會表明，我們所說的不論什么人，不論其職務多高，只要觸犯了黨紀國法，都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處，決不是一句空話。”習近平在中國共產黨第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上指出：“反腐敗高壓態勢必須繼續保持，堅持以零容忍態度懲治腐敗。對腐敗分子，發現一個就要堅決查處一個。”

(二)高層領導通過以身示范和懲治高官顯示廉政領導力

在打擊腐敗方面，三國高層領導都做到了以上率下，以身作則，并以極大的力度打擊貪腐高官。李光耀始終鐵腕反腐，對貪污違法官員決不姑息遷就。20世紀60年代到80年代，新加坡有數名部長先后涉及貪污，不論其貢獻多大、與李光耀私交多深，無一例外都受到法律的嚴懲。

面對嚴峻的腐敗形勢，俄羅斯總統和總理帶頭公布了自己的家庭財產狀況，此后有許多官員因為違反官員申報財產的規定被免職或受到其他形式的處理。近年來，俄羅斯有不同級別的貪官紛紛落馬。2012年普京總統重掌政權，剛一上任就將“反腐敗”確定為他第三任期的第一份國情咨文的主題，并由此拉開了新一輪高壓反腐的序幕。2012年11月，因為國防服務公司(隸屬于國防部)侵吞國有資產30億盧布(當時約合9000萬美元)，時任俄羅斯國防部長謝爾久科夫被解職，他成為俄羅斯20多年來首位因貪腐落馬的在職部長。被解職的還有俄武裝力量總參謀長馬卡羅夫和國防部兩名副部長。2015年9月，因涉嫌組織一個犯罪集團并竊取大量共和國財產，俄聯邦科米共和國總統蓋澤爾被逮捕。[6]俄羅斯內務部的統計數據顯示，2012年以受賄罪立案調查的案件為9800件，而2013年則增長到了11500件。[7]

黨的十八大之后，中國新一屆中央領導集體也展示了強大的廉政領導力。習總書記與媒體見面時提出“打鐵還需自身硬”，赴深圳視察住普通套房，到阜平考察用“四菜一湯”。七位中央政治局常委開歷史先河，公布家庭成員狀況。中央領導以身作則，輕車簡從，率先垂范，撲面而來的是強大的廉政領導力。十八大以來，中央重拳出擊，約兩百位省、部、軍級貪官落馬，其中包括周永康、郭伯雄、徐才厚、令計劃、蘇榮等副國級以上高官，懲腐力度可見一斑。

(三)重視制度以及執行制度的機構的建設

領導人的廉政領導力在打擊腐敗過程中具有十分重要的作用，但并不是說僅僅依靠意志和決心就夠了，還必須建立能使領導人的反腐意志和反腐能力轉化為反腐效果的制度。這方面，新加坡和俄羅斯都有其特殊的做法。

新加坡建立了相對完善的打擊腐敗的法律制度，制定了諸如《反貪污法》、《沒收貪污所得利益法》、《公務懲戒性程序規則》等一系列法律法規，明確了對公務員貪污腐敗行為的具體懲戒措施。任何公務員一旦涉嫌貪污罪都將被嚴厲處罰，如果被法庭定罪，就將失去公職、養老金和其他利益。此外，建立具有獨立性、權威性的反腐敗機構也是新加坡反腐敗取得成功的重要經驗。1952年，新加坡建立了有效的反腐敗機構——貪污調查局。貪污調查局是新加坡專司腐敗調查的機構，直屬總理辦公室，局長由總統任命，向總理負責。貪污調查局不受任何機構與個人的干涉，獨立行使執法權。特別值得一提的是，《反貪污法》賦予貪污調查局在調查取證、逮捕搜查、檢查扣押等方面特別廣泛的權力，這大大提高了貪污調查局的工作效率。

俄羅斯也通過了一系列反腐敗法律，尤其是懲治腐敗的法律。2010年4月13日，俄羅斯頒布了《俄羅斯聯邦反腐敗國家戰略》，將反腐上升到國家戰略的層面。2013年4月24日通過了《俄羅斯聯邦關于禁止國家官員及其配偶和未成年子女擁有海外資產法》等。2014年4月13日簽署的《2014——2015 年俄羅斯聯邦反腐國家計劃》，將住房和教育領域的反腐敗提上了工作日程。這些反腐敗法律和制度的出臺，為打擊腐敗奠定了堅實的基礎。普京第三次上任以前，俄羅斯監督局、國家法制局、內政局等反腐敗機構各管一攤，互相掣肘。為了改變這些機構間反腐職責邊界模糊不清的狀況，提高反腐敗的效率，普京果斷下令成立“總統反腐事務局”，該局直屬總統辦公廳。“總統反腐事務局”的主要任務，就是確保總統反腐政策的落實，監督反腐敗法律法規的執行，以及保障相關反腐機關之間的協同運作，同時還為總統提供具有專業性的反腐敗政策建議。可以說，“總統反腐事務局”的組建，是俄羅斯反腐敗法律制度得以有效執行的重要保障。

