政策監(jiān)控視角下農(nóng)村土地污染治理問(wèn)題探析

王禹熙+普永貴

摘 要：當(dāng)前，農(nóng)村土地污染問(wèn)題已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)。對(duì)此，本文以政策監(jiān)控為視角，通過(guò)對(duì)云南省農(nóng)村土地污染現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析了農(nóng)村土地污染治理中政策監(jiān)控的作用、存在的主要問(wèn)題以及影響因素，并據(jù)此提出相應(yīng)措施，以期為治理農(nóng)村土地污染問(wèn)題有所裨益。

關(guān) 鍵 詞：政策監(jiān)控；農(nóng)村土地污染治理；環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F303.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2017）04-0062-07

近年來(lái)，黨和國(guó)家十分重視環(huán)境污染問(wèn)題，特別是農(nóng)村土地污染問(wèn)題。從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的年度數(shù)據(jù)來(lái)看：我國(guó)2013年環(huán)境污染治理投資總額為9037.2億元，2014年上升為9575.5億元，較上年增長(zhǎng)5.96%。同時(shí)，國(guó)家也出臺(tái)了多部相關(guān)的法律和政策，如：十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法》，該法自2015年1月1日起施行；2016年5月28日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，通稱《土十條》。然而，農(nóng)村土地污染問(wèn)題仍十分嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，其問(wèn)題的關(guān)鍵是政策監(jiān)控環(huán)節(jié)缺失。政策監(jiān)控是政策監(jiān)督與政策控制的合稱，是為了實(shí)現(xiàn)政策的合法化與保證政策的貫徹實(shí)施而對(duì)政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與控制的過(guò)程，其目的在于保證政策系統(tǒng)的順利運(yùn)行，提高政策制定與執(zhí)行的質(zhì)量，促進(jìn)既定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和提高政策效率。[1]政策監(jiān)控不是政策過(guò)程中獨(dú)立的環(huán)節(jié)，其貫穿于整個(gè)政策過(guò)程之中。

一、政策監(jiān)控在農(nóng)村土地污染

治理中的作用

近年來(lái)，我國(guó)十分關(guān)注生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。2007年，黨的十七大報(bào)告第一次明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，并提出“要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，把到2020年成為生態(tài)環(huán)境良好的國(guó)家作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)之一。隨后，黨的十八大提出了“美麗中國(guó)”的概念；2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》中提出了“美麗鄉(xiāng)村”的概念；十八屆五中全會(huì)提出堅(jiān)持綠色發(fā)展，必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。環(huán)境保護(hù)部于2014年12月4日公布了一批投保環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的企業(yè)名單，包括22個(gè)省市區(qū)的近5000家企業(yè)，涉及重金屬、石化、危險(xiǎn)廢物處置等行業(yè)。從2007年至2014年，投保環(huán)責(zé)險(xiǎn)的企業(yè)已經(jīng)超過(guò)2.5萬(wàn)家次，保險(xiǎn)公司提供的風(fēng)險(xiǎn)保障金累計(jì)超過(guò)600億元。[2]然而，政策在執(zhí)行過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)偏差，因此需要政策監(jiān)控保障政策能夠得到有效的執(zhí)行。

（一）通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)控和負(fù)激勵(lì)手段遏制環(huán)境污染事件的發(fā)生

