試析從嚴治黨背景紀檢監察機關內部監督途徑

巢陳思

摘 要：當前，新的形勢和任務對紀檢監察機關的工作提出了更高的要求，打鐵還需自身硬，紀檢監察機關作為執紀者，應成為遵守紀律的表率。本文通過分析紀檢監察機關內部監督存在的問題，提出了強化紀檢監察機關內部監督的相關建議，以期為加強紀檢監察機關內部監督體制機制建設提供決策參考。

關 鍵 詞：紀檢監察機關；內部監督；體制機制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0001-07

1859年，馬克思在致恩格斯的信中指出：“必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。”黨的十八大以來，全國各級紀檢監察機關按照黨中央的決策部署，密切聯系實際，以鐵的紀律打造出了一支過硬的紀檢監察隊伍。但應看到，當前的黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻，新的形勢和任務對紀檢監察機關的工作提出了更高要求，“打鐵還需自身硬”，紀檢監察機關作為執紀者應成為遵守紀律的表率。2016年10月27日，黨的第十八屆中央委員會第六次全體會議審議通過的《中國共產黨黨內監督條例》第三十四條規定：“加強對紀律檢查機關的監督。發現紀律檢查機關及其工作人員有違反紀律問題的，必須嚴肅處理。各級紀律檢查機關必須加強自身建設，健全內控機制，自覺接受黨內監督、社會監督、群眾監督，確保權力受到嚴格約束。”

一、加強紀檢監察機關內部

監督的理論依據

絕對的權力滋生絕對的腐敗。對掌握公權力的機關和干部進行監督與制約，最終達到制衡，一直是國內外研究的重點課題。我國紀檢監察機關和紀檢監察干部作為行使公權力的主體，也屬于此范疇。

（一）列寧的“用道德制約權力”理論

在馬克思主義理論發展歷程中，列寧首先意識到了政治和思想道德對權力的制約作用：“政治上有教養的人是不會貪污受賄的”。[1]在列寧看來，加強思想政治教育，提高干部的自覺性和自律能力，是規范權力運行、有效遏制腐敗的途徑之一。因此，加強紀檢監察機關內部監督，首先應加強對紀檢監察干部的思想道德建設，通過加強對紀檢監察干部的德育教育、制定紀檢監察干部道德規范等方式來強化其自我監督意識，提高其規范用權的自律性，進而保證其手中權力的良性運行。

（二）鄧小平的“法治理論”

鄧小平指出：“有任何功勞、任何職位的黨員，都不允許例外地違反黨章、違反法律”，[2]“越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處”。[3]他特別強調法治對于監督制約權力的重要作用，強調運用法律的強制力控制權力的運行，以法律剛性制約權力。鄧小平的法治理念是我國社會主義法治理念的重要組成部分，是社會主義法治建設的里程碑，其主要包含兩方面內容：一是牢固樹立法治理念，使“法律面前人人平等”觀念進一步深入人心；二是加快立法進程，強化紀檢監察機關的監督執紀問責職能。紀檢監察機關在黨風廉政建設和反腐敗斗爭中承擔著重要使命，紀檢監察干部與普通黨員干部相比也承擔著更加特殊的職責，因此必須以更嚴厲的態度對待紀檢監察干部的違法違紀問題。

（三）黨十八大以來黨中央關于加強紀檢監察干部隊伍建設的理論

黨的十八大以來，黨中央十分重視紀檢監察干部隊伍建設。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上提出“打鐵還需自身硬”；在三次全會上指出各級紀委要解決好“燈下黑問題”；在五次全會上強調紀檢監察機關要“清理好門戶”；在六次全會上要求“保持隊伍純潔”。態度始終十分堅決，要求也不斷深入具體。中央紀委也始終將隊伍建設擺在突出位置，重拳頻出，率先在紀檢監察系統開展“清卡”活動，帶頭對紀檢監察干部違反中央八項規定精神的事件進行公開通報，設立紀檢監察干部監督機構，強化自我監督。據統計，2015年，各級紀檢監察機關處分紀檢監察干部2479人，比上一年增加904人。[4]

二、加強紀檢監察機關內部

監督的必要性

（一）加強紀檢監察機關內部監督是反腐敗斗爭新形勢的必然要求

黨的十八大以來，新一屆黨中央領導集體以上率下，以身作則，堅持黨要管黨，全面從嚴治黨，反腐工作成效顯著。當前，面對減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構政治生態的反腐敗斗爭形勢，加強對紀檢監察機關的內部監督意味著直接加大對紀檢監察干部違紀違法行為的查處力度，這符合黨中央對于反腐敗斗爭的形勢判斷和懲治要求，表現出了紀檢監察機關對腐敗零容忍的態度和決心。

