我國政府財務管理中財政預算透明度的評價與改進分析

鞏玉坤

[摘 要]我國政府財政收支規模龐大，財政收支預算取之于民，理應用之于民。在我國不斷加強政府透明度建設和廉政建設的背景下，政府財政預算支出應主動向社會公開，實現政府財政管理透明化，這是政務公開的重要內容。增強政策財政預算透明度有利于提升中央政府公信力。文章針對我國政府財政預算透明進行分析研究，并提出預算透明度的評價方式和改進策略。

[關鍵詞]財政管理；預算透明度；評價方法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.12.307

1 我國政府財政預算管理制度的基本框架

1.1 部門預算制度與政府收支分類體系

我國政府財政部門預算的內容由五部分組成，即預算編制所覆蓋的部門及所屬預算單位的全部收支、預算編制程序、預算編制框架、預算編制方法、預算編制權限。財政預算編制的方法分為收入和支出兩個方面，結合上一年度的收入和支出情況，將其作為參考進行預算編制。預算編制的程序包括五個步驟，第一步是準備階段，通常為前一年度的3～6月；第二步為“一上”，即各部門在7月編制統一預算，并于9月20日前提交財政部門預算司審核；第三步為“一下”，財政部門下達預算控制數額；第四步為各部門根據預算控制數額調整并編制正式部門預算，并逐級上報；第五步為預算的審議和批復。

在計劃經濟過渡到市場經濟環境之后，我國財政收支分類體系經歷了重大的改革。從目前來看，我國政府收支分類體系從三個方面予以設置和劃分。一是收入分類，設置類、款、項、目四級科目六大類，即收稅收入、社會保險基金收入、非稅收入、債務收入、貸款轉貸回收本金收入、轉移性收入。二是支出功能分類，設置類、款、項三級科目22類；三是經濟分類，設置類、款兩級科目分為12類。

1.2 國庫集中收付制度

改革開放以來，我國針對不斷變化的經濟及市場環境，對財稅體制開展了一系列的改革，但針對國庫集中收付制度的改革卻剛剛起步。在市場經濟條件下圍繞資金收支和使用效率對國庫集中收付進行了改革，改革主要遵循程序規范、用款便捷、監督有效、實施穩妥的原則。我國國庫集中收付改革的內容則包括建立單一賬戶體系、規范收入繳庫操作、規范支出支付操作。

經過幾年的國庫集中收付改革，已經取得了突出的效果，使其在我國財政財務管理中核心基礎性地位越來越穩固。經過改革，從根本上改變了財政國庫管理理念，加強了預算執行控制，提升了財政資金調控運行能力，使資金運行效率大大提高，有效地提升了財政資金信息反饋的質量和速度，財政資金運行安全性規范性顯著提升。

1.3 政府采購管理制度與監督體系

政府采購管理是財政預算管理的重要組成部分，因此在財政預算支出管理工作中，應對政府采購進行嚴格審核與監管。在政府采購制度優化改革中，要明確政府采購的范圍與采購限額，實行集中采購和分散采購相結合的采購模式。在采購環節，政府結合實際情況可采取公開招標的形式，或者詢價、競爭性談判等方式，總之政府需統一采購方式，在各種采購方式上要制定嚴格的條件限制。政府需規范采購程序，將采購活動嚴格地按照“十一個階段”進行。針對政府采購，要建立資格管理制度，包括采購人資格、集中采購機構資格、政府采購代理機構資格、供應商資格等。要建立綜合監管、專業監管和行業監管相結合的原則，加強政府采購合同管理，建立電子政府采購制度。此外，還應加強政府采購合同管理，發揮市場經濟作用和調控經濟的政策功能。對于財政預算管理的監督體系，則主要由人大監督、財政監督、審計監督構成。

2 我國政府財政預算透明度評價

2.1 中央政府財政預算透明度現狀

政府財政預算的透明度一定程度上需要法律制度的支持與強力約束來保障。從我國當前的預算透明度的相關法規制度來看，針對性和專業性的法規很少。從《憲法》層面規定了人民在國家管理事務中的知情權和監督權。此后，《中華人民共和國預算法》對預算編制流程和結果的相對透明做出了界定，各級人大充分掌握預算相關信息，但并未對預算信息公開透明做出任何規定?！墩畔⒐_條例》從法律層面規定了縣級以上部門應在其職權范圍內主動公開“財政預算、決算報告”。此后，我國相繼出臺了一系列的相關財政預算法律條文，對財務預算的公開透明做出了相關規定。

從目前我國財政預算報告的公開情況來看，在財政部門戶網站的“政府信息公開目錄”專欄對我國主要財政預算報告進行了公開披露，而且隨著政府預算公開透明制度的不斷改革和推進，預算信息公開透明已經取得了突出的成就。在相關法律法規的約束下，我國政府的財政預算公開報告具有詳細的編制，預算表已細化到了項級科目。

2.2 中央政府財政預算透明度評價

對政府財政預算公開透明度的評價方式，在國際上有成熟、統一的評價標準和方法。以國際預算團隊的調查問卷為例，期評價內容幾乎涵蓋了所有的財政預算內容，尤其是對《行政預算提案》最為重視。但在我國基本國情下，《行政預算提案》屬于保密文件，這直接導致了我國財政預算的公開透明度較低。本文結合我國基本國情，從財政預算公開的實質行內容出發，對中央政府財政預算透明度給予客觀的評價。

①預算公開的法規性，67%；②預算信息的準確性，67%；③預算信息的完整性，44%；④預算信息的具體性，55%；⑤預算信息的易懂性，50%；⑥預算公開的及時性，57%；⑦獲取預算信息的便利性，33%。對各項指標進行權重平均之后，我國政府財政預算信息公開的透明度總體得分為51%，這說明我國在財政預算信息公開的透明度方面仍有很長的路要走。從單項評價指標來看，我國財政預算披露信息的完整性存在較大的問題，這需要在今后的工作中著力改進。從整體來看，我國當前的財政預算信息公開的透明度不高，主要原因包括：法律法規層面體系不健全，制度不完善；技術操作層面預算信息發布渠道分散，預算監督職能發揮不到位。

3 中央財政預算透明度改進策略

3.1 提高預算透明度的總體思路

從問題分析可以發現問題解決的思路和途徑，在前文的分析中，我國財政預算信息公開的透明度存在諸多問題，因此在提高預算透明度方面，總體思路為：立足我國實際，借鑒國外先進經驗，圍繞加強財政預算管理和依法民主的目標，統籌安排、積極穩妥、循序漸進的原則，完善法律法規和管理制度，強化民主法治監督，多層次、全方位地構建高透明度的財政預算公開制度體系。

3.2 提高預算透明度的實施路徑

一是建立統一協調的法律法規體系，對當前我國主要預算透明度的法律法規進行修訂和完善，從法律層面明確預算信息公開的原則、方式、范圍、主體、實效和程序；二是深化預算管理制度改革，包括部門改革，政府收支分類科目改革、預算績效評價改革等；三是健全預算信息發布工作機制，制定詳細的預算公開工作規程，整合建立統一的財政預算信息發布平臺，細化預算公開內容；四是完善預算監督體系，強化立法機關的監督作用，建立審計特設機構，充分發揮財政監督的優勢，建立專業的社會監督團體。

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