我國農村村民自治制度的產生和發展（下）

白益華

村民自治在曲折中前進，

新法正式頒布實施

1988年6月1日，《村委會組織法（試行）》正式實施以后，各地按照這部法律的規定，在原來的基礎上，加強了對村民自治工作的指導，總的情況是好的。但是，在試行以后不久，全國村民自治工作遇到了兩個大的問題：一是全國有相當多的村級組織出現了軟弱渙散甚至癱瘓或者半癱瘓的狀況；二是1989年春夏之交發生了一場政治風波，一些地方的少數人對村民自治產生了不同的認識，甚至有人認為村民自治是資產階級自由化的產物，認為把村委會定為群眾性自治組織，脫離了我國農村的實際，認為把鄉政府與村委會的關系定為指導關系以及村委會協助鄉政府開展工作是行不通的。與此同時，一部分人還提出如下主張：（1）廢止《村委會組織法（試行）》，建立村政權；（2）設立村公所，實行村公所和村委會“兩塊牌子，一套人馬”；（3）修改《村委會組織法（試行）》，把鄉政府同村委會的關系由“指導”關系改為“領導”關系。這就是說，我國農村村民自治制度面臨著非常嚴峻的挑戰。

為了使村民自治工作能夠堅持下去、順利發展，早在1988年6月《村委會組織法（試行）》正式實施后不久，我作為民政部民政司負責基層政權建設的副司長到山東萊西縣調查研究，總結了萊西縣加強領導、搞好村民自治的經驗，并打算在萊西縣召開全國性會議，推廣他們的經驗。1988年底，鑒于全國村委會出現軟弱渙散的情況，民政部在1989年上半年組織了大規模的村級組織調查，提出了加強村委會建設的意見。1989年7月，政治風波平息以后，民政部決定成立中國基層政權建設研究會，并召開會議，對村民自治工作進行了討論研究。之后，針對一些人對村民自治工作提出的質疑和不正確的主張，民政部派出工作組對村民自治工作進行了認真調查，并由我起草給全國人大常委會的報告，提出民政部的意見。這就是：（1）《村委會組織法》應當繼續試行，不能廢止；（2）村民委員會自治的性質不能改變，不能設立村公所或村政權；（3）鄉政府同村委會的指導關系也不能變。這三條意見旗幟鮮明地堅持了村民自治，捍衛了憲法的規定，使村民自治在緊要關頭得到了堅持和發展。1990年上半年，民政部聯系中央組織部、中央政策研究室共同研究了全國村級組織建設狀況，決定共同召開全國村級組織建設會議，專題研究全國村級組織建設工作問題。當年6月，黨中央同意在山東萊西縣召開全國村級組織建設工作座談會，隨即成立了會議籌備組。

1990年7月，在中南海開會審定全國村級組織建設工作座談會主要文件時，針對當時一些人對村民自治的不同認識和看法，時任中央政治局常委宋平講了他的意見。宋平說，關于村民自治的問題，憲法已經定了，村委會組織法已經定了，定了的就要按法律去辦，不要搞抽象的爭論。要通過實踐，總結經驗，逐步完善。彭真也很關心村民自治，他說要相信群眾，按村委會組織法規定辦，這是人大立的法，要通過實踐統一大家的思想認識。

1990年8月5日至10日，中組部、中央政策研究室、民政部、共青團中央、全國婦聯在山東省萊西縣聯合召開全國村級組織建設工作座談會，宋平出席會議，并作重要講話。宋平8月4日到達萊西縣會議中心，當他看到會議材料中有福建省開展村民自治示范活動的材料時，當即指出，搞村民自治示范這種做法很好，這個材料應該在大會上介紹。此次會議交流了一些搞得好的地方貫徹落實《村委會組織法（試行）》、搞好村民自治的先進經驗，進一步統一了全國對村民自治的思想認識。此次會議以后，中央發出了〔1990〕19號文件，文件指出：村民委員會是在黨的領導下，在國家法律規定的范圍內由村民自我管理、自我教育、自我服務的基礎群眾性自治組織。加強村民委員會建設，要認真實施《村委會組織法（試行）》。同時要求各地，每個縣都要選擇幾個或十幾個村，開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型。可以說，山東萊西會議是全國村級組織建設的重要里程碑，在村民自治出現爭議的緊要關頭，對全國農村繼續堅持村民自治起到了關鍵性的作用。

在此次會議閉幕當天，參加會議的民政部門的同志又專門召開會議，進一步澄清了一些模糊認識，更加堅定了搞好村民自治的信心和決心，進一步提高了搞好村民自治的自覺性。會后，民政部進一步加強了對村民自治工作的指導。

當年9月26日，民政部下發《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，隨即又在山東萊西舉辦了有全國各地民政部門負責村民自治工作的干部參加的村民自治示范講習班，使村民自治示范活動在全國蓬蓬勃勃地開展起來。