（二）加強紀檢監察機關內部監督是加強其自身建設的必然要求

紀檢監察機關的工作崗位和工作性質決定了紀檢監察干部的言行會受到群眾的廣泛關注。如果紀檢監察干部自身行為有所缺失，必然會影響紀檢監察機關和干部隊伍的形象。紀檢監察機關的權力來源于人民，也應當服務于人民，只有按照為民、務實、清廉的要求，始終為人民群眾掌好權、用好權，才能獲得人民群眾的支持和擁護。權責對等，監督者首先要接受監督。事實表明，紀檢監察干部違法違紀大多是由于內部監督機制不完善，缺乏對自身的有效約束而導致的。因此，加強紀檢監察機關內部監督是加強其自身建設，提高紀檢監察干部自身素質的強大動力和必然要求。通過加強紀檢監察機關內部監督，一方面，可以督促紀檢監察干部加強政治理論和業務知識的學習，使其筑牢思想防線，增強拒腐防變的能力；另一方面，有助于發現紀檢監察干部隊伍中存在的現實問題并加以有效解決，從而切實提高紀檢監察干部隊伍的整體執紀水平。

（三）加強紀檢監察機關內部監督是確保紀檢監察機關履行職責的必然要求

《中國共產黨章程》和《行政監察法》賦予紀檢監察機關紀律監察和行政監察兩項職責，即依照黨紀法規的要求行使監督、執紀、問責職責，通過開展具體的紀檢監察工作，做好黨風廉政建設和反腐敗的相關工作，切實維護黨和人民的利益。從一定意義上說，紀檢監察機關作為監督執紀問責的專門機關，手中掌握著黨和人民賦予的權力，如果對其缺乏有效的監督，也同樣會滋生腐敗，從而對黨的形象和事業造成危害。要確保紀檢監察機關能夠嚴格履行職責，就必須建立健全內部監督機制。只有對紀檢監察機關履職的各個環節進行有效的監督，才能充分發揮紀檢監察職能，真正預防和懲治腐敗。

（四）加強紀檢監察機關內部監督是保證紀檢監察干部嚴格執紀的必然要求

紀檢監察干部是紀檢監察職責的具體實施者，其職責在于通過具體的紀檢監察工作，實現紀律面前人人平等。隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的開展，腐敗形勢日趨復雜，個別紀檢監察干部受到私利驅使，或為當事人通風報信、泄露案情，或瞞案不報、有案不查，造成了不良的社會影響。因此，要保證紀檢監察干部在辦案過程中能夠正確行使職權、排除外界干擾，除了依靠干部自身的修養與自覺性以外，還應當輔以科學有效的監督機制。

三、當前紀檢監察機關內部監督

存在的主要問題

（一）經典案例及其啟示

黨的十八大以來，中紀委始終堅持對紀檢監察干部違紀違法零容忍的態度。截至2014年，中紀委分4次點名道姓公開通報19起紀檢監察干部違紀違法事件。2016年初，中紀委又通報了13起侵害群眾利益的腐敗問題事件。筆者將這些事件作為典型案例進行了梳理，從中揭示的問題值得我們深思。

1.在辦案時或以案謀私，或跑風泄密，或拉關系瞞案。例如：廣東省梅州市紀委原正科級紀律檢查員、監察員吳漢林受賄案。2012年6月，吳漢林在參與調查梅州市拍賣行總經理魏某案件過程中，收受魏某人民幣4萬元；同年7月至11月，吳漢林在協助廣東省紀委專案組調查涉案人廣東梅縣嘉園建筑設計有限公司董事長、法定代表人房某過程中，利用監管漏洞，伺機與房某單獨談話，謊稱自己可對其行賄他人行為不定性為商業賄賂，先后6次收受、索要房某賄賂共計1025萬元、20萬港元。吳漢林目前已被移送司法機關依法處理，并被依紀依法收繳其違紀違法所得。[5]