十八大以來，中共中央修訂了多部黨內法規，對黨員干部的個人行為和用權行為提出了極為嚴格的要求。此外，為了提高紀檢監察機關的獨立性和權威性，2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能......推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。還具體提出了提升紀委獨立性的“雙報告，兩為主”的制度。2014年6月30日中共中央政治局審議通過的《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，則是紀檢監察體制改革的具體化，開啟了一盤推動紀檢體制改革的大棋局。

(四)重視運用科技打擊腐敗

中、新、俄三國在反腐敗工作中都比較重視科技的運用。新加坡許多公職人員從小就接受政府和學校的心理測驗和各類考試，積累了一套貫穿生命周期的數據。依靠這些數據，政府就可以追蹤每個人的求學和從政經歷，預測其貪腐概率。新加坡設有合法賭場，公務員如果每月進出賭場超過一定次數，就必須向上級申報。事實上，進入賭場前公務員必須提供身份證明，因此進入賭場的次數的信息是會被記錄的。[8]新加坡政府使用大數據和電子系統，來發現腐敗的蛛絲馬跡。[9]此外，貪污調查局還使用先進的偵查技術以快速高效地查處腐敗線索。

俄羅斯則是加強電子政務建設，通過信息公開和透明，發現官員腐敗跡象。公民可以通過“俄羅斯國家統一服務網”了解政府提供的各種服務以及取得服務的途徑。電子政務的推行，可及時發現腐敗行為，為打擊腐敗提供了條件。

中國也非常重視科技在打擊腐敗中的應用。一是各類電子監察系統的廣泛應用，使得腐敗痕跡得以保留，為打擊腐敗提供了證據；二是中央及地方紀檢監察機關重視通過網絡收集民眾掌握的腐敗線索。紀檢監察機關的舉報網站、微博、微信、客戶端等都成為了民眾反映腐敗現象的重要渠道，在打擊腐敗中發揮著越來越重要的作用。

三、中國與新、俄打擊腐敗手段的差異

(一)廉政領導力上率先垂范的側重點不同

在高層領導通過語言表現反腐意志和決心方面，中國與新加坡、俄羅斯基本沒有差別，三國領導人打擊腐敗的表態都擲地有聲、振聾發聵，都表現了對腐敗的零容忍，只是用詞略有差別。在打擊高官腐敗的行動上，三個國家也都基本無差異，被處理的高官的級別都非常高，影響都非常大。不同的只是三國高層領導以身作則方面各有側重。

新加坡領導人以超出必要的標準要求自己廉潔奉公，做出榜樣。總理李光耀放棄了公車使用權等職務消費，汽油費、維修費、洗車費等費用全部是自己掏腰包，他還自嘲自己是“世界上最窮的總理”。俄羅斯領導人更多通過財產公示的形式做出表率。總統普京甚至說過這樣的狠話：“誰不愿公示財產,就一定是貪官！一個是禽獸不如的東西！一個執政為民的政府,沒有任何理由不公示自己的財產。”普京通過公開自己的財產贏得了廉政公信力。中國領導人則更多地通過公開自己家庭成員情況和簡化行政程序，做出廉潔自律的表率。中央政治局常委史無前例地公開了自己家庭成員狀況，并且帶頭精簡文風、會風，產生了很好的示范效應。

(二)打擊腐敗所依賴的制度類型不同

法制越健全的國家，法律在這個國家反腐敗中發揮的作用就越大。中國、俄羅斯和新加坡在打擊腐敗方面所依賴的制度類型不盡相同。新加坡主要通過嚴厲的法律制度和高效的執法機構來打擊腐敗，法治是新加坡打擊腐敗問題上的突出特點。俄羅斯將懲治腐敗的法律制度建設和國家反腐戰略結合起來。2008年梅德韋杰夫總統簽署了《反腐敗法》，2010年又簽署了《反腐敗國家戰略》和《2010——2011年國家反腐計劃》。中國打擊腐敗則更多的依靠黨的紀律。中國高層領導也意識到法治的重要性，也希望通過法律制度來打擊和預防腐敗，但是由于中國特殊的國情和政治制度，法制建設和法治程度在很大程度上取決于中國共產黨的執政行為。只有認真抓好了黨的紀律，才能營造公正廉潔的執法氛圍，才能培養黨員干部的守法意識。在這樣的背景下，充分發揮黨紀的牛鼻子作用，治理腐敗的法律才能得到有效的遵守和執行，法治反腐才能真正實現。

