中國與美國反腐敗追逃追贓合作機制研究

門植淵

摘要：隨著經濟發展和全球化進程的加快，腐敗犯罪呈現出跨國性的特點，美國因歷史文化、現實國情、法律體系、司法制度、執法機制等方面與我國存在差異成為職務犯罪嫌疑人外逃以及資產轉移較為集中的國家。從杭州G20峰會公布的《中美元首杭州會晤中方成果清單》第16項可以看出，中美雙方在反腐敗追逃追贓方面已逐漸達成共識，應以此為契機，制定、完善反腐敗追逃追贓工作的制度保障和具體措施，深入推進中美刑事司法合作的發展。

關鍵詞：職務犯罪 追逃追贓 中美合作 刑事司法協助

腐敗案件的社會影響力大，關系著一個國家的穩定和發展。隨著經濟發展和全球化進程的加快，腐敗犯罪呈現出跨國性的特點。第十四次全國檢察工作會議指出，“拓展發現、查緝犯罪嫌疑人和腐敗資產渠道，堅持追逃與防逃、追逃與追贓并重，統籌國內與國際職務犯罪追逃追贓工作”成為下一步反貪工作的重點。從杭州G20峰會公布的《中美元首杭州會晤中方成果清單》第16項可以看出，中美雙方在反腐敗追逃追贓方面已逐漸達成共識，應以此為契機，制定、完善反腐敗追逃追贓工作的制度保障和具體措施，以期對中美刑事司法合作方面有所推進。

一、中美加強反腐敗追逃追贓合作的背景

（一）追逃追贓工作進展緩慢且難度較大

中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室自2014年開展專項行動以來，已從70余個國家和地區成功追捕勸返外逃人員1915名。[1]雖然取得了階段性效果，但應注意到，2015年公布的“百名紅色通緝令”中有40人逃往美國，而已追逃或自首回國的卻只有5人。形成鮮明對比的是，從亞、非、拉國家追逃或者自首回國的人數占外逃至此類國家的人數比重較大。

（二）中美間相關合作取得較大進展

中美在反腐敗方面的合作已近二十年，1998年中美執法合作聯合聯絡小組（JLG）成立標志著中美在反腐敗方面的合作正式展開。2000年中美正式簽署《中美刑事司法協助協定》，2004年美國首次將涉嫌貪污、挪用公款案的余振東驅逐出境并押送至我國，此后共同簽署了《北京反腐敗宣言》、《2015-2016年G20反腐敗行動計劃》，都是兩國為推進刑事司法領域的合作做出的努力。在2016年杭州G20峰會上，中美雙方支持《二十國集團反腐追逃追贓高級原則》的通過和在中國設立追逃追贓研究中心，承諾將共同推動落實《2017-2018年反腐敗行動計劃》，預示著中美雙方在反腐敗追逃追贓方面將會采取更嚴格的措施進行更為廣泛的合作。

二、我國在美開展追逃追贓工作的困境

（一）中美雙邊條約未厘定

目前，由于法律理念及制度方面的差異，我國未與美國簽訂引渡條約，致使中美之間的刑事司法協助僅限于送達文書、獲取證言或陳述等偵查、起訴和訴訟方面，至于人員移交方面有待完善。美國對引渡請求審查嚴格，且遵循三權分立原則，權力制衡導致行政部門的外交權行使受限，所以中美雙方開展引渡合作的前提是中美雙方簽訂雙邊引渡條約，否則無法實現引渡。

（二）犯罪資產的分享和追繳存在困難

國際追贓需要資產流入國的配合才能順利得以實現。我國《刑法》第64條以及司法實踐中對贓款問題的認識都說明被犯罪分子非法轉移至國外的贓款屬于國家財產，國家對這些財產有著不容置疑的所有權，但美國支持資產分享的做法。盡管我國已開始接受犯罪資產分享制度，但目前國內法律中并未對此作出相關規定，未簽訂相關的資產分享協議，致使犯罪資產分享制度的實施困難重重。

