四個方面把握行政違法行為檢察監督范圍

邵煥

摘要：檢察監督是司法監督一種重要且有效的方式，其實質是檢察權對行政違法行為的法律監督。本文主要探討的是檢察監督的范圍，認為應通過行政違法行為的范圍、類型、形態以及行政違法行為所涉及的合法權益這四個方面予以把握，并需要解決以下四個問題，即哪些組織做出的什么性質的行為算行政違法行為應受檢察監督、哪些種類的行政違法行為受檢察監督、行政違法行為處于什么狀態應受檢察監督，以及公民、法人或者其他組織的哪些權益可以通過檢察監督獲得保護。

關鍵詞：行政行為 行政違法行為 檢察監督 范圍

檢察監督是司法監督的一種重要且有效的方式，其實質是檢察權對行政違法行為的法律監督。

一、行政違法行為的范圍

行政違法行為包括可訴行政違法行為與非可訴行政違法行為。可訴行政違法行為是指可以向法院起訴的行政違法行為。在此主要討論非可訴行政違法行為的范圍，即除了行政訴訟受案范圍以外，哪類組織作出的什么性質的行為應受檢察機關的監督。

（一）部分社會組織行使公共職能的行政違法行為

該類行為主要包括事業單位、企業、社會團體、村（居）民委員會等組織行使行政職能的行為。這些組織有的經法律授權行使一定的行政管理職能，有的從事一些社會服務和公共服務。

一是依據《教育法》等相關規定，學校行使頒發證書、招收學生等公共職能，但是并不是學校所有的行為都適用行政訴訟。一般來說，學校開展招錄學生、學籍管理、頒發學位證書的行為是可以通過行政訴訟予以監督。而學校發放獎學金、助學金等行為并不是都能進入行政訴訟，因該類行為也會涉及學校行使公共職能和學生權益的保護，故對于學校該類行為應納入檢察監督的范疇。

二是許多諸如鐵路、煙草等企業提供著與生活密切相關的社會公共服務，一定程度上具有公共職能的性質。這些企業在行使公共職能時，與當事人發生爭議，也需要受到檢察監督。例如，根據《檔案法》的規定，任何檔案保管單位都應當依法保護檔案，維護檔案的真實性，不得涂改、損毀、丟失檔案。當保管單位將個人檔案丟失后與當事人發生爭議時，該糾紛并不能通過行政訴訟加以解決。筆者認為，檔案保管單位實施保管檔案的行為具有行政管理性質，出現違法行為后，在法院不予受理的情況下，應當納入檢察監督的范圍。

三是社會團體尤其是行業協會可以對內部成員和事物進行管理。該行為是否屬于行政訴訟的受案范圍還存在爭議。例如，律師協會等行業協會具有法律授權或者章程授予的行業準入、收費標準等權力。這些權利具有公權力性質，但是現實生活中，該權力并沒有都受到《行政訴訟法》的保護。因此，不論此類行政違法行為是否屬于行政訴訟的受案范圍內，都應當納入檢察監督的范圍。

四是村（居）民委員會是基層自治組織，對其村民具有管理職能，同時也肩負著國家治理的職能，具有法律、法規授予的許多行政管理權力。村（居）民委員會在行使權力過程中出現的爭議比較復雜，類型也較多，主要以村（居）民委員會對內部成員進行管理的行為加以說明。

（二）部分社會中介機構的行政違法行為

一是公證機構的公正行為，該行為已由多個法律予以規定。公證機關應當依據當事人的申請，依照法定程序，作出相關法律行為和文書，其公證文書可以作為認定事實的根據。實踐中存在公證行為侵害第三人合法利益，第三人對公證行為存在異議，起訴有關司法行政部門要求撤銷公證行為，而法院不予受理的情形。由此，需要將該類行為納入檢察監督范圍。