當(dāng)前，依然存在由于輕微的環(huán)境污染問(wèn)題不易被發(fā)現(xiàn)或者因其影響范圍有限而不被重視，導(dǎo)致環(huán)境污染主體免于受懲罰而繼續(xù)從事污染環(huán)境的生產(chǎn)活動(dòng)，使得相關(guān)政策未能達(dá)到應(yīng)有的效果，從而不能實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的問(wèn)題。惠勒等人在對(duì)我國(guó)環(huán)境污染費(fèi)征收情況進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，我國(guó)環(huán)境規(guī)制政策主要以排污費(fèi)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策為主，而沒(méi)有執(zhí)行嚴(yán)厲的法律懲罰，導(dǎo)致政策執(zhí)行不到位。[3]由此可見(jiàn)，政策監(jiān)控的實(shí)施成效會(huì)影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)加強(qiáng)政策監(jiān)控。應(yīng)對(duì)有實(shí)施污染行為動(dòng)機(jī)的組織及個(gè)人進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，通過(guò)負(fù)激勵(lì)手段嚴(yán)懲污染行為。公共部門(mén)在引進(jìn)工商管理技術(shù)手段進(jìn)行治理的過(guò)程中，通過(guò)排污費(fèi)征收政策使環(huán)境治理取得顯著效果，政策法規(guī)和制度因素對(duì)排污費(fèi)征收政策執(zhí)行力有顯著影響，特別是中央政策法規(guī)對(duì)地方政府的控制力越強(qiáng)，政策執(zhí)行力也越強(qiáng)。[4]可見(jiàn)，政策監(jiān)控的強(qiáng)弱體現(xiàn)了不同層級(jí)政府的控制力，高強(qiáng)度的政策監(jiān)控附以對(duì)污染行為的嚴(yán)懲，將在很大程度上遏制環(huán)境污染事件的發(fā)生。此外，政策監(jiān)控主體的多元性也預(yù)示了實(shí)時(shí)監(jiān)控的可行性。當(dāng)今社會(huì)，由于多元性、復(fù)雜性和不確定性等因素的存在，政府在實(shí)施環(huán)境污染治理時(shí)可能會(huì)遇到更多棘手的問(wèn)題，因此應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)多元主體的合作，讓公共部門(mén)、私人部門(mén)、公眾和學(xué)者共同治理環(huán)境污染問(wèn)題。[5]因?yàn)椴煌闹黧w基于自身的利益訴求而達(dá)成保護(hù)環(huán)境這一共同的目標(biāo)，發(fā)揮各自具有的優(yōu)勢(shì)，將會(huì)使實(shí)時(shí)監(jiān)控成為可能。

（二）通過(guò)實(shí)時(shí)監(jiān)控實(shí)現(xiàn)以“他律”促“自律”

在農(nóng)村土地污染問(wèn)題上，由于政策監(jiān)控不到位而導(dǎo)致政策監(jiān)控目標(biāo)與政策監(jiān)控結(jié)果之間存在一定的差距。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，政策監(jiān)控的實(shí)施主要依靠企業(yè)自主監(jiān)控的方式，如：在一些國(guó)控企業(yè)內(nèi)，由環(huán)保部門(mén)向企業(yè)下發(fā)相關(guān)文件，企業(yè)將已制定的監(jiān)測(cè)方案上報(bào)給環(huán)保部門(mén)并由其進(jìn)行審核，再根據(jù)環(huán)保部門(mén)提出的要求進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整并按規(guī)定時(shí)間上報(bào)相應(yīng)指標(biāo)的檢測(cè)情況。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，其是“理性經(jīng)濟(jì)人”，在追求經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程中，面對(duì)利益與責(zé)任的抉擇時(shí)，必然傾向利益。因此通過(guò)企業(yè)“自律”的方式很難實(shí)現(xiàn)政策監(jiān)控的目標(biāo)。實(shí)時(shí)監(jiān)控環(huán)境污染行為可視為一種環(huán)境公共服務(wù)，即針對(duì)地方政府環(huán)境治理問(wèn)題，通過(guò)第三部門(mén)、私人部門(mén)以及公眾等多元主體共同提供環(huán)境公共物品的供給，以解決地方政府的環(huán)境治理難題。[6]當(dāng)懲罰措施已具備并且環(huán)境污染主體的具體行為也受到外部組織或個(gè)人的實(shí)時(shí)監(jiān)控時(shí)，才能杜絕環(huán)境污染主體的僥幸心理，使其從趨利避害的心理出發(fā)，“自覺(jué)”地實(shí)現(xiàn)自主監(jiān)控的政策初衷。由此可見(jiàn)，通過(guò)優(yōu)化政策監(jiān)控的方式，可以實(shí)現(xiàn)改善農(nóng)村土地污染治理現(xiàn)狀和有效治理農(nóng)村土地污染的政策目標(biāo)。