美國對余振東資產的沒收和返還預示著《公約》中關于犯罪資產追繳形態[2]的規定在中美之間得以實現，但相互承認和執行沒收裁決的犯罪資產追繳方式仍未實現。為解決沒收裁決的獲取問題，我國2012年修訂的《刑事訴訟法》增加了特別刑事沒收程序，該規定看似人民檢察院在追繳未定罪的腐敗資產時有法可依，但法律效果并不理想。刑事訴訟法的制定目的在于保障刑法的順利、正確實施，故其當然符合刑法的基本原則，若未定罪就對其資產進行追繳，顯然不符合罪刑法定原則和罪責刑相適應原則。再者，即使獲得了沒收裁決，由于兩國在法律體系、機構設置、權力分配等方面的不同，執行方面仍存在阻礙。

（三）證據材料不符合美國的法律規定

目前，我國對于職務犯罪案件的查辦多數由省級以下檢察機關進行，然而，省級以下檢察機關受人、財、物的限制，辦案人員外語水平相對低，對中美刑事司法合作的規則和美國的法律制度的了解和研究較少，導致提供的證據無論從內容還是形式方面都很有可能不符合美國的法律要求。加之，腐敗案件本身具有的隱蔽性強、調查難度大等特點，致使證據材料存在漏洞、司法合作請求材料不符合美國法律要求的情況時常發生。

（四）國家間信息欠缺溝通和共享，國內各部門間協作亟需加強

國際追逃追贓都是以發現職務犯罪在逃嫌疑人的行蹤或藏身之地為前提的，然而實踐中，腐敗分子潛逃境外數年不被發現，跨國洗錢、轉移資產活動經常出現，原因在于各國執法機關不能及時共享信息，信息的不對稱性使得職務犯罪國際追逃追贓工作阻礙較多。

國內方面，職務犯罪國際追逃追贓工作的有序開展關系到諸多職能部門，然而目前，我國公、檢、法三機關在進行國際追逃追贓工作方面相對獨立，且在職權劃分方面呈現出多頭管理、權責不清的情況。辦案部門和人員的信息化技術不足，對于職務犯罪在逃嫌疑人數據庫、信息共享網絡平臺的建設及應用概念模糊、實施滯后，嚴重影響國際追逃追贓工作的開展。

（五）我國刑事法制本身不完善

在刑事法制理念上，雖然保障人權已經寫進憲法，但是，在司法實踐中，仍然有部分辦案人員存在違法收集證據、超期羈押、不重視本人辯護權甚至刑訊逼供的現象，[3]西方國家一直對我國人權保障的力度不滿意。同時，我國刑法中對于貪污、腐敗類犯罪存在死刑規定。根據“死刑犯不引渡”的國際慣例，在我國刑法保留對相關罪名死刑的前提下，也會給雙邊引渡協議的簽訂造成了一些困難。

三、加強中美在反腐敗追逃追贓方面合作的建議措施

（一）不斷完善中美在追逃追贓方面合作的渠道和內容

1.充分發揮JLG反腐敗工作組主渠道作用。1998年中美執法合作聯合聯絡小組正式成立，至今，雙方已就一些執法領域的具體合作項目達成了共識，對中美刑事司法協助協定的執行問題、雙方在引渡或遣返逃犯方面的合作以及我國國有資產流失問題進行了深入的討論。目前，根據2000年簽署的《中美刑事司法協助協定》，我國司法部可向美國司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人在美國的行蹤、出入境記錄等信息，調取在逃人員在美國的金融交易記錄，“凍結和扣押被非法轉移到美國的資產等協助請求”。中美雙方在杭州G20峰會上已決定于2016年年底前舉行中美JLG反腐敗工作組第11次會議，繼續推進中美在反腐敗追逃追贓方面的合作。

2.搭建全球化的數據信息共享網絡平臺。2014年11月8日，亞太經合組織通過了《北京反腐敗宣言》，其中關于執法合作網絡平臺建設的相關規定，打破了地域界限，建立一個涵蓋中國、美國、加拿大等國家的職務犯罪國際追逃追贓數據信息共享網絡平臺，主要用于共享職務犯罪在逃嫌疑人及其資產等綜合信息，盡最大可能消除因國家界限而導致的數據壁壘，各國定期對入境人員的相關信息與信息共享網絡平臺上的數據進行比對，及時通報涉嫌職務犯罪的人員流動、腐敗資產跨境轉移的數據情報，并進行監測、跟蹤，切實增強國際追逃追贓工作的針對性和有效性。同時，全球化的數據信息共享網絡平臺還包括了各國的法律體制、執法特點，經驗和技術的交流等內容。因此，可通過該網絡平臺學習、研究國際司法協助的途徑方法，掌握美國的國內立法和相關的司法實踐、國際規則及程序步驟，努力做到國際追逃追贓工作精準高效。