二是仲裁機構的仲裁行為。仲裁一般是當事人根據他們之間訂立的仲裁協議，自愿將其爭議提交由非司法機構的仲裁員組成的仲裁庭進行裁判，并受該裁判約束的一種制度。仲裁活動和法院的審判活動一樣，關乎當事人的實體權益，是解決民事爭議的方式之一，具有自愿性、一裁終局性特點。也就是說，仲裁行為不適用行政訴訟與民事訴訟約束，當事人只能對原爭議提起民事訴訟進行解決，故有必要將仲裁機構的仲裁行為納入檢察監督范疇。

（三）行政機關以罰代刑的違法行為

以罰代刑作出的行政處罰也是行政違法行為的一種。該行為放縱了違法犯罪的當事人，損害了國家和社會公共利益以及非行政相對人的利益，并且在《行政法》和《行政訴訟法》的框架范圍內難以得到監督和糾正。[1]《行政法》和《行政訴訟法》制度設計的目的是防止行政機關的行政行為侵犯行政相對人的權利和利益。通常來說，行政訴訟程序由行政相對人提起訴訟來啟動。而以罰代刑中行政處罰的行政相對人則在該具體行政行為中已得到利益，即行政相對人以承擔較為輕微的行政責任的方式逃避了應當承擔的刑事法律責任。故行政相對人不會再對該類行為提起控告或者訴訟，進而導致行政機關的自由裁量權膨脹，實際上實現了行政權處理結果的終局性，相對排除了刑事追訴權的行使。以罰代刑行為經常包含著行政機關及其工作人員的瀆職行為，屬于濫用行政權，具有較大的社會危害性，但公民和其他主體對該類行為往往無法監督。因為具體行政行為是一種雙方法律關系，非行政相對人的第三方較難全面把握具體案件情況，也無法對行政主體是否恰當行使自由裁量權作出判斷，難以實行監督。檢察機關作為專門的法律監督機關，具有刑事案件公訴的職能，檢察機關工作人員能準確把握罪與非罪的界限，理論上可以對該類行為實施監督。

二、行政違法行為的類型

劃分行政違法行為的類型是為了解決哪些種類的行政違法行為受檢察監督的問題。

（一）具有法律約束力的行政違法行為

一般來說，行政調解、行政指導和行政機關對先前行政處理重復確認的行為不屬于具有法律約束力的行為。在此主要討論行政機關的鑒定行為是否具有法律約束力。行政機關的鑒定行為是指行政機關對特定事實進行鑒別的行為，這類行政行為雖然不直接創設了權利義務，也不是不能變更，但是由于當事人難以收集有效證據對鑒定結果進行推翻，導致行政機關的鑒定行為實際上對當事人的權利義務產生了影響，發揮了決定性的作用。同時，因為法院司法審查對這類鑒定行為傾向于不予受理，不在行政訴訟范圍之內。因此，有必要將此類行政違法鑒定行為納入檢察監督范圍。

（二）具體行政違法行為

對行政行為的評價標準有兩個，即合法性與合理性。合法性是依法行政的基本要求，即無法律則無行政。行政行為合法性要求的具體內容包括主體合法、內容合法、程序合法。合理性要求行政行為必須具有正當的動機、考慮相關因素。一般來說，檢察監督只進行合法性審查，主要是考慮避免出現制約權力的濫用。值得注意的是，雖然合理性問題屬于行政機關自由裁量權行使的結果，在我國目前的法治現狀下，檢察機關進行合理性審查的能力較弱。但是，《行政訴訟法》第53條創設了在行政訴訟中對規范性文件進行附帶審查的制度。因此，當行政行為進入行政訴訟后，法院對抽象行政行為進行附帶審查，檢察機關在實施檢察監督時也可以對該抽象行政行為進行監督。

（三）外部行政違法行為

檢察監督的范圍應該是對應行政相對人的行政違法行為。行政機關內部對當事人不產生權利義務影響的通知、指示等行為、行政機關對其內部成員的管理行為以及行政機關之間的糾紛一般不應納入檢察監督的范圍。