（三）通過(guò)預(yù)防環(huán)境污染事件的發(fā)生降低治理成本

在政策執(zhí)行的過(guò)程中，政策監(jiān)控具有預(yù)防環(huán)境污染發(fā)生的作用，而且預(yù)防的成本往往低于污染發(fā)生后的治理成本。因此，為了提高政府的行政效率和降低行政成本，應(yīng)積極發(fā)揮政策監(jiān)控的作用。但是，成功預(yù)防環(huán)境污染事件發(fā)生的效果不易測(cè)量，而處理環(huán)境污染事件取得的成果反而易于被公眾所關(guān)注。一些政府官員著眼于個(gè)人晉升的目標(biāo)，為了政績(jī)往往不愿意對(duì)政策監(jiān)控預(yù)防成本進(jìn)行投入，而是將預(yù)算投入到更容易看得見(jiàn)、易計(jì)算的項(xiàng)目當(dāng)中。正因如此，政策監(jiān)控環(huán)節(jié)在官員晉升激勵(lì)的取舍中常常被忽略甚至舍棄。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)地方政府履行環(huán)境治理責(zé)任的研究仍停留在決策與執(zhí)行兩個(gè)獨(dú)立的環(huán)節(jié)，對(duì)從政府治理責(zé)任體系的角度全面查找制約因素方面有所忽視，而強(qiáng)化環(huán)境治理中的政府責(zé)任，必須確保決策、執(zhí)行、監(jiān)督三層面構(gòu)成的有機(jī)系統(tǒng)健康運(yùn)轉(zhuǎn)。[7]

二、 政策監(jiān)控在農(nóng)村土地污染

治理中存在的問(wèn)題

（一）云南省農(nóng)村土地污染的現(xiàn)狀

據(jù)2015年的《云南省環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，云南省生態(tài)環(huán)境狀況穩(wěn)定向好。其中，僅有5.4%的斷面水質(zhì)屬于重度污染，而85.9%的斷面水達(dá)標(biāo)，與2014年相比提高6.7%。公報(bào)中提到，重點(diǎn)城市集中式飲用水水源地達(dá)標(biāo)率為100%，164個(gè)縣級(jí)城鎮(zhèn)此項(xiàng)的達(dá)標(biāo)率為97.6%。但是，公報(bào)中并未涉及農(nóng)村的數(shù)據(jù)，可見(jiàn)對(duì)農(nóng)村的重視程度還有待加強(qiáng)。

對(duì)于土地污染的情況，公報(bào)中雖未直接涉及，但可以從廢水、廢氣及固體廢棄物排放的部分有所了解。公報(bào)中顯示，廢水總排放量為173333.45萬(wàn)噸，與2014年相比增長(zhǎng)10.0%；化學(xué)需氧量排放總量為510264噸，其中農(nóng)業(yè)源排放量為68183噸，氨氮排放總量為54905噸；一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為14109.46萬(wàn)噸，與2014年相比減少2.6%，其中綜合利用量為7197.51萬(wàn)噸，相比減少0.3%，處置量為4163.37萬(wàn)噸，相比減少10.1%，貯存量為2894.02萬(wàn)噸，相比增加2.4%，傾倒丟棄量為6.86萬(wàn)噸，相比增加1.9%。[8]筆者認(rèn)為，從上述數(shù)據(jù)中的工業(yè)固體廢物傾倒丟棄量來(lái)看，農(nóng)村土地污染狀況在加劇。這是由于：相較于農(nóng)村而言，城市受土地租金昂貴、居民維權(quán)意識(shí)強(qiáng)、較易開(kāi)展行政執(zhí)法、違法成本高等因素的影響，其被污染的可能性較小，因而公報(bào)中提到的2015年的工業(yè)固體廢物傾倒丟棄量應(yīng)是由農(nóng)村被迫“收納”的。眾所周知，土壤具有一定的凈化功能。某些性質(zhì)不同的污染物在土壤中可以通過(guò)揮發(fā)、擴(kuò)散、分解等作用逐步降低其污染濃度，使其毒性減少或變?yōu)闊o(wú)毒性甚至有營(yíng)養(yǎng)的物質(zhì)。但是，如果污染物濃度超過(guò)土壤的自凈容量則可能會(huì)對(duì)土壤造成危害。從公報(bào)中的數(shù)據(jù)可見(jiàn)，在綜合利用、處置、貯存之后，被傾倒丟棄的污染物有可能是由于技術(shù)、成本等原因而不能進(jìn)行再處理的污染物，其對(duì)土壤造成污染的可能性很大。據(jù)此可推斷，云南省農(nóng)村地區(qū)土地污染情況不容樂(lè)觀。

