社會轉型期加強社區建設存在的問題與對策

肖向前

摘 要：社會轉型給傳統行政管理理念及運作方式帶來了沖擊，社區群體分化和利益多元化使得既有的社區管理體制難以適應社會轉型期的需要。因此，建立和完善社區管理體制機制，提高社區自我服務能力和服務水平，創新社區管理模式，應成為社會轉型時期社區建設的重要突破口。

關 鍵 詞：社區建設；社會組織；社區服務

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）04-0069-08

在社會轉型期，我國傳統社會結構發生了深刻的變化，這一變化使社會建設遇到了諸多新情況、新問題，特別是社區建設方面遇到的問題更加復雜，因此，加強社區建設和促進社區發展應成為現階段社會管理的當務之急。

一、與社區建設相關的概念

（一）社區與社區建設

德國社會學家費迪南·滕尼斯在論著《社區與社會》中首次提出了“社區”這一概念。學界經過100多年的研究和探討，在社區概念的界定上已基本達成了共識：社區就是人們在特定地域內發生社會活動和社會關系的總和，表現為按照一定生活方式行動并具有成員歸屬感的群體構成的社會生活共同體。具體來說，社區呈現出如下特點：首先，社區是具有多元性、開放性、兼容性的共同體；其次，社區的主體構成是在一定地域范圍內居住的人員；再次，社區的情感紐帶是社區成員心理上的歸屬感、認同感和凝聚力；最后，社區的互動方式是社區成員之間的共同協作、積極參與和相互支持。

改革開放以來，我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變使得社會群體結構、生活方式、思維模式、交往形式等發生了變化。在這一特定社會環境下，我國社區建設含義可以表述為：在社會轉型期，各種機構、團體或組織構成的主體為了維護社區的和諧與穩定，營造良好舒適的人文環境而進行的各種群體活動的總和。

（二）社區建設的主體

社區建設的主體具有多元化特征，相互之間是協作關系。社區建設的主體既包括官方性質的行政管理機構——居民委員會，又包括企業事業單位、物業公司、社會團體、行業協會和其他社會力量以及社區居民。在這些社區建設主體中，廣大社區居民應該是最重要的主體，他們既是社區建設的參與者又是社區建設成果的受益者，應當將他們對社區發展藍圖的期待轉化為參與社區建設的積極性。為了全面提高社區發展水平，還需要發揮其他主體的作用，只有充分調動和整合社區中各種社會力量和社會資源，才能實現增強社區自治功能、維護社區秩序、端正社會風氣、化解社區矛盾、改善社區環境、營造和諧社會氛圍的社區建設目標，為社區成員提供優質服務，促進社區的發展，使社區的人居環境不斷得到優化，社區成員的生活質量和生活水平不斷得到提高。

（三）社區服務的對象

在社會轉型期，由于社會階層的分化和社區居民的異質化，社區服務對象范圍逐步擴大，社區服務對象的身份日益復雜，這就對社區建設提出了新的更高的要求。社區服務的對象不僅僅局限于傳統意義上的社會弱勢群體、困難群體和邊緣群體，還包括社區大多數居民。因此，社區服務的內容既包括弱勢、困難群體的社會福利、社會救助和社會保障，也涵蓋社區大多數居民在人居方面的社會化服務，即讓社會服務惠及社區中的全體居民。

二、我國社區建設存在的問題

（一）社區管理存在的問題

⒈政府治理理念轉變不到位。社會轉型使傳統的政府管理方式受到了沖擊，但政府在傳統計劃經濟管理體制影響下形成的觀念并沒有得到徹底轉變，其仍然存在對社會事務實行統攬和包辦、過度干預的問題。在高度計劃經濟體制下形成的政府干預經濟社會事務的慣性，使得公共權力的全面介入依然是社會建設和發展的主要方式，這就人為地阻礙了社會力量的培育，阻礙了社會組織的發展壯大。雖然公共權力介入有利于政府對社會的管控，但它會使社會組織失去應有的內在價值，導致社會組織角色不清、社會功能萎縮、居民參與程度偏低。因此，社區建設需要政府轉變治理理念。

2.社區管理模式面臨挑戰。隨著原有社會成員的屬地和屬性狀態被打破，城市治理和社區管理的難度也在加大，這就給傳統的社區管理模式帶來了挑戰。就政府層面而言，面對社會轉型期城市社區群體階層的分化和錯綜復雜的利益關系，迫切需要政府轉變傳統管理理念和管理方法，建立適應社會發展需要的新型社區管理模式。在創新社會管理視域下，我國有不少地方政府根據實際情況制定了卓有成效的社區治理措施，然而我國各地經濟社會發展水平和本地實際情況還存在著巨大差異，如何找到普遍適用的社區管理模式尚待繼續探索。