此外，自1989年7月中國基層政權建設研究會成立以后，民政部基層政權建設司和研究會先后于1990年、1991年在黑龍江佳木斯、內蒙古呼和浩特連續召開了兩次村民自治理論研討會，初步形成了村民自治主要是搞好“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”這四個民主的關鍵內容，使全國村民自治向前大大邁進了一步。

與此同時，1990年，民政部辦起了《鄉鎮論壇》雜志，廣泛向社會宣傳村民自治；組織有關人員出國學習考察，學習國外的先進經驗；一些外國專家也來中國考察農村村民自治，相互交流經驗，并向國際上宣傳中國的村民自治。

民政部基層政權建設司還于1992年至1995年連續召開了五次中國村民自治國際學術研討會，對“四個民主”的完善和發展起到了一定的作用。

在貫徹落實萊西會議精神和民政部倡導開展村民自治示范活動的新形勢下，全國各地村民自治出現了新的發展局面，為“四個民主”注入了新的內容和活力：

——1991年，山東省章丘縣（1992年改為章丘市）創造了制定村民自治章程的經驗，1992年司法部、民政部向全國作了推廣，使“民主管理”的內容進一步深化；

——1992年，吉林省梨樹縣創造了民主選舉村委會特別是“海選”村委會的經驗，使“民主選舉”的內容進一步深化；

——1992年，繼河北省趙縣以后，山東省招遠市創造了建立村民代表會議討論決定村里大事的經驗，使“民主決策”的內容進一步深化；

——1994年，在河南鄭州召開的村民自治國際學術研討會議上，在外國專家、學者的組織演示下，秘密投票和設立秘密投票間的方式得到了大家的認可，隨后被運用到村委會的選舉中，使“民主選舉”的內容得到進一步發展；

——1996年，山東萊西市（原萊西縣）實行“民主日”活動，天津、河南一些地方實行村務公開，這些經驗使“民主管理”和“民主監督”的內容進一步深化。

與此同時，全國涌現了一大批村民自治示范縣、示范鄉和示范村，大大地豐富了村民自治的內容。

1993年，面對村民自治出現的大好形勢，民政部基層政權建設司又對如何進一步搞好村民自治進行了調查研究。之后，又和中組部、中央政策研究室商議，共同籌備召開全國村級組織建設工作會議。中央同意了這個建議，決定籌備召開全國農村基層組織建設工作會議。

1994年10月，中共中央在北京召開全國農村基層組織建設工作會議，交流各地加強村委會建設工作的經驗。之后，中央發出《關于加強農村基層組織建設的通知》，即中發〔1994〕10號文件，對加強村民自治提出了進一步的要求。中央要求：廣泛開展依法建制、以制治村、民主管理活動，調動農民群眾當家作主的積極性；繼續開展村民自治示范活動，著重抓好村民選舉制度、村民議事制度、村務公開制度、村規民約制度。全國農村基層組織建設工作會議將全國農村村民自治推向了一個新的發展階段。

1995年，民政部認真貫徹落實全國農村基層組織建設工作會議精神和中發

〔1994〕10號文件，經過認真籌備，于當年11月20日在北京召開全國村民自治示范工作經驗交流暨表彰會議。會上進一步交流了村民自治示范活動的經驗，表彰了全國第一批村民自治模范縣、模范村民委員會以及優秀村民委員會主任，安排部署了今后五年的村民自治工作任務，把全國村民自治工作又向前推進了一步。

鑒于當時全國村民自治發展的喜人局面，民政部基層政權建設司認為，1987年全國人大常委會通過頒布的《村委會組織法（試行）》應當進行修訂，以適應全國村民自治新的形勢發展的要求。因此，早在1994年，民政部基層政權建設司就對《村委會組織法（試行）》進行了修訂，去掉了“試行”兩字，起草了新的《村委會組織法》，并于當年10月下發各地征求意見。12月26日，民政部基層政權建設司與全國人大內務司法委員會、國務院法制辦一起就修訂《村委會組織法（試行）》的有關問題在河北灤南縣召開了座談會。

1995年5月，民政部召開部務會議，討論審議了《村委會組織法》修訂稿；7月30日，民政部向國務院提交了《關于提請審定〈村委會組織法〉（修訂草案）的報告》。同年，民政部還和歐盟就村民自治發展研究問題進行了磋商，并初步達成有關協議。

1997年，江澤民在黨的第十五次全國代表大會上指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義民主最廣泛的實踐。城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”報告充分肯定了農村村民自治制度，這無疑是對全國農村村民自治發展的又一次推動。