（二）政策監(jiān)控在農(nóng)村土地污染治理中存在的問(wèn)題

⒈政策監(jiān)控主體方面。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地污染的現(xiàn)狀，截止到2016年8月，云南省共計(jì)出動(dòng)環(huán)境監(jiān)察人員6萬(wàn)余人，檢查企業(yè)1.4萬(wàn)余家，立案查處588家，共處罰款3574.41萬(wàn)元。其中，涉及新環(huán)保法及其配套辦法的案件59件，有15家企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)施被查封，21家企業(yè)被責(zé)令限產(chǎn)停產(chǎn)，3起案件因涉嫌污染環(huán)境犯罪被移送公安機(jī)關(guān)，20起案件適用行政拘留被移送公安機(jī)關(guān)。同時(shí)，全省共征收排污費(fèi)1.41億元。此外，在環(huán)境安全隱患排查整治中，云南省共計(jì)排查出環(huán)保違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目6600個(gè)，截至2016年8月底，已淘汰關(guān)閉335個(gè)、整治規(guī)范1248個(gè)、完善備案1760個(gè)，完成清理整頓率為50.65%。[9]這些數(shù)據(jù)說(shuō)明，云南省十分重視對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的政策監(jiān)控且取得了較好的效果。雖然數(shù)據(jù)未明確提及為何種污染，但由于污染性企業(yè)大多數(shù)設(shè)廠址于農(nóng)村、城郊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等地租較低廉的地方，因此，農(nóng)村土地污染的政策監(jiān)控情況在2016的云南省環(huán)境監(jiān)察數(shù)據(jù)中也會(huì)有所體現(xiàn)。但是，當(dāng)前政策監(jiān)控實(shí)施的主體主要是公共部門(mén)，而要單方面依靠政府監(jiān)管又會(huì)增加其財(cái)政壓力。由此可見(jiàn)，在農(nóng)村土地污染治理過(guò)程中實(shí)施政策監(jiān)控應(yīng)引入多元政策監(jiān)控主體來(lái)共同承擔(dān)此項(xiàng)責(zé)任，而當(dāng)前的實(shí)際情況是，包括私人部門(mén)、第三部門(mén)和公眾在內(nèi)的監(jiān)控主體并沒(méi)有積極地加入到農(nóng)村土地污染的政策監(jiān)控過(guò)程中來(lái)。

⑴公眾維權(quán)意識(shí)淡薄，溝通渠道不暢。土地是農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障，是其切身利益所在。然而，受文化水平所限，農(nóng)民缺乏相關(guān)的政策法規(guī)知識(shí)，依靠自身力量較難采取有效的方式保護(hù)其合法利益，加之對(duì)農(nóng)村土地污染進(jìn)行政策監(jiān)控的渠道不暢，使農(nóng)民難以融入其中。

⑵私人部門(mén)缺乏自主監(jiān)控的動(dòng)機(jī)而逐利“忘責(zé)”。私人部門(mén)追求自身利益，在企業(yè)自主監(jiān)控的方式下不能有效地將違法違規(guī)情況及時(shí)上報(bào)給環(huán)保主管部門(mén)。由于自主監(jiān)控方式所依靠的是道德自律，因此難以在現(xiàn)實(shí)生活中普遍推行。針對(duì)私人部門(mén)缺乏自主監(jiān)控動(dòng)機(jī)的問(wèn)題，需要在政策監(jiān)控過(guò)程中引入利益動(dòng)機(jī)因素，以便提高私人部門(mén)的參與度。