2.在履行職責時或抹不開面子監督；或不僅不監督，自己還跟風違紀；或睜一眼閉一眼，存有僥幸心理。案例1：江西省鷹潭市行政服務中心管委會黨組成員、紀檢組長翁淑芬監督失職案。2014年6月9日上午，鷹潭市行政服務中心多個窗口違反工作紀律，上班期間出現聯合辦證大廳民政局窗口空崗、中介機構窗口工作人員在電腦上看影視劇等問題。翁淑芬作為市行政服務中心大廳當天的帶班領導，工作責任心不強，對大廳窗口工作人員紀律監督不到位。經鷹潭市紀委常委會研究決定，給予翁淑芬黨內警告處分。[6]案例2：江西省上饒市婺源縣第六紀工委副書記、監察分局局長汪敏違紀案。2014年6月30日，汪敏代表第六紀工委參加婺源縣工信委黨委“七一”表彰大會。會議主辦單位違規向參會人員發放禮品，并安排公款用餐。對此，汪敏不但沒有制止，反而代表第六紀工委領取了4份禮品，并參與了公款用餐。經婺源縣紀委常委會研究決定，給予汪敏黨內警告處分。[7]

3.基層紀檢監察干部濫用職權，損害百姓切身利益。案例1：山西省文水縣北張鄉南武澇村黨支部原委員周國斌向低保戶索取好處費，受到開除黨籍處分，司法機關已依法追究其刑事責任。[8]案例2：浙江省衢州市衢江區高家鎮財政所原所長杜云水等貪污農資綜合補貼，杜云水受到開除黨籍、行政開除處分；高家鎮村級代理中心原報賬員葉金良等6人分別受到開除黨籍等處分；司法機關已依法追究杜云水等7人的刑事責任。[9]

從以上中紀委通報的事件中可以看出，紀檢監察干部在面對利益的誘惑時，也有可能違法違紀。少數紀檢監察干部在執紀監督過程中，利用自身的特殊地位謀取私利，背離了群眾的殷切期盼，影響了紀檢監察干部隊伍的戰斗力和公信力，阻礙了反腐倡廉工作的深入開展。因此，有必要加強紀檢監察機關內部監督，樹立正確理念，糾正錯誤認識，切實提升紀檢監察干部的履職能力。

（二）當前紀檢監察機關內部監督存在的主要問題

⒈紀檢監察機關內部監督意識仍需進一步增強。紀檢監察機關的特殊工作性質決定了紀檢檢察機關和紀檢監察干部在履行職責時是監督的主體，是監督執紀問責的執行者，黨員干部必須自覺接受紀檢監察機關的監督。但是，個別紀檢監察機關和紀檢監察干部把自己當成監督的“欽差大臣”，認為自己是監督別人的，忽略了對自身的監督甚至對被監督存在抵觸情緒。

⒉紀檢監察機關內部監督組織機制需要進一步健全。當前，紀檢監察機關存在紀檢監察干部素質不一的問題，對此需要以高進優出為原則，選優配強紀檢監察干部。此外，還要加強對紀檢監察干部的教育和培訓，圍繞《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》，組織有針對性的培訓，促進紀檢監察干部的履職擔當。

⒊紀檢監察機關內部監督缺乏統一標準。目前，我國尚未制定專門針對紀檢監察機關內部監督的制度，因此各地紀檢監察機關在進行自我監督時依靠的是其內部監督標準，這些標準五花八門，缺乏統一性。一方面導致了監督措施的可操作性不強，另一方面也導致了監督執行困難甚至出現“真空地帶”。

⒋紀檢監察機關內部監督程序需要進一步明確。紀檢監察機關內部監督程序混亂主要表現在三個方面：一是對紀檢監察機關內部監督程序不夠重視，在很多領域沒有將監督程序制度化，程序監督意識不強，導致出現了某種程度上的主觀隨意性監督現象；二是在紀檢監察機關內部監督程序上偏重于事后懲戒而忽視事前預防和事中控制；三是紀檢監察機關內部監督程序間相互脫節，缺乏體系化，難以實現互相監督。

四、強化紀檢監察機關內部

監督的有效途徑

加強紀檢監察機關內部監督的根本宗旨是提高紀檢監察機關和紀檢監察干部的履職能力，使其適應當前反腐敗斗爭的新需要。因此，強化紀檢監察機關內部監督，應建立健全紀檢監察機關內部監督的標準和程序，建立健全紀檢監察機關系統化的體制機制，從教育引導、工作機制、監督機制、懲戒機制等方面切實加強紀檢監察機關自身建設。