3.提供符合美國法律規定的證據材料。在證據方面，要注意從內容和形式兩方面進行完善。內容方面，需要國內部門做好扎實的準備工作，充分調動和發揮省以下辦案機關的能動性，要查清查明外逃案件犯罪事實，重點圍繞涉案資金流向、出入境情況、非法移民情況等加強調查取證，收集固定證據，做到情況明、材料全。形式方面，注重省以下辦案機關對于國際法規則、美國法律法規、司法合作請求文書等關于證據形式方面的學習和刑事司法合作能力的提升，提供符合要求的證據材料。

4.改進反腐敗刑事法治的指導思想。近年來，我國在刑事法制領域進行了一系列完善，比如，在刑事訴訟法中增設了“違法所得沒收程序”、在刑法領域對貪污、受賄犯罪規定了終身監禁制度。這些實體法與程序法規定的出臺，在很大程度上使得我國相關法制更加完善。同時，反映出我國在刑事領域立法更加趨于理性化。接下來的最主要的任務就是將這些法律規定落實到司法實踐中，這既是對我國實定法的尊重，也是以實際行動回應美國對我國刑事司法領域不信任的最好措施。

（二）加強中美在反腐敗追逃方面合作的建議措施

中美雙方應在《公約》規定的引渡機制的框架下，相互尊重國家主權、司法主權，注重保障人權，積極推進雙方簽署引渡條約，呼吁美方與中方共同努力，強化司法執法合作。為避免美國以我國采取重刑主義為由拒絕進行引渡，我國可作出將外逃至美國的腐敗分子引渡回國后，對于與提出引渡請求罪名不同的犯罪行為不予審理、不予執行刑罰的承諾，甚至可作出限制刑期等量刑承諾。此外，我國應不斷增強綜合國力，提高國際地位，適時修改《中華人民共和國引渡法》，使國際法的規定在我國國內法律上充分體現、有效實施。還應不斷研習美國法律規定的引渡程序，以保證今后兩國間引渡的順利進行。

（三）加強中美在反腐敗追贓方面合作的建議措施

1.簽訂資產分享協議。為了推進中美之間反腐敗追逃追贓合作的進行，促使美國快速地對境外贓款采取措施，應與美國簽訂資產分享協議，以可能追回資產的性質、具體案件的復雜程度及在追逃追贓過程中是否提供了重大幫助為根據，對被沒收犯罪財產按照一定比例進行分割，倘若只是提供了簡單的便利條件則只采取費用補償的方式即可。參照國際社會的一般做法，與外國談判或者締結分享資產的政策底線是不超過50%的分享比例。對于賄賂犯罪所得，可進行資產分享，而對于貪污犯罪所得，可協議是否以資產分享的方式處理。我國可先通過個案簽訂資產分享協議，逐步達成長期穩定的資產分享協議。分享資產的同時可減少一些證明要求，這對于國家間展開反腐敗合作是一種鼓勵，在美國最大范圍內追回腐敗資產，是對各國在追回犯罪資產過程中所作出貢獻的肯定。

2.商談相互承認與執行沒收事宜。中美雙方在開展刑事司法協助方面應從偵查、起訴階段逐步擴展至審判和執行環節。在杭州G20峰會上，中美雙方同意商談相互承認和執行沒收事宜。根據《公約》規定，只要締約國能夠證明相關資產系非法所得就可簽發沒收令，請求其他締約國予以協助執行。因而，中美雙方應在相互尊重國家主權和他國國內法律制度的基礎上，充分考慮兩國間的利益權衡問題，注重查明需要沒收的財產與犯罪事實之間的關聯性，辦案部門應注重查找通過洗錢等手段向境外轉移資產的證據，使得資產流入國的主管機關能夠追繳其賴以生存和對抗遣返的非法經濟資源，保證作出的沒收裁決符合實體公正和程序公正。