⑶第三部門(mén)亟待發(fā)展壯大。在我國(guó)，第三部門(mén)的發(fā)育尚不充分。由于缺乏資金、缺乏人才，政府支持力度不足，組織內(nèi)部管理不善，活動(dòng)得不到社會(huì)回應(yīng)等一系列原因，使得第三部門(mén)尚不能在政策監(jiān)控過(guò)程中發(fā)揮積極作用。

⒉政策監(jiān)控手段方面。在國(guó)務(wù)院于2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，要求在環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。所謂環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，是指以企業(yè)發(fā)生污染事故對(duì)第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。[10]環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是過(guò)程管理，企業(yè)自愿或強(qiáng)制投保，其信譽(yù)度與是否投保相互關(guān)聯(lián)，如果企業(yè)未投保則影響該企業(yè)的信譽(yù)度，進(jìn)而影響一些與企業(yè)利益密切相關(guān)的活動(dòng)的順利進(jìn)行，如公開(kāi)項(xiàng)目的競(jìng)標(biāo)和企業(yè)項(xiàng)目的審批等。同時(shí)，由于保險(xiǎn)費(fèi)用與企業(yè)的環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)，為降低保費(fèi)，企業(yè)會(huì)采取增強(qiáng)防治污染意識(shí)、提高自身防治能力等措施來(lái)規(guī)避高保費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)。所以，通過(guò)推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的方式，既可以在環(huán)境污染防治方面促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部政策監(jiān)控，也會(huì)刺激保險(xiǎn)公司對(duì)企業(yè)實(shí)施外部政策監(jiān)控，從而有利于政策監(jiān)控在環(huán)境污染治理方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

從云南省的實(shí)際情況來(lái)看，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展還較為緩慢，主要在昆明市開(kāi)展了相關(guān)的試點(diǎn)工作。但由于企業(yè)環(huán)境違法成本低，保費(fèi)價(jià)格高，索賠程序復(fù)雜等原因，大多數(shù)企業(yè)的投保意愿不高。目前，該保險(xiǎn)主要依靠政府手段推行。2016年7月，由云南省環(huán)保廳和中國(guó)保監(jiān)會(huì)云南監(jiān)管局聯(lián)合制定的《云南省環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）印發(fā)并予以執(zhí)行。該《方案》全面、具體地規(guī)定了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的運(yùn)行模式，修正了其他省份在實(shí)踐中出現(xiàn)的險(xiǎn)種不能滿足被保險(xiǎn)方的現(xiàn)實(shí)需要等問(wèn)題，。但筆者認(rèn)為，該方案仍有待進(jìn)一步完善：

⑴保險(xiǎn)限制條件多，賠償范圍窄。企業(yè)投保環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，可以有效地分散風(fēng)險(xiǎn)，提高環(huán)境安全保障能力。但是，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)作為新險(xiǎn)種，其發(fā)育尚不成熟。保險(xiǎn)公司出于自身利益考慮，對(duì)保險(xiǎn)條件限制過(guò)多，一方面導(dǎo)致賠償范圍狹窄，另一方面使投保企業(yè)的投保成本增加，難以調(diào)動(dòng)企業(yè)投保的積極性。雖然《方案》中要求合理厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，但要做到使雙方認(rèn)同的“合理”，在實(shí)際操作中還有一定的難度。

⑵環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)有限、成本高昂，實(shí)際操作中難度較大。在我國(guó)一些環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域缺乏環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)指南，不利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體執(zhí)行。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要掌握特殊技能的專業(yè)人員進(jìn)行操作，而此項(xiàng)技術(shù)尚未在保險(xiǎn)公司普及，需要委托第三方機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行，因此評(píng)估成本較高。雖然《方案》中規(guī)定“建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)”，但現(xiàn)實(shí)中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍然需要具體人員進(jìn)行操作，在實(shí)踐初期還不能單純依靠“系統(tǒng)”解決風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題。由此可見(jiàn)，還需要對(duì)保險(xiǎn)公司的環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)這一險(xiǎn)種進(jìn)行不斷摸索、嘗試，而理性的企業(yè)組織則想等到“時(shí)機(jī)成熟”時(shí)再投保以減少成本、降低風(fēng)險(xiǎn)，所以在無(wú)形中也加大了實(shí)際操作的難度。