(三)科技懲腐的廣度和深度不同

應該說，中、新、俄三國在打擊腐敗方面科技應用的廣度和深度有所不同。新加坡在懲治腐敗方面，科技應用最為廣泛，舉報腐敗、甄別腐敗、調查腐敗等方面都有現代科技在其中發揮作用。俄羅斯科技懲腐的范圍較窄，深度也不夠，主要是通過電子政務預防腐敗，而在打擊腐敗方面的科技應用比較少。三國之中，中國科技懲腐的廣度和深度處于中間水平，應用較為廣，深度還不夠，尤其在利用大數據打擊腐敗方面仍有很長的路要走。我國存在較嚴重的信息壁壘，許多有利于發現腐敗分子蛛絲馬跡的信息被分割在不同的政府部門和其他公共機構，這是導致大數據很難收集和利用的最主要原因。因此，打破信息壁壘，是未來科技懲腐必須突破的難點。

四、結語

馬英九曾問新加坡貪污調查局前局長：為什么新加坡在肅貪方面做得那么好？對方的回答很簡單：是political will of the leader(領導人的政治意愿)。可以說，“反腐鐵三角”中廉政領導力、制度和科技這三類打擊腐敗的手段或對策中，最重要的就是領導人的廉政領導力，尤其是高層領導人的政治意愿。而在中國這樣一個有著悠久中央集權傳統的國家，領導人的反腐意愿在打擊腐敗中的作用就更加凸顯了。中國領導人在打擊腐敗方面已經顯示出了很強的廉政領導力。我們應該借鑒國外的反腐敗理念，但基于國情的不同，別國反腐敗的具體做法不可照搬。未來，我們需要協同發揮“鐵三角”的功能，使打擊腐敗的工作在更加可持續的路徑上穩步推進。

[1]杜治洲.走出反腐困境[M].北京：新華出版社，2014.24.

[2]馬克思恩格斯全集：第23卷[M]. 北京：人民出版社，1972.367.

[3]中共中央文獻研究室.十七大以來重要文獻選編(上)[M].北京：中央文獻出版社，2009.116.

[4]Richard Heeks、Harald Mathisen.Understanding success and failure of anti-corruption initiatives, Crime, Law and Social Change, December 2012, Volume 58, Issue 5,pp 533-549.

[5]傳奇李光耀：硬手治貪腐 柔情愛親人[EB/OL]. http://3g.crntt.com/crn-webapp/doc/docDetailCNML.jsp.coluid=59&docid=103677218.

[6]俄羅斯重拳出擊增強反腐信心[N].中國紀檢監察報，2016-01-17.

[7]呂靜.新時期中俄腐敗治理比較研究[J].理論月刊，2015，(7)．

[8]馬亮.大數據技術何以創新公共治理？——新加坡智慧國案例研究[J].電子政務，2015，(5)．

[9]王天樂、宋一葦. 新加坡借力反腐提振民心[N].人民日報，2014-01-17．

(責任編輯：衛令海)

本刊參考文獻標注格式

一、專著、論文集、學位論文、研究報告格式

[序號]主要責任者.文獻題名[文獻類型標識]. 出版地：出版者，出版年. 起止頁碼.

其中，專著的文獻類型標識為M，論文集的文獻類型標識為C，學位論文的文獻類型標識為D，研究報告的文獻類型標識為R。

示例： [1]周振甫. 周易譯注[M]. 北京: 中華書局，1991. 20.

二、期刊文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[J]. 刊名, 年，卷(期).

示例：[2]何齡修. 讀顧城《南明史》[J]. 中國史研究, 1998, (3).

三、論文集的析出文獻格式

[序號]析出文獻主要責任者.析出文獻題名[A]. 原文獻主要責任者. 原文獻題名[C]. 出版者， 出版年. 析出文獻起止頁碼.

示例: [3]崔之元. 超自由主義[A]. 朱景文. 當代西方后現代法學[C]. 北京：法律出版社，2002. 238.

四、報紙文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[N]. 報紙名，出版日期(版次).

示例：[4]謝希德. 創造學習的新思路[N]. 人民日報，1998-12-25(10).

五、網絡文獻格式

[序號]主要責任者. 文獻題名[EB/OL]. 網頁地址.

示例：[11]中華人民共和國刑法修正案(八)[EB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14010445.html.

本文系國家社會科學基金項目“基于數據挖掘的地方政府廉政建設評價指標體系設計研究”(14BGL113)的階段性成果。

2016-12-06

杜治洲(1975- )，男，湖北黃陂人，北京航空航天大學公共管理學院副教授，廉潔研究與教育中心副主任。

D26

A

1672-1071(2017)01-0040-06