判斷行政機關內部的通知、指示等行為是否應當受到檢察監督的大致原則是該通知、指示是否對外具有法律效力、是否對當事人的權利義務產生影響。通常來說，行政機關的外部行為具有特定的形式，比如行政許可、行政處罰。實踐中，行政機關以內部通知等形式發布的公文，在事實上會對當事人的權益有所影響。當利害關系人發現其違法尋求救濟時，行政機關又辯稱該行政行為是內部行為，不能提起訴訟，進而導致利害關系人的合法權益得不到保護。因此，行政機關內部的通知、指示等行為是否該受檢察監督不應只看其名稱和形式，而是應該看其作用和效果。行政機關對其內部成員的管理行為屬于內部管理問題，工作人員對處理不服的，只能在行政系統內申訴，不屬于檢察監督的范疇。存在爭議行為主要是學校對學生、教師的管理行為、公務員招錄等行為。實踐中，法院受理了多起學生起訴學校不予頒發學位證、起訴招錄考試過程中拒絕錄用的案件，故這類案件也應當受到檢察監督。但是需要嚴格解釋行政機關的行業，行政機關工作人員的身份，獎懲、任免等決定的性質。

三、行政違法行為的形態

（一）尚未完成的行政違法行為

法院作為司法救濟機關，不應過早地干預行政機關的決定。而檢察機關作為監督機關，可以在一定情形下對尚未完成的行政違法行為提出檢察建議，履行檢察監督職能。一般來說，只有行政機關對相對人表示出確定內容的意思，對其產生實質影響后，行政相對人認為該行政行為涉嫌違法才可以提起行政訴訟，進入司法程序。但是，檢察機關的檢察監督在一定情形下可以提前介入。例如，《行政處罰法》第31條規定，行政機關在作出行政處罰決定前，應當告知當事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，并告知當事人依法享有的權利。這并不是行政處罰的確定意思表示，當事人只有在行政機關正式作出行政處罰決定后才可以提起訴訟。[2]實踐中，行政機關一般都會按照該行政處罰告知的內容對當事人進行正式行政處罰。筆者認為，此類情形下，當事人實際上已事先知曉了行政處罰的內容，若其認為該行政處罰違法，可以申請檢察機關提前介入，在該行政處罰對其產生實質影響前，尋求救濟途徑。當檢察機關受理后，有證據證明該行政處罰屬于違法行為的，可以采取相應的檢察監督手段，提前保護當事人的合法權益。

（二）行政執行違法行為

理論上來說，行政行為分為兩個階段：一是確定內容，二是內容執行。前者對當事人設定具體的履行內容，后者通過強制性手段要求當事人及時履行。除法律規定需要復議或訴訟最終確定行政行為效力以外，一般的行政行為作出后，當事人有一段時間的履行期限，逾期不履行時，行政機關才可以強制執行。當事人認為行政執行行為屬于行政違法行為的，對兩個階段都可以提起訴訟。也就是說，當事人既可以對確定內容的行政行為提起訴訟，也可以對內容執行的行政行為提起訴訟。故檢察監督的范圍同樣包括這兩個階段。檢察機關對確定內容階段的行政行為涉嫌違法的，可以履行檢察監督職能。檢察機關認為內容執行階段行政行為涉嫌違法的，也可以履行檢察監督職能。行政違法行為檢察監督應貫穿整個行政執行過程。

（三）行政不作為違法行為

行政不作為違法行為須受到檢察監督，有利于監督行政機關的“懶政、怠政”。檢察機關對行政不作為違法行為進行監督時，可以分為三步審查：一是行政機關是否具備職責；二是當事人是否具備請求的權利，是否已提出請求；三是行政機關是否拒絕履行。首先，監督行政不作為行為需要審查行政機關是否具備相應職責。若行政機關不具有相應的職責，檢察機關不應對其進行檢察監督。其次，若其具有職責，則需要進一步審查當事人是否具有請求權，是否已經提出過請求。行政機關具有許多職責，在履行職責過程中對應著不同的當事人。只有行政不作為行為對當事人權益有影響時，該當事人才具有請求權，也就是說并不是所有的人都可以對行政不作為行為尋求救濟。同時，還應當審查有請求權的當事人是否已經行使了請求權。最后，需要審查行政機關是否具有不履行的情形，包括拒絕履行、拖延履行等。