3.城鎮化速度加快的影響。國家統計局的相關數據顯示，我國城鎮常住人口的比例從1978年的17.92%上升至2016年的57.35%，2016年流動人口高達2.45億。隨著經濟發展和城鎮化進程的加速，大規模的農村人口不斷涌入城市，給城市社區建設和管理帶來了諸多困難，使社區工作對象和內容都發生了深刻的變化。外來流動人口的遷入改變了原有社區居民的結構，使社區管理和服務對象復雜化，增加了融洽、協調社區居民關系的難度。由于外來居民在風俗習慣、生活方式、行為規范、價值觀念、群體意識等方面都與本地居民存在巨大差異，難以建立社區組織架構，形成價值認同。此外，由于部分外來居民素質不高、環保觀念落后、規則意識淡薄，導致社區公共環境臟亂差、社會秩序失范、治安問題突出，久而久之容易使本地居民對外來居民產生偏見，進而造成社區人際關系的疏遠與冷漠。這種快速城鎮化進程改變了傳統社區的熟人社會人際關系和交往方式，而如何加強社區居民彼此之間的了解、交往、信任和認同，讓外來居民融入社區并形成對社區的歸屬感和認同感，對社區建設方式方法提出了新的更高的要求。

（二）社區服務存在的問題

⒈社區服務水平不高。社會轉型帶來了社區群體分化和多元化的社區服務需求，社區管理也由單一的行政性向多樣的服務性轉變，而居民委員會和企事業單位等還難以提供全方位和個性化的服務，這就需要對既有的社區服務方式進行及時調整、做出變革。與此同時，社會的發展也在客觀上要求必須全面改革社區現有的狀況，這既是對社區服務工作者提出的新要求，也是對其服務質量提出的人性化、便捷化和系統化要求。在此背景下，很多社會中介服務機構和第三方服務組織應運而生，但其提供的服務與現實需求以及居民期望還存在較大差距。隨著經濟社會的發展和居民社會服務需求的日益增長，將倒逼社區提升服務水平。

⒉專業化服務欠缺。就整體而言，我國社區服務正處于起步階段，存在現有的社會工作技術崗位設置不夠科學，社工的培養和供應不足，持證上崗的社工的比例較低，社會各界對社會工作認識缺乏，科學合理的社工評價體制尚未建立，更未有完善的社工的薪酬機制和職務升遷通道等問題。因此，各類優秀人才從事社區工作的動力明顯不足。此外，現有的社工職業化、專業化程度也不高。因此，要建立專業化的社工隊伍，必須在提升思想認識、社會地位、績效評價、職業待遇等方面的同時建立和完善社工培養機制，為社工的職業發展創造良好的環境。

⒊社區建設資源整合不足。社區建設資源是多方面的，如何調控整合現有的社區資源和有效利用這些資源是社區建設的關鍵。目前，很多社區在公共資源整合能力、社團發展能力、居民動員能力等方面還存在不足，尚未形成社區內在的運作秩序與規則，導致政府公共政策的落實和社區自治項目運行遇阻，社區單位、組織和居民之間矛盾關系難以協調。為此，作為群眾自治組織的居民委員會應該積極作為，努力整合碎片化的社區建設組織資源，有效借助各階層、各團體的合力來達到社區共建共享的目的，實現社區公共利益的最大化和各方利益的最大化。

（三）社區主體存在的問題

⒈社會力量薄弱。改革開放是我國政府與社會關系轉變的分水嶺，社會轉型期的變化促使大批社會中介機構逐步發育壯大，介入社會事務管理。與此同時，各級政府承擔的部分公共管理職能下放所產生的“漏斗效應”使社區的內在價值得以彰顯并受到重視。龐大且繁重的社會管理工作使得社會力量的代表——社會組織的職業化、專業化程度面臨著機制、觀念、價值定位等多方面的挑戰。要真正推進現代社區建設，就必須進一步轉變政府職能，進一步培育和發展社會力量，即將原來由政府包辦的社會事務逐步歸還社會組織和社區居民。