1998年3月，九屆全國人大常委會決定修改《村委會組織法（試行）》。同年6月13日，國務院提請九屆全國人大常委會審議《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案）》。6月25日，國務院新聞辦舉行記者招待會，邀請民政部多吉才讓部長就村委會選舉及《村委會組織法》修訂情況，回答了中外記者的提問。

6月26日，全國人大常委會辦公廳全文公布《中華人民共和國村民委員會組織法（修訂草案）》，廣泛征求社會意見。7月7日，李鵬委員長前往吉林省梨樹縣霍家店村調研村民自治情況。他指出，《村委會組織法》是保證村民當家作主的重要法律。

9月25日，江澤民總書記在安徽考察工作時指出：擴大農村基層民主，保證農民直接行使民主權利，是社會主義民主在農村最廣泛的實踐，也是充分發揮農民積極性，促進農村兩個文明建設，確保農村長治久安的一件最根本的大事。要在農村基層實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。

10月14日，黨的十五屆三中全會審議通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出：在政治上，堅持中國共產黨的領導，加強農村社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法直接行使民主權利。全面推進村民自治，完善鄉鎮人民代表大會制度。

11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。這部法律將原村委會組織法“試行”二字正式去掉，廢止了原來的試行法，吸收了十多年來村民自治的發展成果，把我國村民自治推向了新的發展階段。

村民自治全面推進的新階段

1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議審議通過《村委會組織法》以后，我國村民自治進入了全面推進的新階段。

1999年4月，民政部在河南許昌市召開全國村民自治工作經驗交流會，對全面推進村民自治工作進行了部署。會議明確提出，今后一個時期全面推進村民自治的總體要求是：以鄧小平理論為指導，認真貫徹落實十五大、十五屆三中全會精神和《村委會組織法》，建立健全配套的法律法規體系，全面推進村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證農民當家作主的民主權利，推進農村經濟發展和社會進步，建設富裕民主文明的社會主義新農村。

在具體工作方面，一是加強社會主義民主政治建設，進一步擴大基層民主，保證農民依法行使民主權利；二是在工作部署上，全面推進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，全面推進村民自治；三是在工作重點上，強調搞好村民自治制度建設是根本，重點是建立健全民主選舉制度、民主議事制度和民主監督制度；四是在政治保證上，強調擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，在推進村民自治的實際工作中，要堅持黨的領導不動搖，堅持尊重農民的民主權利不動搖，堅持服務經濟建設不

動搖。

這次會議以后，全國村民自治工作進一步蓬勃發展，在全面推進村民自治方面又出現了新的局面：

1.關于制度建設。全國各省、自治區、直轄市以及部分市、縣都制定了實施《村委會組織法》的辦法等地方性法規，許多省還制定了村民委員會的選舉辦法，民政部也下發了一系列有關村民自治方面的文件，使民主選舉制度、民主議事制度和民主監督制度進一步健全和完善，農村村民自治有了進一步明確的法律法規依據。

2.關于全面推進“四個民主”。在民主選舉方面，全國各省、自治區、直轄市都按《村委會組織法》的規定，對村委會進行了換屆選舉，選舉工作程序更為規范，選舉質量大為提高，選舉的村委會領導班子素質有了較大提高，大多數村委會工作出現了新的局面；在民主決策方面，各地都建立健全了村民會議或村民代表會議，堅持了村民會議或村民代表會議制度，對村中的大事和關系村民切身利益的重大問題都實行民主決策，切實按照多數村民的意見來辦，村內的民主法制建設出現了新的局面；在民主管理方面，各地都建立健全了村規民約或村民自治章程，并且注意發揮村民代表會議和廣大村民的監督作用，依法建制、以制治村出現了新的氣象；在民主監督方面，民政部和各地都建立了村務公開領導機構，制定了村務公開的有關法規和政策，大多數村都設立了村民理財小組和村務公開欄，對重大村務特別是村內財務向廣大村民公開，接受廣大村民群眾的監督，村務公開工作成為近年來村民自治工作的新亮點，受到廣大農民群眾的歡迎和擁護。目前，全國農村村民自治廣泛普及，“四個民主”深入民心，村民自治成為農民政治生活中不可缺少的重要內容。

3.關于宣傳培訓工作。民政部和全國各省、自治區、直轄市以及市、縣對培訓工作極為重視，下大力氣認真抓好這項工作。《村委會組織法》頒布以后，民政部和各地對《村委會組織法》進行了廣泛宣傳，并對有關人員進行了培訓；在村委會換屆選舉前，各地都堅持對有關人員進行了培訓；在村委會領導班子選舉以后，又對村干部進行了培訓；在中辦發

