謹防城鎮化淪為“政績工程”

曾冰

【摘要】隨著城鎮化的推進，地方政府在服務市場過程中有時會出現制度供給不平衡、援助制度不完善等情況，對進入高速城鎮化過程的中國經濟發展帶來阻礙。因此，政府的行為應適當調整，推進行政行為合法化、行政行為責任制，鼓勵行政行為的內容創新。

【關鍵詞】城鎮化 政府行為 制度供給 【中圖分類號】D67 【文獻標識碼】A

城鎮化是現實國情的要求

黨的十一屆三中全會后，隨著國家經濟發展重心的轉移，城市經濟的快速發展，更好的生活環境、更大的發展空間都成為吸引農村人口涌入城市、促進城鎮化的原因，并由此帶來了我國城鎮發展的矚目成就，有關資料顯示，中國城鎮化率由1978年的17.92%提高到2015年的54.77%。

美國學者諾瑟姆在1975年提出城市化S曲線，被廣泛引用，根據諾瑟姆的S曲線理論，我國的城鎮化處于中期（城市化水平在30%-70%）的起步階段，但從總體上看，城鎮化正在進入加速發展階段。高速城鎮化進程給環境治理和社會治理帶來了新的挑戰。據2015年國土資源公報顯示，2015年全國因建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整等原因，減少耕地面積450萬畝，同比減少17.7%；2012年全國廢水排放總量684.8億噸，其中，城鎮生活污水排放量462.7億噸，城鎮生活污水排放量占全國廢水排放總量的比率達到67.6%，而早在2007年，全國廢水排放總量只有556.8億噸。

與此同時，城鎮化的過程也讓城鄉文化的融合問題顯得更為棘手。城鎮化過程中的政府行為存在失范現象，有待優化。

城鎮化過程中政府行為存在的問題

制度供給不平衡。由于城鄉二元化導致很多生產要素都集中流向城市，在城市投入的高回報也促使城市獲得更多的政策支持，而農村則力度明顯減弱，如戶籍管理、勞動就業、社會保障等方面存在制度壁壘；社會保障體系不健全，醫療保險、失業保險、退休制度等存在缺陷，農民進城有后顧之優；鄉鎮企業產權制度改革滯后，城鎮與鄉村土地差價大等因素也阻礙了鄉鎮企業、民營企業和個體工商業戶向城鎮投資發展，不利于改變鄉鎮企業分散布局的形式。

財權體系不夠明晰。中央政府對各級政府的事權和財權不夠清晰，特別是省級以下人民政府的財權隸屬關系。現實中，地方各級政府對下一級政府實行財政包干，而優質的財政來源又往往受上一級政府直接支配，這樣就難免導致本來就捉襟見肘的基層政府財政更加緊張，加之城鎮化過程在很大程度上是依托基層政府的，這勢必會給城鎮化進程帶來阻力。

援助制度有待完善。援助制度主要存在兩個方面的問題，一是現行行政體制的問題。目前中央確定的受援助對象范圍較廣，但是財力又相對缺乏，形成“吃蛋糕的人多，而蛋糕少”的局面，所以，如何來分配蛋糕的體制成為決定援助制度是否公正的標準。然而，實際上接受援助的多少往往決定于各地方政府向中央“爭取”的能力，最后造成的結果可能是“爭取”能力強的地方政府享受更多的援助而實際上他們不需要這么多的援助。二是援助理念存在誤區。“授人魚不如授人以漁”也許是援助理念的最好詮釋，要幫助脫貧不是簡單的給錢、給物，而是授予賺錢的方法。目前我國對地方城鎮援助力度的判斷標準停留在簡單的物質扶助，這是觀念的誤區。

行政行為短視化時有發生。行政行為短視化也可稱之為行政行為的非連續性。一個地區綜合發展很大程度上與該地區負責人的個人性格、辦事風格、個人好惡、社會經驗、權力交接等有關。行政行為的實際效用則受制于這些因素，有時候一個政府行為的實際效用要等到該行為做出之后的很長一段時間才能顯現，而在這個效用顯現之前，可能因權力發生交替、個人風格的不同、個人好惡的不同導致行政行為的非連續性。朝令夕改的行政行為會令市場無法作出理性的經濟行為，甚至會成為城鎮化的絆腳石，行為短視化的政府往往急功近利，為追求短期的政績效益破壞長遠規劃、浪費資源。

如何優化城鎮化過程中政府行為

政府行為的合法化、政府行為的責任制以及政府行為內容的創新性是城鎮化過程中政府行為優化的目標。

行政行為合法化的基本要求就是程序合法。針對程序合法的要求，應從以下兩個方面進行改進，一方面要落實行政訴訟制度。我國行政訴訟的司法機制已經建立，除了制度本身的問題外，受“官本位”思想的影響，其實際的效用大打折扣。所以，應落實行政司法機制的實際效用，有獨立、公正、有效的司法機制，即便立法有不完善之處也能通過后天的司法活動得到一定的彌補；另一方面要夯實行政公開原則。只有公開行政行為，讓公眾擁有知情權，才能保證相關主體平等參與、公平競爭。

行政合法的基本內涵之一就是合理的行政決策。面對所要解決的問題或處理的事務，行政決策應具有針對性，應符合國情、省情和地情。我國的城鎮化范圍廣、問題多、局面復雜，各地呈現出的問題也多種多樣，所以地方行政行為應當符合本地城鎮化的具體情況。

制度供給包括兩個方面，一是內部供給，主要是行政機關內部運轉所需要的制度保證，如財政體制，人事體制；二是外部供給，即政府對市場的制度供給。這兩個供給都應做到行政行為責任制的運作，才能保證城鎮化的有效、有序推進。而對城鎮化的外部供給如完善的戶籍制度、社會保障制度、生態維護制度、援助制度等的責任制也應得到落實，權力與責任的統一將有利于行政行為的效率和公正。

政府行為的短期性、臨時性會讓行政行為的執行力大打折扣，這是對行政行為責任制的否認，一屆政府的某些決策在換屆以后很有可能被推翻，導致市場對政府的不信任，最直接的后果就是城鎮化過程中的長線投資出現猶豫，將嚴重影響城鎮化的穩步推進。所以，應建立行政行為長期效用機制，保證行政行為效果的穩定。而推行行政行為長期性的有效機制就是責任制的完善，一屆政府對其行政行為負責不僅是在它任期內還應延伸到它屆滿以后，這樣才能有效保證行政行為的長期性，有利于城鎮化長期目標的實現。

行政行為的內容創新應是制度創新，用制度去激發人們的積極性，用制度去規范人們的行為。比如城鎮化過程中，大量農村人口涌入沿海發達城市，導致空巢農村、留守兒童的出現，歸根結底是由于收入差距的存在所導致，簡單的行政命令和宣傳無法產生實際效果，而應當建立一些幫農、扶農制度，縮小城鄉差別。還比如近年來很多縣市都在大規模建立工業區、技術開發區等，其中不乏是重復建設的政績工程。行政行為的內容創新要求這些地方政府應當分析本地的發展優勢和劣勢，建立激勵制度來發展經濟，而不是簡單照搬發達城市的工業園、開發區的建設模式。

（作者單位：南華大學）

【注：本文系湖南省教育廳項目“湖南省城鎮化進程中行政決策法治化研究”（項目編號：15c1220）階段性成果】

【參考文獻】

①李菁怡、周建：《新型城鎮化進程中的政府行為與政策研究》，《安徽農業科學》，2012年第40期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