（四）構建反腐敗追逃追贓的長效機制

1.加強職務犯罪在逃嫌疑人數據庫建設。建立和完善職務犯罪在逃嫌疑人數據庫，實現“一人一檔”工作常態化。關于加強職務犯罪在逃嫌疑人數據庫的建設，不僅要繼續堅持檢察機關內部數據庫的建立完善，還需要與其他部門、領域的數據庫建立聯系，增大數據的容量和多樣性，為大數據應用提供基礎資源，通過數據的采集與比對，發現并掌握職務犯罪在逃嫌疑人的情況，確保下一步工作的有序開展。2014年中央反腐敗協調小組國際追逃追贓辦公室成立，應在此基礎上，統一數據標準，搭建起涉及最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、外交部、人民銀行、邊檢等部門的數據信息共享網絡平臺，盡量實現諸多數據的全面融合。檢察機關要注重平時與其他部門進行橫向縱向的日常聯絡、信息溝通，尤其是與公安部建立平行對接，即自動比對、自動報警，案情通報和數據信息共享的工作機制。

2.強化防逃意識，健全防逃預警體系。第一，堅持追防結合，根據數據特點，加強對涉案人員的監控，切實做好防逃工作。可根據相關數據所發現的腐敗分子潛逃美國的規律、特點，明確防逃工作中的薄弱環節，有針對性地采取防范措施。在初查階段，注意加強對重點涉案人員及其重要關系人的行蹤監控；在偵查過程中，對被取保候審、監視居住以及在審查起訴、審判階段未羈押的職務犯罪嫌疑人、被告人及其重要關系人，及時與公安機關協調采取邊控等措施，防止其潛逃。第二，進一步加強對官員及其配偶、子女出國、報備的審批和監控力度，同時加強國家工作人員護照的管理制度。對官員及其配偶、子女出境、報備記錄利用網絡爬蟲自動獲取技術及時錄入特定數據信息系統；在公職人員的電子護照中增加存儲持證人的指紋信息一項，并納入公安、出入境等部門的比對系統，設置對于頻繁出入境等異常情況的自動報警功能。

3.完善腐敗資產跨國轉移的預防機制。第一，利用大數據技術完善我國的反洗錢監測追蹤系統。網上銀行、手機銀行、各類APP軟件等方式的廣泛使用促使我們在應對國際追贓問題時開始使用大數據技術，應建立以中國人民銀行為主，證監會、銀監會、保監會為輔的反洗錢監管網絡系統，并盡快創造條件將監督主體擴大至社會上的非金融機構。以已存儲的海量的金融數據為基礎，通過對數據的橫向與縱向比對、挖掘分析，得出有價值的信息。具體來看，調取可疑交易主體歷年交易數據，通過交易資金的金額大小、存取方式和速度、轉入轉出模式和區域、可疑交易主體開戶信息的比對、交易雙方之間的比對、交易主體在不同機構的交易記錄等信息，找出關聯性，有效識別可疑交易，重點進行監測和追蹤。甚至可以使用大數據技術對相關銀行賬戶進行非賬務性質的、非傳統性的線索進行分析和排查，確認是否有異常之處。第二，對于公職人員報告的重大事項和財產申報情況，可以開通專用數據接口，以專項查詢、專線通道的方式及時錄入數據信息系統，建立電子數據檔案，嚴格審查，從抽查逐步完善到與房產、銀行、證券等部門聯網、比對，利用大數據技術監測異常的資金流動、異常的通訊高峰等可疑情況，實現集中的監測、預警、響應等方面的監控和管理。大數據時代下，對于職務犯罪在逃嫌疑人情報的獲取實質上是處理大數據后的結果，大數據時代的情報數據信息建設為國際追逃追贓工作信息化提供了全方位的保障，情報交流有利于提高對可疑線索的收集。

4.重視檢察機關反腐敗國際合作的人才建設。有專家指出，反腐敗國際合作工作具有外向性的特征，我國檢察機關尤其是最高人民檢察院要注意培養和引進一批既懂法律，又精通外語，也熟悉涉外案件辦理業務的外向型檢察人才。[4]這是我國與美國等國家展開國際反腐敗交流的前提和基礎。

注釋：

[1]參見許一航、張雪卉：《G20，中國積極尋求司法與反腐敗的“世界擔當”》，載《檢察日報》2016年9月6日。

[2]犯罪資產追繳形態，即被請求國將外國的沒收請求提交本國主管機關，由后者依據本國法律作出沒收裁決并予以執行。

[3]參見趙秉志：《中國反腐敗刑事法治領域中的國際合作》，載《國家檢察官學院學報》2010年第5期。

[4]同[3]。