〔1998〕9號文件和中辦發

〔2004〕17號文件發出以后，民政部和各地先后舉辦了村務公開培訓班，對有關人員進行培訓和教育，提高了大家的業務素質和水平。

特別要指出的是，為了提高村民自治工作有關各方人員的素質，民政部與歐盟委員會、聯合國開發計劃署、芬蘭政府、美國卡特中心聯合進行了中國村務管理培訓項目、中國鄉村干部培訓中心項目和規范村委會選舉程序項目，出版編寫了教材，舉辦了多期培訓班，召開了多次研討會，不僅有力地提高了村民自治有關方面人員的素質，更重要的是為村民自治進一步全面推進，走上規范化、法制化道路發揮了應有的作用。

4.關于加強領導。自《村委會組織法》頒布以來，黨中央、國務院對農村基層民主政治建設非常重視。1998年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發出《關于在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，要求各地認真貫徹《村委會組織法》，實行村務公開和民主管理；同年10月，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，對農村基層村民自治作了全面闡述，提出了明確要求；2002年7月，中辦、國辦發出《關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》，2004年6月，又發出了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》，把全國農村村務公開和村務管理工作推向了深入發展的新階段。

黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央對我國農村基層組織建設高度重視。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》再次重申基層群眾自治制度是我國四大基本政治制度之一；2014年10月23日，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》把完善和發展基層民主制度，依法推進基層民主和行業自律，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，納入了加強立法的重點領域；2015年，《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》把推進農村社區協商作為社會主義協商民主建設的重要內容之一；隨后，中辦、國辦就加強城鄉社區協商專門發出文件，明確了農村社區協商的有關問題。此外，2014年7月，國務院發文同意建立全國社區建設部際聯席會議制度，為我國農村基層組織建設開創了新的發展局面。

中央領導同志也十分重視農村基層組織建設和村民自治。1998年6月27日，胡錦濤在全國農村基層組織建設經驗交流暨表彰會議上講話指出：“擴大農村基層民主，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證農民群眾行使民主權利，是我國社會主義民主在農村最廣泛的實踐，是落實黨的十五大提出的依法治國方略的重要基礎工作，也是加強農村基層組織建設，密切干群關系，調動廣大農民群眾積極性的有效措施。”同年9月，江澤民在安徽考察時指出：“擴大農村基層民主，保證農民直接行使民主權利，是社會主義民主在農村最廣泛的實踐，也是充分發揮農民積極性、促進農村兩個文明建設、確保農村長治久安的一件帶根本性的大事。要在農村基層實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。”

黨的十八大以來，習近平高度重視農村基層組織建設工作。他多次深入基層，考察工作，關心基層干部，作了許多指示。2015年6月17日，他在貴州考察時指出：“黨的工作最堅實的力量支撐在基層，經濟社會發展和民生最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層打基礎作為長遠之計和固本之策，絲毫不能放松。要重點加強基層黨組織建設，全面提高基層黨組織凝聚力和戰斗力。要高度關注基層政權組織、經濟組織、自治組織、群團組織、社會組織發展變化的特點，加強指導和管理，使各類基層組織按需設置、按職履責、有人辦事、有章理事，既種好自留地、管好責任田，又唱好群英會、打好合力牌。”“基層干部是加強基層基礎工作的關鍵。要關心和愛護廣大基層干部，為他們創造良好工作和成長條件，保障他們的合理待遇，幫助他們深入改進作風，提高發展經濟能力、改革創新能力、依法辦事能力、化解矛盾能力、帶領群眾能力，引導他們扎根基層、愛崗敬業、爭創一流。對基層干部中的先進典型，要大力宣傳表彰。”

李鵬、朱镕基、溫家寶、李克強也先后對加強農村基層組織建設工作作出了許多指示。黨中央、國務院和中央領導同志對農村基層組織建設和村民自治工作的高度重視，以及發出的文件、指示，為農村基層組織建設和村民自治工作指明了方向，使全國村民自治工作進一步得到全面健康發展。

這些年來，民政部發出了許多有關村民自治方面的文件，全國地方各級黨委和政府也發出了許多文件，對村民自治工作在各個階段都提出了明確要求。各級黨委和政府領導以及民政部門的領導深入基層、調查研究、解決問題，使村民自治工作不斷發展、不斷創新，取得了令人矚目的成績。

我國農村村民自治工作在黨中央、國務院和地方各級黨委、人大、政府的領導和重視下，在各級民政部門的努力下，正在全國農村全面推進、深入發展。可以說，目前是我國農村村民自治制度建立起來以后最好的發展時期。盡管前進道路上還有許多新情況、新問題以及各種阻力和困難，但是村民自治、基層民主的潮流是不可阻擋的，廣大農民群眾要求民主和法制的心愿是不可阻擋的，它將隨著我國建設社會主義新農村、全面建成小康社會的步伐而不斷發展前進，并不斷取得新的更大的成績！（編輯 葉松）

作者：民政部基層政權建設司原司長