三、農(nóng)村土地污染治理中影響

政策監(jiān)控的因素

（一）政策監(jiān)控主體對(duì)政策監(jiān)控的重視程度

當(dāng)前，政策監(jiān)控主體包括政府行政部門(mén)及其行政人員、利益相關(guān)企業(yè)、非盈利性組織和公眾等。理論上，政府在政策監(jiān)控的過(guò)程中起主導(dǎo)作用，其他政策監(jiān)控主體起輔助作用。但在實(shí)際操作過(guò)程中，因政策監(jiān)控的途徑不明確、政策監(jiān)控主體對(duì)政策監(jiān)控的重視程度不足等原因，導(dǎo)致政策監(jiān)控的防治作用沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，而只是在環(huán)境污染狀況出現(xiàn)時(shí)才進(jìn)行事后監(jiān)控，雖然事態(tài)也會(huì)得到有效控制，但其成本和危害都高于事前的政策監(jiān)控，因此對(duì)該問(wèn)題應(yīng)給予重視。

（二）合適的政策監(jiān)控手段

由于土地污染不易被發(fā)現(xiàn)，特別是輕微的污染程度需要進(jìn)行相關(guān)技術(shù)分析才能判別，而當(dāng)肉眼可以分辨出受污染程度時(shí)，土地已經(jīng)遭受到了嚴(yán)重的損害，因此，采用適當(dāng)?shù)恼弑O(jiān)控手段十分必要。當(dāng)前，國(guó)家在各省市都積極推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)。據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示：2015年，我國(guó)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)簽單數(shù)量為1.4萬(wàn)單，同比增長(zhǎng)5.27%；簽單保費(fèi)2.8億元，同比增長(zhǎng)14.01%；提供風(fēng)險(xiǎn)保障244.21億元，同比增長(zhǎng)7.52%。[11]環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)從其作用來(lái)看是一種政策監(jiān)控手段。企業(yè)投保，保險(xiǎn)公司進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，為其支付環(huán)境污染產(chǎn)生的費(fèi)用，但在新一輪投保的費(fèi)用上會(huì)體現(xiàn)出高污染企業(yè)為其自身支付的污染代價(jià)。這一方法是運(yùn)用市場(chǎng)化的工具來(lái)治理環(huán)境污染問(wèn)題，有利于增強(qiáng)企業(yè)自身環(huán)境監(jiān)管意識(shí)和減少環(huán)境污染事故發(fā)生時(shí)不作為行為，防止環(huán)境污染事態(tài)擴(kuò)大。同時(shí)，這一方法還能及時(shí)賠償利益相關(guān)者的損失。

（三）政策監(jiān)控的執(zhí)行力度和懲治力度

實(shí)行政策監(jiān)控是為了更好地實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。一方面，當(dāng)政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差時(shí)，政策監(jiān)控有效的執(zhí)行力度可以對(duì)其進(jìn)行糾正，從而保證政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面，當(dāng)政策監(jiān)控的懲治力度較小時(shí)，企業(yè)追求自身利益最大化，寧愿受到較低成本的污染懲罰也繼續(xù)從事危害農(nóng)村土地的盈利活動(dòng)，而加大懲治力度，則污染成本提高，企業(yè)就會(huì)通過(guò)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)的方式提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，從而引導(dǎo)企業(yè)減少污染農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

四、農(nóng)村土地污染治理中加強(qiáng)