四、行政違法行為所涉及的合法權益

（一）人身權

一是侵害人身自由權的行政違法行為。實踐中比較常見的就是公安機關的治安違法行政拘留行為以及留置盤問等行為，此類行為都會對當事人的人身權進行限制。二是侵害生活安寧權的行政違法行為。具體包括住宅安全、通信秘密等權利，行政機關在辦理案件時可能會存在侵害當事人的通信秘密，違法進入當事人住宅的行政違法行為。三是侵害信息安全的行政違法行為。行政機關在履行職責過程中掌握了大量的個人信息，例如社保信息、稅費繳納等信息，當事人認為信息記錄錯誤時，有權要求行政機關更正。行政機關拒絕履行職責的，當事人可以申請檢察監督保護其權益。

（二）財產權

行政機關的行政許可、行政處罰、行政強制等行政行為都有可能侵害當事人的財產權。在《行政法》上主要涉及企業自主經營權、公平競爭權等。行政機關可能通過行政許可、行政指導等行為違法干預企業的自主經營權，導致企業無法自主組織生產經營。行政機關也可能存在濫用行政權力，限制他人購買指定商品，限制其他經營者正當經營活動的行政違法行為。例如，《行政訴訟法》、《行政許可法》、《政府采購法》的相關規定都對行政機關設定行政許可等行為做了限制。在實踐中，還存在行政行為違反公平競爭精神、損害當事人實際競爭地位的情況，以上行為都應當受到檢察監督。

（三）政治權利

根據《憲法》和法律規定，公民的政治權利主要有選舉和被選舉權、言論、出版、集會、游行以及批評、建議、檢舉等權利。涉及政治權利的行政違法行為是否應受檢察監督，取決于法律具體規定。例如，《民事訴訟法》規定，公民對不服選舉委員會對申訴所做的處理決定可以向法院起訴。需要注意的是兩個方面內容。一方面是一些鄉鎮政府干預村民選舉，對選舉產生的村干部進行撤換、停職等違法行為；另一方面是關于公民監督行政機關超預算開支的情況。根據《預算法》規定，公民對預算違法行為，可以依法向有關機關進行檢舉、控告。行政機關預算違法行為也應當納入檢察監督范圍。

（四）社會權利

社會權利主要包括生活保障權、危難救助權、受教育權、勞動權、獲取政府信息權等內容。這類權利絕大多數已被憲法、法律及法規確認。以受教育權為例，《憲法》、《教育法》、《義務教育法》等法律法規對其進行了詳細規定，適齡兒童、少年有接受義務教育的權利，公民具有接受高等教育的權利，完成學業后按規定獲得相應學歷學位證書。實踐中，有學校以家長本人學歷為條件決定孩子是否能入學，有學生起訴學校不予頒發畢業證書的案例。檢察機關應當對侵犯受教育權的行政違法行為進行檢察監督。

（五）救濟權利

救濟權利包括申請行政裁決、行政復議以及申訴、控告、檢舉。行政機關拒絕受理、拖延處理裁決申請或者行政復議申請，屬于行政不履行或不適當履行職責，侵害公民合法權益時應當受到檢察監督。控告和檢舉是指公民對他人的違法行為侵害其合法權益時，可以提出控告或者檢舉，要求行政機關調查處理。法律對控告和檢舉有明確的處理程序和義務規定，比較明顯的是《治安管理處罰法》第77條和第78條的規定。公民之間因存在實際糾紛，一方提出控告或者檢舉，要求行政機關依法追究侵害人法律責任，而行政機關不正確處理的行政違法行為應適當納入檢察監督范疇。

注釋：

[1]參見韓成軍：《具體行政行為檢察監督的制度架構》，載《當代法學》2014年第5期。

[2]參見葉曉晨：《違法停車告知單和違法信息記錄的定性》，載《人民司法》2011年第20期。