⒉社區居民參與度不高。受傳統行政化的社區管理方式和依賴政府的慣性思維的影響，社區居民參與意識還很淡薄。有些政府公務人員還沒有徹底轉變思維方式，甚至分不清社區和街道辦事處兩者在本質上的區別， 簡單地認為社區建設和管理等同于行政管理，是街道辦事處和居民委員會管理權限的增大、范圍的擴大和內容的擴展。而社區居民在街道辦事處和居民委員會的全面管控下缺乏參與社區事務管理的能力和參與社區公共事務管理的主動性，習慣于事無巨細直接找政府尋求幫助。

隨著社會成員自我意識和參與意識的逐漸增強，社區居民在享受服務的同時還要求參與社區管理，以實現自我價值，因此，他們才是社區建設的推動者，社區建設不能通過簡單的行政命令和行政強制手段來實現，而應該充分調動社會資源和各方面主體參與的積極性，以贏得社區居民的參與和支持作為共同行動的基礎，實現共同的價值目標。由此可見，社區建設目標實現的關鍵是民意基礎和居民參與，而如何發揮好他們的積極作用值得研究。

⒊社會組織發展滯后。社會組織作為達成特定目標而組合起來的群體，在政府和社會之間能夠起到橋梁紐帶作用，在社區建設和管理服務中發揮獨特的作用。相比較而言，社會組織在某些領域能夠提供更加低成本、高效率、專業化、人性化的公共產品，可以在更大程度上滿足社區居民的多樣化服務需求，從而提高社區服務水平，增進社會福利，促進公平正義。

目前，我國各類社會組織的整體發育基礎薄弱、發展滯后，難以在社區建設管理與提供服務過程中發揮作用。究其原因是多方面的：首先，由于政府對社會的過度干預，導致社會組織行政化的現象普遍存在，有相當一部分社會組織有賴于掛靠在黨政機關而存在，其自主發展和自律管理能力不強。其次，社會組織結構不合理，據我國民政部公布的數據顯示，截至2016年，依法登記的社會組織達到66.48萬個（包括社會團體32.9萬個），但公益慈善和群眾生活類型的社會組織所占比例偏低，不利于社區建設力量的壯大。再次，政府對社會組織存在認識和信任問題。政府已開始推行的向社會組織購買服務往往選擇與自身關系密切的社會組織，比如街道辦事處自辦的居家養老服務社、社會工作站、志愿者協會等，還包括納入街道辦事處管理體制內的法律服務社、家政服務社、行業商會等，這些社會組織帶有明顯的行政化色彩，其自主能力欠缺、專業化不足，使得社會組織在社區建設和服務中的效果大打折扣。

三、加強社區建設的對策

（一）創新社區發展體制機制

⒈建立社區行政管理機構。在新的歷史條件下，科學設置社區組織管理機構和構建新型社區管理體制已成為當務之急。首先，在縱向上，政府要成立專門的社會管理包含社區管理功能的機構，明確該機構的職責功能就是統籌管理市、區級的社會事務，而社區建設應成為其中的一項重要工作內容，具體工作主要包括制定社區建設的發展規劃和建設標準、指導基層組織實施、檢查和評估建設成效。其次，在橫向上，社區管理機構內部應進行責任分工，科室乃至個人都要落實具體責任，規范管理和統一推進社區建設工作，明確各個社區建設工作的負責人，實現管理工作對所有社區的全覆蓋。社區管理機構另一項主要工作內容是充分利用和有效整合社區內的各種社會資源，加強與駐地單位和社團組織的聯系，建立共建共享的責任分工制度。為了應對轉型時期社會管理中可能出現的風險和挑戰，一些發達地區城市在社區治理方面進行了有益的探索。一是通過整合轄區內的公安、城管、工商、食藥監等執法部門和社區居民的力量，實行工作聯動和協同共治；二是引導駐社區單位、組織團體和廣大社區居民參與訴求表達和互助共建，通過政府購買服務來提升社區服務供給水平。社區建設中管理機構的構建，有利于明確政府在社會治理上的職責和分工，避免其過度干預社會。

⒉理順社區建設相關主體的關系，明確各自的責任。對于社區的建設與管理工作，政府部門應該履行主要職責，其他相關的單位和組織也要擔當起相應的責任，即必須理順政府與這些單位和組織的關系，明確各自的責任。首先，要明確三種關系：政府與社區是行政管理、行政指導與行政監督的關系；街道辦事處與社區是業務指導、工作協調和行政服務的關系；社區內各駐地單位、社會組織、群眾團體、行業協會之間是相互協作共建共享關系。其次，要確定三方面功能定位：政府部門發揮行政管理主體功能；街道辦事處承擔具體業務指導和業務實施；各種社會組織團體和行業組織承擔自我管理服務職能，以及必要時的社區協助的職能。在明確三種關系和三方面功能定位的基礎上，政府還要聯合相關的群團組織共同商議制定社區建設和發展的各項規范化的管理制度，圍繞社區建設的目標建立健全有關社區管理的協調、決策、咨詢、責任、考核、監督等一系列制度。

