全球治理體系的歷史演變與現實挑戰

曹亮亮

【摘要】全球治理體系正面臨新舊轉換的歷史節點。全球治理體系在現實層面和法理層面不斷擴大的鴻溝是當今時代的核心問題。為了更好應對全球性問題所引發的問題與挑戰，迫切需要變革原有的全球治理格局。回顧全球治理體系的歷史演進過程，給我們改革當前國際治理體系所存在的不平等和效率低下等問題，提供了有益的思考。

【關鍵詞】全球治理體系 歷史演進 全球化 【中圖分類號】D0 【文獻標識碼】A

21世紀以來，全球治理體系正面臨新舊轉換的歷史節點。隨著全球化的深入推進，國際力量對比發生了變化，以中國為代表的新興市場國家迅速崛起，國際影響力持續擴大，既有的全球治理體系面臨著新的現實挑戰。

全球治理體系的歷史演變

全球治理的演變可分為三個歷史階段：帝國秩序、國聯體系、聯合國體系和后冷戰秩序。

首先是帝國秩序階段。克雷格·墨菲認為，帝國秩序是全球治理的開端。維也納會議和神圣聯盟開啟了一個全新的時代，維也納會議旨在重新劃分拿破侖戰敗后的歐洲政治版圖，會議的目的是恢復拿破侖戰爭時期被推翻的各國舊王朝及封建歐洲秩序，防止法國東山再起。為了保障和平，維也納會議開創了一個國際均勢體系。會議達成的協議更加精確地規定了外交事務的權利與義務，這些政治行為制度化了國際關系的基本準則。

為了維護領土和主權完整，大國通常制定維持均勢現狀的政策。一旦出現國際爭端，它們會集體召開專門會議，也就是歐洲協調機制。盡管英國拒絕加入干預拉美革命的企圖，該機制成功鎮壓了西班牙和意大利支持憲政的起義。美國于1823年發表的門羅主義防止了歐洲國家對拉美的控制。門羅主義主張，美國不屬于歐洲政治體系，并視其為美洲獨立國家的保護者。門羅主義的實質是美洲國家不能參與歐洲列強的政治事務。盡管許多歐洲國家不愿正式承認，門羅主義代表了歐洲和美國第一次就國際事務設計了一種交往方式，這一方式有效擴大了全球治理的范圍。

歐洲協調機制持續了90年，克里米亞戰爭是這期間唯一的國際戰爭。由于無法和平解決國際爭端，它的合法性很快消解。但不可否認的是，歐洲協調機制在一段時期獲得了很高的合法性。與此同時，全球治理的制度化在通信和交通領域也得到了推進。新的通信技術有力推動了國際合作。電報的發明使得遠距離信息傳遞得到了實現，并于1865年成立了國際電報聯盟。隨后成立的萬國郵政聯盟和國際無線電聯盟有效促進了全球治理規則的建立。通過簽訂和批準相關協議，主權國家同意在各自國內實行這些規則。值得一提的是，這一時期還出現了保護知識產權的國際機制，以反對未經授權對專利、版權和商標的隨意使用。這些國際聯盟的涌現在全球化進程中扮演了關鍵角色。到19世紀，一種新的國際秩序將世界分為殖民者和被殖民者，并產生了新的國際分工，中心輸出資本、技術和管理，外圍提供消費市場和廉價勞動力。全球治理作為一種規范國際組織的形式，已經變得必不可少。

其次是國聯體系。新的全球體系通常出現在戰爭之后，一戰的悲劇促使各國反思過去的國際行為模式。國際聯盟成立于一戰后不久。國聯的目的是維護一戰后的國際格局，防止德國東山再起，以避免一戰的悲劇重演。國聯雖然試圖調停國際爭端，但由于缺乏強制力，并未發揮應有的作用。

