我國公共預算治理效果緣何打折扣

趙妮妮++靳連冬

【摘要】公共預算治理，是構成我國國家治理體系的關鍵組成部分。目前，我國公共預算治理中存在的公共預算民主化發展不足、法治化發展滯后的突出問題，使我國的公共預算治理效果大打折扣。要推進我國公共預算治理現代化，就要重新審視公共預算治理的改革進程，堅持預算民主化和預算法治化“二輪并進”，加快推動預算透明制、預算問責制、預算社會參與制、預算有效回應制“四制齊抓”，鞏固我國公共預算的民主化和法治化體系。

【關鍵詞】公共預算 治理現代化 政治約束

【中圖分類號】C911 【文獻標識碼】A

當前，我國正處于國家治理向現代化轉型的關鍵階段，公共預算治理作為我國財政治理的重要基石，也是我國國家治理體系中的重要組成部分。因此，要推進國家治理現代化，勢必要推進國家公共預算治理的現代化。

我國公共預算治理現代化改革進程中面臨民主化發展不足、法治化滯后的問題

從1999年起，我國正式拉開了走現代公共預算治理改革道路的序幕。但回顧以往做法可以看出，我國的公共預算改革更多是在公共預算的技術路線規劃和程序方面的改革，缺乏統籌性改革。總體而言，在以往改革模式的主導下，我國公共預算治理現代化改革過程中面臨兩大問題矛盾。

一是公共預算民主化發展不足。這主要表現在兩個層面：首先，我國的預算權分配不均衡，人大對政府公共預算的政治約束存在一定的“虛化”。目前我國形成的是政府“行政約束”和人大“政治約束”共同存在的局面，在政府公共預算的權力分配上看似較為妥當，但是實際上人大的政治約束并未到位，而是存在一定的“虛化”問題。我國的預算撥款部門往往擁有公共預算編制權、執行權和監督權等權力，但是人大對政府的實際政治控制卻一直缺失。其次，我國的社會賦權不到位，社會對公共預算的直接參與度不足。雖然我國以往的全能型政府治理模式已在逐步消退，但是由于實行時間較長，政府的權力行使已成為一種慣性，造成政府權力和社會公民權利兩者之間的不對稱性，公民的知情權、參與權和表達權等都不能很好地實現。在公共預算參與層級方面，一般以鄉鎮為主，縣區、地市等層級中很少有公眾參與。

二是公共預算法治化相對滯后。公共預算法治化，要求公共預算的編制、審批、執行、決算和監督等都要嚴格遵循我國現行的法律程序，但目前我國的預算法仍然存在不足。首先，我國尚未全面形成全口徑的公共預算制度，導致預算收入無法真正形成統一性，并進一步導致了我國公共預算的法律約束性不足。其次，我國稅收法律體系中仍然存在立法層次不高、法制體系不健全等問題，除了《個人所得稅法》《企業所得稅法》《車船稅法》以外，其余稅種只有條例可供參考。

我國公共預算治理存在預算民主化發展不足和預算法治化發展滯后的雙重矛盾，與黨的十八屆三中全會所強調的預算管理制度改革要求之間仍然有較大的距離。結合公共預算治理的原則與內涵，要實現我國公共預算治理的現代化，應堅持預算民主化和預算法治化“二輪并進”，同時也要堅持預算透明制、預算問責制、預算社會參與制、預算有效回應制“四制齊抓”。

構建現代化的公共預算治理體系，需堅持預算民主化和預算法治化“二輪并進”