⒊完善社區自治機制。黨的十八屆三中全會提出創新社會治理、改進社會治理方式，并強調“加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。新公共管理理論認為，必須科學界定管理者與被管理者的關系，政府與社會，既要有明確的分工，又要協調合作互動。根據黨中央的要求以及現代社會治理的理論及實踐經驗，未來社會建設和管理應該是政府有限用權和社區自治相結合，這就意味著社區既是行政管理對象，又是能夠行使一定自治權力的共同體。因此，要鼓勵社區居民依法管理自身事務，政府必須培育和發展社區自治力量，幫助社區居民提高自治能力，使社區成為管理日常事務的主體。現代城市治理和社區居民自治“沈陽模式”就是在黨政領導和社會各方參與下，建立了以社區居民認同感和歸屬感為紐帶的社區自我管理、自我服務、共建共享的社會化自治管理機制。深圳市寶安區桃源居社區在資源整合方面提供了借鑒的經驗。該社區立足于社會服務需要來定位和調整自身角色，通過調控各種社區組織資源，建立起相互之間分工合作、友好協商的伙伴關系，創造出“社區黨委、社區居民委員會、社區公益中心、社區工作站、物業公司、業主委員會”六位一體的社區自治模式。

（二）提高社區自助服務水平

⒈培育和發展社會組織。社會組織既是社區建設的主體，也是社區管理系統的有機組成部分。由于社會組織和團體在社區自助服務上具有獨特作用，因此，培育和發展社會組織理應成為重要舉措。首先，提高對社會組織的扶持和培育力度。為促進社會組織的發展，政府部門可以在稅收、財務、社保、票據、福利和勞動用工等方面制定優惠政策，鼓勵社會組織積極從事社區服務工作。其次，大力推行政府購買公共服務。建立政府向社會組織購買服務的規章制度和工作流程，對社會組織能夠承接的公共服務事項，可以通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等形式，逐步實現社區服務的社會化、專業化、市場化。再次，有序降低社會組織準入門檻。行政主管部門在社會組織登記管理中要以更加開放和包容的心態，打破阻礙社會組織發展的桎梏。

由于各地區的社會組織發展程度不一，在具體政策實施上應該結合本地區的實際情況制定具體措施。比如：廣東省肇慶市不但安排了社會組織專項扶持資金，還降低了社會組織登記門檻：對成立公益慈善類、社會服務類和樞紐型社會組織注冊資金起點由3萬元降低至1萬元以上，對城鄉基層群眾生活類社會組織注冊資金起點降低至2000元以上；對行業協會、社會團體、民辦非企業單位登記手續的時限由原來的60個工作日的審批時限，統一壓縮為30個工作日；對社會團體、行業協會、民辦非企業單位變更、注銷登記審批時限由原來的20個工作日統一縮減為10個工作日。

⒉提高社區志愿者服務能力。在社區建設過程中發揮志愿者的作用，既可以提高社區居民的自我管理和自我服務水平，又可以增進社區居民的認同感和歸屬感，同時還有利于提升社區自治功能、優化治理結構。如在開展志愿者服務工作上，要注重服務的重點對象和特殊群體，在流動人口量大的社區和治安管理的重點難點區域，可以成立專門的流動人口管理服務站，為外來流動人員提供體現人性化關懷的貼心服務，對空巢老人、留守兒童群體注重關愛服務；吸毒人員和刑釋解教人員等特殊人群注重幫教服務。在具體操作上，可以選拔具有一定專長且具備專業資格認證的優秀志愿者，建立志愿者專業人才資源庫，建立志愿者服務菜單，讓居民根據個人需求，以“點菜”的形式選擇志愿服務項目，志愿者根據被選定的項目和內容，及時到社區開展面對面的志愿服務，事后由社區組織居民對志愿者的服務質量進行評價打分，并向其所在的志愿者服務協會反饋。