理事會是國聯最主要的機構。雖然美國是國聯的倡議者，但由于與英法等國的分歧以及國內的孤立主義情緒，國聯主要受英法兩國操縱。大蕭條和二戰使國際社會意識到，國際和平、安全與經濟事務需要一套強有力的制度安排。美國對國際組織的態度發生了轉變。二戰結束時，美國一躍成為世界上綜合國力最強的超級大國，擁有核武器，經濟總量約占世界經濟總量的50%。美國開始放棄單邊孤立主義的外交政策，轉向多邊主義參與國際事務。美、蘇、英三國領導人主導并奠定了戰后的國際政治經濟秩序，包括聯合國、世界銀行和國際貨幣基金組織的建立。

最后是聯合國與后冷戰秩序。冷戰的終結開啟了一個新的時代。在聯合國之外，全球體制的多樣化發展、新的種族和民族主義運動的高漲以及中國、俄羅斯、東歐等新興市場國家參與世界市場都要求重構全球治理體制。然而，以美國為代表的西方國家并沒有通過全球治理體制的民主化接納新興市場的利益和聲音，這種沖突對國際和平與安全構成了威脅。

盡管國際政治在實踐層面沒有發生大的變革，但國際政治的話語體系已經發生了轉變。1980年代和1990年代的國際會議更多關注可持續發展議題，比如兒童和婦女權益、環境、人口、社會發展、犯罪和種族主義等。1994的國際人口發展大會和1995年的世界社會發展峰會所制定的指導原則和制度規則，為全球治理的進一步發展奠定了基礎。當然，這種國際會議也并非毫無私利。2001年召開的第三屆聯合國反種族主義世界大會的反猶主義議程使美國和以色列相繼退出了本次大會。

因此，聯合國系統不僅成為全球話語的舞臺，也成為全球競爭的舞臺。沒有大國的合作，這些話語很難在規范和法律層面變為實踐。非政府組織也在這些新領域的規則制定上發揮了作用。1997年成立的透明國際每年都會發布全球清廉指數，對各國的腐敗程度進行排名。全球清廉指數的發布會提升國家和政治家對腐敗的重視，但并不能有效抑制腐敗。國際社會需要為企業和國家在金融交易中的行為制定標準，使它們遵守WTO的規則。國際合作的擴大也呈現出更多積極的跡象，包括1997年簽訂的《京都議定書》和1998年國際刑事法院對反人類罪的審判等。然而，所有這些成就需要大國之間的合作。

全球治理體系的現實挑戰

二戰后，在國際社會的共同努力下，全球治理機制取得了長足的發展。然而，在全球化時代，國際貿易、投資、金融、通信、旅游、恐怖主義、犯罪和軍火走私得到了更為迅猛的發展，以至于造成法律和組織滯后。國際法和國際制度未能趕上科技和經濟高速發展的步伐，全球治理體制的范圍和權力在事實和法理兩個層面上出現了明顯的鴻溝。

盡管在法理上聯合國系統掌管國際和平與安全，但國際沖突的加劇或解決主要依靠武器精良的國家；盡管在法理上主權國家仍然是國際體系的基石，但全球金融和經濟治理仍然主要靠非國家行為體。換言之，全球治理體系并未與最有影響力的政治和經濟行為體同步發展。如果不加以控制，這種趨勢會在缺乏替代治理合法性的選擇形式的情況下，進一步削弱現有國際體系的政治和社會結構。

2017年1月，習近平主席在聯合國日內瓦總部發表的題為《共同構建人類命運共同體》的主旨演講中，全面、深刻、系統地闡述人類命運共同體理念，為當代國際關系發展提供了新理念，開辟出一條合作共贏、共建共享的文明發展新道路，也為變革當前的全球治理體系指明了方向。

（作者單位：天津師范大學政治與行政學院）

【參考文獻】

①[英]戴維·赫爾德：《民主與全球秩序》，胡偉譯，上海：上海人民出版社，2003年。

責編/孫垚 美編/楊玲玲