第一，應充分發揮好人大在公共預算中民主化的功能。具體而言，就是要充分發揮好人大在公共預算的審批以及公共預算的監督管理等方面的作用。一是要建立和完善人大的分類審批機制，不斷擴大我國公共預算審批權的適用廣度。關于分類審批，可以依據公共預算的支出部門和支出性質，實行分部門的表決制度，發揮人大代表對公共預算的否決權。二是要建立和完善我國公共預算的修正程序。各地的人大代表在提交公共預算的修正方案時應滿足一定的支持人數。在公共預算方案和其修正的方案進行最終表決前，人大代表之間需公開進行辯論。要落實好人大的公共預算民主制度，還應加強對公共預算的監督和管理，優化公共預算工作委員會的人員配置，提升其法律的權限與地位，使之享有明確的公共預算監督權。

第二，應充分發揮人大在公共預算法治化中的關鍵作用。黨的十八屆三中全會明確指出，要發揮人大在公共預算法治化中核心地位的作用，要全面遵循稅收法定的原則。這就要求我國公共預算的收入方面應全面落實好稅收法定制，把基本稅種、征稅對象、納稅者、稅率等方面的立法權全部歸由全國人大和常委會，同時也要逐步廢止國內存在的各種違背稅收法定原則的制度。此外，還應在公共預算的支出機制上推進全口徑的公共預算制度，增強人大對公共預算的監督，促進公共預算法治化。

構建現代化的公共預算治理體系，需堅持預算透明制、預算問責制、預算社會參與制、預算有效回應制“四制齊抓”

一是要加快實行透明的預算制度，不斷提升公共預算的透明化程度。在我國新的《預算法》和《關于深化預算管理制度改革的決定》等文件中，都明確指出要推進我國公共預算的公開化。提升公共預算的透明化程度，就應秉承公開的原則，在部門預決算的公開范圍、“三公”經費的公開程度等方面不斷作出努力。因此，需以信息技術為支撐，全面打造統一的預算信息平臺，實現人大、行政部門、財政部門等各個相關部門之間公共預算信息的公開、共享。

二是要積極建立多元的公共預算問責制度。公共預算的問責制度，是我國公共預算法治化的基本標志。只有建立起這種制度，才能切實發揮好我國公共預算制度對政府“理性經理人”角色常態化的約束作用。要建立多元的公共預算問責制度，就要建立起包含人大政治約束、政府行政約束、社會組織和社會群體問責等多元化的公共預算問責體系。應繼續堅定不移地完善財政、審計等行政管理部門的內部問責機制，同時也應強化人大對政府公共預算的政治約束。

三是要加強“參與式預算”制度的改革，建立和完善社會參與公共預算的制度。社會參與，是體現我國公共預算法治化和現代化的前提。建立和完善社會參與公共預算的制度，旨在為社會公眾直接或間接參與我國公共預算提供更為多樣和便捷的渠道。我國應積極建立公共預算咨詢、公共預算聽證、公共預算績效等多元化的公共預算社會參與機制，建立社會公眾對政府公共預算的事前、事中及事后全程參與的機制。

四是要探索實行新型的政府有效回應機制。政府部門對公眾關注的相關預算問題做出及時和有效的回應，對公共預算治理現代化建設具有十分重要的意義。當前，要推進公共預算治理改革，就應充分利用好“互聯網+”帶來的機遇，搭建各類信息化平臺，建立和完善以互聯網為主的新興媒體平臺，建立健全新型的政府回應機制。同時，也要構建相應的配套機制，將預算回應有效納入部門考核中，提高政府在公共預算回應方面的積極性。

總之，在我國公共預算現代化的改革道路中，應避免以往過分注重政府“行政約束”而忽視人大“政治約束”的問題，也應杜絕以往輕率地以條例來治理公共預算的做法，而應充分樹立公共預算法治化權威，堅持預算民主化和預算法治化“二輪并進”，在實施路徑方面堅持預算透明制、預算問責制、預算社會參與制、預算有效回應制的“四制齊抓”。

（作者分別為榆林學院講師；西北大學副教授）

【參考文獻】

①許光建、魏義方、李天建等：《中國公共預算治理改革：透明、問責、公眾參與、回應》，《中國人民大學學報》，2014年第6期。

責編/賈娜 劉芋藝 美編/于珊