淺議民間社區志愿服務發展障礙及對策

（廣西民族大學相思湖學院， 南寧 530008）

[摘 要] 民間社區志愿服務與政府推行的社區志愿服務相比，政治色彩不濃，能較準確的反映社區民眾需求，靈活開展社區志愿服務，是社區公共服務供給中真正獨立于政府和市場的“第三方部門”。我國民間社區志愿服務的發展目前仍存在諸多困境，政府若能夠對其加以合理管理和疏導，幫助其發展壯大，對處于社會轉型期及人口老齡化背景下的城市社區治理將產生積極現實意義。

[關鍵詞] 城市社區；民間社區志愿服務；發展障礙；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 07. 094

[中圖分類號] C916 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）07- 0211- 03

0 前 言

社區是我國現代城市治理的基本單元，隨著社會轉型、流動人口增加、人口老齡化等因素影響，社區中醫療、衛生、教育、治安等公共服務供給需求不斷增加。在社區治理中，政府和市場都有參與，其中政府是宏觀調控者，市場是資源自然調節者，但政府在提供公共服務時，做不到面面俱到，細致入微；市場追求利潤最大化的本質決定了它在提供公共服務時，也存在不能有效供給和消極參與的情況，所以在社區的公共服務供給中，會產生政府和市場失靈。這樣，社區治理中的第三部門——社區志愿服務組織應運而生，社區志愿服務能對政府和市場在社區服務中的不足起到拾遺補漏的作用。

社區志愿服務組織在我國存在的形式多樣，大體可分為兩類，一類是由政府在社區中推行的社區志愿組織，如民政部依托街道和居委會推行的社區志愿者協會，共青團依托青年志愿者組織體系建立的青年志愿者社區服務組織等。另一類是民間自發成立的社區志愿組織，這類組織的成員由社區居民自愿組成，在相應管理部門登記備案，獨立開展社區志愿服務活動；大量未進行備案的“草根”民間社區志愿組織也活躍于社區中。

1 民間社區志愿服務興起的意義

1.1 有效的彌補政府推行的社區志愿服務的不足

政府推行的社區志愿服務主要有民政部依托街道和居委會成立的社區志愿者協會，共青團依托青年志愿者組織體系建立的青年志愿者社區服務，婦聯及工會組織開展的“中華巾幗志愿者”和工會志愿者等。其中民政部推行的社區志愿服務專門針對社區，是傳統意義上的社區志愿服務，也是我國目前社區志愿者的首要來源；共青團、婦聯、工會等發起的志愿服務活動雖然不是專門針對社區，但他們的志愿服務活動大多依托于社區進行，服務內容廣泛涉及社區事務，是社區志愿服務的重要參與力量。

政府部門推行的社區志愿服務，政治色彩較濃，在提供志愿服務時存在一定程度的不足。首先，基于社區基層黨組織和居民委員會建立的志愿組織，其工作是在居委會的直接指導下進行，受政府行政力影響明顯。一些政府工作人員和社區工作者常把志愿服務當成可以隨便利用的資源，不尊重志愿者的服務意愿，讓志愿者從事對政府有利，但不一定對社區居民有利的工作，最終讓社區志愿者逐步演化成為政府行政工作的助手。這一現象極大的損壞了社區志愿者的服務積極性，不利于維系志愿服務資源。其次，政府推行的志愿服務活動，存在資源浪費、缺乏長效機制等現象。社區中經常遇到這樣的情況：每逢重大假日或者相應的政策號召，社區中就會忽然涌現出許多志愿服務行為，而在社區大部分的日常生活中，志愿服務行為卻開展得不那么火熱。

民間社區志愿組織與政府推行的社區志愿組織相比，其成員的參與一般出于共同的興趣、愛好和目標，不是通過行政動員的方式來實現，被動參與成分少，是真正意義上的志愿組織。由于對政府依賴程度弱，民間社區志愿組織往往能比較真實的反映社區民眾需求，靈活的開展有針對性的社區志愿服務活動，是真正介于政府和基層民眾之間的橋梁，也是純正意義上的社區公共服務參與第三部門。

1.2 緩解社會轉型和人口結構變化帶來的社區公共服務壓力

眾所周知，建國后相當長一段時期，我國對城市居民的管理是通過“單位制”的形式來實現，單位負責城市居民的就業、戶口關系、黨團關系、思想教育甚至婚姻、生育、醫療、養老等各類公共事務。改革開放后，社會發生轉型，多種經濟形式并存，“單位制”解體，社區成為城市治理的基本單元，原先依托“單位”的社會公共事務被剝離到社區中，社區承擔的公共服務愈加繁雜。社會轉型期政府對社區公共服務供給的弱化，以及市場在公共服務供給中的逐利性讓習慣了單位制的人們無所適從，而城市社區志愿服務較好的彌補了社會轉型期政府和市場在社區公共服務供給中的不足。

另外，進入21世紀后，我國人口結構發生了巨大變化。根據國家統計局公布的數據，2016年我國城市人口比例已達全國人口總數的57.35%，其中流動人口2.45億，60周歲及以上人口2.3億，占總人口的16.7%。流動人口大量涌入社區，老齡社會加劇，社區“空巢”老人增多，人口結構變化加劇了城市社區公共服務的壓力。與此同時，城市社區服務體制建設卻相對滯后，外來務工人員雖然生活在城市社區之中，對社區有各種需求，但他們的各種社會保障制度并沒有納入城市居民的管理體系。在應對人口老齡化問題上，政府可以提供資金支持，卻難于提供具體的服務，這一系列的問題使社區志愿服務的作用顯得尤為突出。近幾年，隨著互聯網技術的發展，QQ、微信等互聯網社交工具使人與人之間的溝通越來越便捷，民間自發成立的社區志愿組織在我國有逐漸增多的趨勢。在社會轉型和人口結構變化的大背景下， 政府若能有效利用民間社區志愿組織的力量， 對其進行合理梳理引導， 扶持壯大，對我國現代城市社區治理將產生積極的意義。