政策監(jiān)控的措施

（一）增強(qiáng)產(chǎn)權(quán)意識(shí)，引導(dǎo)除公共部門(mén)外的政策監(jiān)控主體發(fā)揮輔助作用

在公共治理視野下，基層社會(huì)治理應(yīng)該實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)到主動(dòng)、從一元到多元、從對(duì)立到嵌入的轉(zhuǎn)變。[12]在農(nóng)村土地污染治理中，應(yīng)開(kāi)啟公眾嵌入式治理時(shí)代，增強(qiáng)公眾參與社會(huì)治理的意識(shí)。[13]在多元政策監(jiān)控主體中，公共部門(mén)應(yīng)起主導(dǎo)作用，引導(dǎo)私人部門(mén)、第三部門(mén)和公眾加入到農(nóng)村土地污染政策監(jiān)控過(guò)程之中。而私人部門(mén)、第三部門(mén)和公眾也應(yīng)發(fā)揮輔助作用，強(qiáng)化當(dāng)家做主的主人翁意識(shí)，克服自身的缺陷，積極參與到與之利益相關(guān)的農(nóng)村土地污染治理中，自覺(jué)保護(hù)資源環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)各政策監(jiān)控主體間的通力合作，共同為治理農(nóng)村土地污染貢獻(xiàn)力量。

（二）完善環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)內(nèi)容并開(kāi)發(fā)其他市場(chǎng)化途徑解決土地污染問(wèn)題

當(dāng)前，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，在投保實(shí)踐過(guò)程中還存在保險(xiǎn)限制條件多、賠償范圍窄、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成本高、實(shí)際操作難度大等問(wèn)題。要解決這些問(wèn)題，應(yīng)在政策執(zhí)行的過(guò)程中尋求辦法，如：在試點(diǎn)中擴(kuò)大合理、公正的與保險(xiǎn)金額相匹配的賠償范圍，促使企業(yè)自覺(jué)、自愿地進(jìn)行投保；政府應(yīng)運(yùn)用宏觀調(diào)控手段對(duì)保險(xiǎn)金額進(jìn)行合理的價(jià)格調(diào)節(jié)，依靠?jī)r(jià)格、政策優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)積極投保，增加投保企業(yè)的數(shù)量，使保金數(shù)量上升，減輕保險(xiǎn)公司的后顧之憂，以改變投保企業(yè)數(shù)量不足、保險(xiǎn)金額過(guò)高的現(xiàn)狀。同時(shí)，在此過(guò)程中，也可以積極開(kāi)發(fā)新的市場(chǎng)化途徑來(lái)配合環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)共同解決農(nóng)村土地污染治理問(wèn)題。

（三）加大對(duì)污染農(nóng)村土地行為的政策監(jiān)控和懲治力度

只有嚴(yán)厲的政策條文而無(wú)人員對(duì)污染環(huán)境的主體進(jìn)行監(jiān)督和控制，仍然不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的政策目標(biāo)。因此，政府應(yīng)加大對(duì)污染生態(tài)環(huán)境行為的懲治力度，與加大生態(tài)環(huán)境政策監(jiān)管力度相配合，通過(guò)加大土地污染違法成本和執(zhí)法力度打消企業(yè)免于懲罰的僥幸心理，使企業(yè)為規(guī)避懲罰的風(fēng)險(xiǎn)而不敢違法并自愿自覺(jué)地合法運(yùn)作。

（四）明確政策監(jiān)控目標(biāo)，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)

政策監(jiān)控目標(biāo)能夠指導(dǎo)政策監(jiān)控行為，政策監(jiān)控行為可以促進(jìn)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，二者相輔相成，缺一不可。《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)修訂并于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施，而《環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度方案》等具體的政策監(jiān)控依據(jù)還沒(méi)有公布施行。政策目標(biāo)雖已經(jīng)明確，但因政策監(jiān)控方案未確定，致使政策監(jiān)控活動(dòng)難以實(shí)施。由此可見(jiàn)，為明晰政策監(jiān)控目標(biāo)，規(guī)范政策監(jiān)控行為，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)及其相應(yīng)法律標(biāo)準(zhǔn)勢(shì)在必行。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）

Abstract：By choosing the view of supervision on policies，find out the effect of supervision on policies on land pollution in the country and what has been done for supervision on policies.Seek the influence factors of supervision on policies in land pollution in the country and come up with the measures to enhance the supervision on policies in land pollution in the country to find a new way for governance of land pollution in the country.

Key words：supervision on policies；the governance of rural land pollution；compulsory environmental pollution liability insurance