（一）建立思想政治教育長效機制，將黨規黨紀內化于心

加強紀檢監察機關內部監督，既要嚴明紀律底線，注重規范懲戒，更要充分發揮理想信念和道德情操的引領作用，提升紀檢監察干部的自覺性和自律性。憲法是治國理政的根本大法，黨章是管黨治黨的最高規則。紀檢監察干部要始終把對黨忠誠放在首位，以黨章要求為標桿，把堅定理想信念作為必修課。通過建立常態化的思想政治學習制度，創新理想信念教育形式，使紀檢監察干部能夠學深悟透黨章黨規黨紀和習近平總書記系列講話精神，進一步強化其宗旨意識和黨性觀念，并學思踐悟、見諸行動，從而做黨章的忠實執行者和堅定捍衛者。各級黨組織和紀檢監察機關要教育引導紀檢監察干部堅定理想信念，堅持“三個自信”，堅守共產黨人的精神追求，筑牢拒腐防變的思想道德防線。行政道德是國家機關工作人員在履行行政管理職責活動中形成并應遵循的道德規范和原則的綜合，是社會主義道德在國家行政實踐中的具體體現。因此，要在廣大紀檢監察干部中深入開展行政道德教育，嚴格要求、嚴格管理、嚴格監督，防微杜漸，積極引導，以此提高廣大黨員干部的思想覺悟和道德修養，使其能夠樹立良好的職業道德形象。同時，要關注紀檢監察干部的思想動態和工作表現，抓好作風建設。完善紀檢監察干部考核評價和選任辦法，既重能力又重品行，既重政績又重政德，使品德端正的紀檢監察干部受到褒獎和重用，使品行低劣的紀檢監察干部受到警醒和懲戒。

（二）建立業務能力培養長效機制，切實提高業務素質

打鐵還需自身硬，紀檢監察干部應當始終保持清醒的頭腦和政治定力，明確職能定位，轉變工作方式，改進工作作風，提高工作能力和水平，并將其落實到監督執紀問責的具體工作中。為此，要通過搭建多元化教育平臺的方式來加強紀檢監察隊伍的專業化建設，增強紀檢監察干部隊伍的綜合素質。一是立足崗位要求，緊密聯系紀檢監察和反腐倡廉工作的實際，有針對性地舉辦紀檢監察業務知識培訓，以有效提高紀檢監察干部的政治思想和業務水平；二是創新運用正反面典型案例，結合案例分析，以案學法、以例明理，不斷增強紀檢監察干部理論聯系實際水平和實際應用能力；三是通過開設網絡課堂、微信課堂等，保障紀檢監察干部時時可學習、處處受教育；四是教育引導紀檢監察干部要敢于擔當、敢于監督、敢于負責，牢固樹立忠誠于黨、忠誠于紀檢監察工作的政治信念；五是加強作風建設，建立紀檢監察干部作風承諾制，組織簽訂作風建設承諾書，將個人作風情況納入年度考核，并將考核結果作為干部獎懲的重要依據。

（三）明確責任劃分，進一步落實黨委主體責任和紀委監督責任

保證紀檢監察機關依法依規履行職責的前提是明確責任劃分。全面從嚴治黨，要靠全黨、管全黨、治全黨。黨風廉政建設和反腐敗斗爭是全面從嚴治黨的重要組成部分。黨要管黨、從嚴治黨中的“管”和“治”都有監督之意。黨委監督是全方位的監督，包括對黨員的批評教育、組織處理、紀律處分等，黨委既要任命干部，更要監督干部。而紀委監督的重點是履行監督執紀問責的職責。黨內監督是全黨的任務，其第一位是黨委監督，不能一談到監督就只想到紀委或推給紀委。明確責任劃分，一方面，要求各級黨組織要切實履行主體責任，加強研究部署，發揮領導核心和戰斗堡壘作用；另一方面，要求紀委要明確監督執紀問責的定位，認真履行監督職責，維護黨章、嚴明黨紀，協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，確保黨的集中統一。只有明確責任劃分，才能促進“兩個責任”的落實，從而推動黨的紀檢工作雙重領導體制的具體化、程序化和制度化，進而形成黨委牽頭、紀委主抓、黨內各部門共同參與的協作機制，確保責任落實、上下聯動、提升實效。