⒊提升社區自治能力。按照新公共管理理論和現代社會治理治理念，要實現社區內部的自我管理和自我服務，就必須支持和鼓勵社區居民主動參與到社區建設和公共事務管理當中。對此政府應該積極作為和主動牽頭，通過多種舉措，不斷提升社區居民自我完善、自我管理和自我發展的能力。建立社區服務工作站、居委員會、業主委員會、物業公司、片區民警、駐地單位、民意代表、社團組織代表參加的社區治理聯席會議制度，讓社區居民參與協調解決本社區存在的問題。創新社區民意代表制度，聘請一批社區民意代表，定期召開民意懇談會，提高民意調查成效。在實踐上，可以把社區公共活動場所和服務設施交給社區居民管理，如鼓勵開展樓道居民自治，選配居民小組長、樓道負責人，形成居民委員及其下屬的專門委員會、居民小組、自然村落、樓院門棟上下貫通、左右聯動的新型社區組織管理結構。

（三）創新社區管理模式

⒈社區網格化管理。在各地社會建設和管理探索中，“社區網格化管理”的經驗值得學習借鑒。具體做法如下：在區位劃分上，把城市劃分為若干小單元的社區網格，實行分層級管理和服務；在技術手段上，將社區全體居民按姓名、性別、年齡、住房、就業、教育、計生、社保、醫療、政治面貌等信息資料統一錄入信息管理系統，實現對社區居民網格化管理的全覆蓋；在管理人員上，組建網格服務隊伍，其成員由街道辦事處工作人員、結對共建單位成員和退休黨員干部、社區干部共同組成，管理人員通過發放聯系卡的形式與每個家庭聯絡，聯系卡上包括管理人員的聯系電話和居民反映的問題、情況、意見、建議等內容。通過這種社區管理信息的“互聯網”，可以全面了解社區居民的情況，做到全天候的信息互聯互通，為社區居民提供高效便捷的“零時差”服務，確保在社區居民最需要的關鍵時刻能夠進行救急并解決問題。比如：北京市朝陽區實行的“三社一體化”模式，就是“社區網格化管理”的改良版，即通過社區組織、社工服務站和社區民主自治構建三位一體的社區治理體系。這個體系之所以能夠成為社區居民參與公共治理的成功典范，社區管理隊伍起到了關鍵性作用。他們是來自各行各業的社區居民，包括退休老大爺、家庭主婦、商場保安、超市售貨員、物業公司職工、大學生志愿者等等。深圳市建立和完善了社區綜合信息數據資源庫，這個平臺包括了公共基礎信息資源庫、社區綜合信息采集系統、綜合服務管理信息系統、政府服務資源與居民服務需求網站，利用信息技術手段完善社區資源共享和社區問題聯動解決治理機制為各地社區建設提供了參考。

⒉完善社區硬件設施。就整體而言，我國目前的社區硬件服務設施建設還比較落后，硬件建設不統一、不完備和服務能力不足的問題突出。根據新時期社區建設的要求，有必要統一建設和完善作為服務社區居民的重要載體的社區硬件設施。參照一些先進社區的做法，可以從各種渠道籌集建設資金。如財政撥款、社區居民集資、熱愛公益事業人士捐贈、開發商出資等。筆者在廣東省肇慶市調研優質社區時發現，其硬件配備有很多共同之處，雖然公共場館建設標準不盡相同，但場館功能作用相似，其特點就是高效、便民、實用和接地氣，這些場館概括起來就是“五室一廳”，即閱覽室、計生服務室、醫療衛生服務室、警務室、活動室和“一站式”服務大廳。

⒊增進社區居民的互動交往。要建立和諧的社區，就必須提供居民互動交流渠道，增加社區交往載體，努力消除社區居民交往障礙。目前，社區居民交往的渠道和載體較少，活動范圍狹小，交往方式單一，多采用“餐桌社交、電視社交、寵物社交和麻將社交”等方式，社區人際交往的吸引力不強、趣味性不高，也影響了社區居民的生活品質。在實踐中，可以結合本社區的特點探索開展形式多樣、富有創意、輕松活潑、健康益智的文化活動，提升社區交往的吸引力。廣東省珠海市在以社區文藝建設促進社區交往方面取得了一定的成效，其深入挖掘社區中有才藝的居民，根據各個社區的特點成立了各種群眾組織團體，包括技能培訓中心、文體表演隊、藝術團、太極拳隊、籃球隊等，匯集了各類文體骨干達數千人。這些做法不但豐富了社區居民生活的文化內涵，也增進了社區居民的互動交往。

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（責任編輯：牟春野）

Abstract：The social transformation has brought impacts to the traditional administration idea and the operational way，and the community differentiation and the interest diversification have made it hard for the existing community management system to adapt.Therefore，the establishment and improvement of community management systems and mechanisms，the enhancement of the community's self-service ability and service level，the innovation of community management model should be the important breakthroughs in community construction during the period of social transformation.

Key words：community construction；social organization；community service