（四）注重工作實效，突出主業主責、聚焦反腐敗

紀委是黨內監督的專門機關，是管黨治黨的重要力量。黨章中所規定的紀委的3項主要任務和5項經常性工作，概括起來就是監督執紀問責。黨的十八大以來，各級紀委聚焦主責主業，持續轉職能、轉方式、轉作風，推進理念思路、體制機制、方式方法創新，做了大量卓有成效的工作。當前，各級黨委要加強領導，旗幟鮮明地支持紀委開展工作，尤其是要加強反腐敗協調機制建設，把反腐敗協調小組的組織協調職能做實。各級紀委要在全面從嚴治黨中找準定位，全面履行黨章賦予的職責，開創紀律檢查工作的新局面。因此，要堅持黨對黨風廉政建設和反腐敗工作的統一領導，擴大監察范圍，整合監察力量，形成監督合力，推進國家治理體系和治理能力現代化。此外，紀檢監察機關還應當切實履行職責，通過調整和優化紀檢監察內設機構，減少機構重疊和職能交叉，合理配置力量，確保把主要精力集中到黨風廉政建設和反腐敗工作上；將紀律審查作為最基礎、最根本的職責，創新工作方式方法，增強實效，綜合運用“四種形態”，抓早抓小、動輒則咎，以零容忍的態度懲治腐敗，嚴肅查處違紀違法問題；對于發現的問題，進一步嚴格時限要求、縮短辦案周期，集中力量查清主要違紀事實，提高辦案質量和效率，堅持用法治思維和法治方式懲治腐敗，積極改進辦案工作模式。

（五）建立健全自我監督機制

正人先正己，要求廣大黨員干部做到的，紀檢監察干部應當先做到。建立健全自我監督機制，首先要通過專題教育、經驗交流等多種形式，塑造紀檢監察干部忠誠、干凈、有擔當的政治品格，促使紀檢監察干部嚴明紀律規矩、加強自我約束和自我監督；其次要建立健全紀檢監察工作機制，實現紀檢監察工作內容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化、程序化。此外，還要把黨內監督同國家監察、群眾監督結合起來，同法律監督、民主監督、審計監督、司法監督、輿論監督等協調起來，形成監督合力，切實提高紀檢監察機關內部監督成效。具體而言，一是明確規范、認真考核，把開展活動和推進工作結合起來，以活動開展促進工作，以工作實績檢驗活動成效。二是實行查辦案件責任終身制，一經發現履職不當，嚴厲追究當事人的瀆職責任，杜絕人情案、關系案的發生。三是堅持嚴管就是厚愛的理念，加大對紀檢監察干部的監督力度，成立紀檢干部監督室，建立健全辦案說情打招呼情況登記報告制度，完善紀檢監察干部監督工作相關制度，用鐵的紀律約束“自己人”，防止“燈下黑”。四是要規范責任追究工作，充分利用高科技手段和媒介，建立紀檢監察系統自身建設網絡監督管理平臺，對紀檢監察工作實行動態監管，對紀檢監察干部實行常態監督。五是拓寬群眾監督渠道，通過設立群眾監督電話、信箱，開通群眾網絡留言平臺等方式，自覺接受群眾監督。

【參考文獻】

[1]列寧選集（第4卷）[C].人民出版社，1995.588.

[2]鄧小平文選（第1卷）[C].人民出版社，1994.243.

[3]鄧小平文選（第3卷）[C].人民出版社，1993.152.

[4]2015年紀檢監察機關處分違紀紀檢監察干部2479人[EB/OL].http：//www.chinacourt.org/article/detail/2016/02/id/1805099.shtml.

[5][6][7]紀檢監察干部違紀違法典型案例掃描[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201503/t20150328_53957.html.

[8][9]針對侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題中紀委通報十三起典型案例（N）.人民日報，2016-04-26（04）.

（責任編輯：劉 丹）

Abstract：Since the eighteenth Central Committee of CPC，the discipline inspection organizations at all levels run the Party strictly，fulfill the sacred responsibilities entrusted by the Party with loyalty，and further implement all the decisions of the Central Party，set focus on the central tasks，strengthen the supervision and accountability of disciplines，and all these all achieved tremendous success both in honest-clean government construction and anti-corruption.The honest-clean government construction and anti-corruption battle are always on the run；the new situation and tasks put forward higher requirements on the discipline inspection and supervision organizations，and the executor shall serve as benchmark in conforming to the disciplines.Discipline inspection and supervision organizations at all levels shall set higher standards for themselves while acknowledging the achievements they have made.Moreover，they shall continue to explore and strengthen internal supervision，spare no efforts to build up a discipline inspection and supervision team of loyalty，cleanness，and accountability.This paper aims to analyze the existing problems concerning the internal supervision of the discipline inspection and supervision organizations，then to figure out the countermeasures to provide reference to the corresponding mechanism construction.

Key words：discipline inspection organs；Internal Supervision；system and mechanism