2 民間社區志愿服務的發展困境

2.1 政府對民間社區志愿組織管理存在缺失

與民間蓬勃發展的社區志愿服務相比，我國對民間社區志愿服務組織的相關管理卻處于滯后狀態，這表現在：

（1）民間社區志愿組織未能納入正規管理范疇。我國目前對民間社團的管理是以預防為主，注冊登記門檻較高。如2016年2月6日修訂的《社會團體登記管理條例》規定社會團體登記必須有主管單位，必須“有固定的住所”、“有與其業務活動相適應的專職工作人員”，同時規定“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立”。類似這些規定讓城市中大量民間社區志愿組織不能合法登記成正式的民間組織。為了方便活動，他們通常通過“掛靠”于某個單位的方式開展活動，有的組織甚至是直接私下活動，游離于正常的監督及管理體制之外。監督及管理的缺乏讓民間社區志愿組織的性質容易與組織原來的宗旨產生偏離，有的組織逐漸演化成娛樂組織，有的組織為了為了吸引媒體注意力而不惜與其他組織開展不恰當的競爭，導致組織的志愿服務性質弱化，對整體社區志愿組織的聲譽產生消極影響。

（2）民間社區志愿組織缺乏相應的分類引導。我國民間社區志愿組織雖然數量眾多，但由于未能納入管理范疇，未能對其進行專業性、功能性的引導，很多志愿組織服務內容比較寬泛，缺乏針對性。如此導致的結果是，社區中急需的，或有專業需求的領域志愿資源缺乏，但在一些容易操作的領域，很多組織都爭著去參與，導致社區志愿服務資源的浪費。

2.2 民間社區志愿組織生存力薄弱

（1）組織穩定性差，志愿資源維系困難。社區中自發成立的民間志愿組織是由居民根據自己的興趣愛好，在善心的驅使下利用業余時間參與社區志愿服務活動，成員來自各個階層，彼此之間沒有利益關系，長期聚集在一起的紐帶就是彼此間共同的興趣愛好以及在社區服務的過程中建立的情感基礎。成員如果行為或主張得不到認可就很容易脫離組織，流動性大。社區志愿組織的負責人在組織活動的過程中會面臨各種復雜的人際關系和壓力，長時間后如果得不到舒緩或激勵也容易產生倦意。另外，在組織的內部管理上，民間社區志愿組織缺乏權威的統一，外部力量的引導與規范也不足，一旦組織內部出現內耗也容易導致組織的解散。所以民間社區志愿組織有其不穩定性的一面。

（2）組織實力弱，籌資困難。社區志愿組織的實力強與否直接關系到其社會資源的獲取能力。社區志愿組織的競爭力與其領導者和成員構成關系密切，在不少社區志愿組織中，很多成員都來自工薪階層，有的甚至是下崗職工。我們鼓勵社會各階層參與社區志愿服務，但如果社區志愿組織的成員僅是由普通民眾構成，組織的競爭力、資源獲取能力必定有限。因此，如何積極爭取民間精英人士參與到社區志愿組織中來，提高組織自身的管理和運營能力，是民間社區志愿組織應考慮的問題。

組織實力的薄弱直接影響到資金的募集。在我國，政府對志愿服務的資金支持還沒有像國外一樣形成制度化，國家通過免稅政策對企業捐贈進行鼓勵，但企業只有給經過民政部認證的少數民間團體捐贈才可以享受這一政策，況且目前我國企業承擔社會責任的意識也還比較弱，民間社區志愿組織因此募集資金渠道狹窄。

3 民間社區志愿服務發展的相關建議

3.1 政府角度——扶持與引導民間社區志愿組織的發展

（1）適當放寬民間社區志愿組織的管理。我國社區志愿服務的發展方向是民間性、自治性。在對民間社區志愿組織的管理上，應以扶持為主，預防次之。我國現行的民間社團管理法規，出于防范目的，對成立具備法人資格的民間團體要求較高，導致很多組織未能納入正常的管理范圍。事實上，大量民間社區志愿組織的存在是既定事實，與其讓他們自由發展、缺乏管理，不如放寬登記條件，把他們納入管理范圍。對民間社區志愿組織的管理可以通過在街道團委或民政部門備案而不注冊登記的方式，成立不具備法人資格的社區志愿組織，鼓勵民間社區志愿組織的發展。在對社區志愿組織的監督問題上，民政部在2007年已推行社區志愿者注冊制度，在這一基礎上，可以通過規定社區志愿組織的負責人或成員必須由正式注冊的社區志愿者構成等方式，實現政府對社區志愿組織工作的監督。

（2）引導民間社區志愿組織朝專業化方向發展。民間自發成立的社區志愿組織相對于民政部推行的傳統社區志愿服務，其優點就在于專業性比較強。一般的社區護花護草、治安巡邏等淺表性志愿行為，傳統社區志愿服務即可實現。但社會中組織的合理性 “不僅是指在一個特定社會的所有成員中，有組織地參與社會事務的社會成員的比例，還要體現為在一個特定社會中，每一個社會成員所從事的各種各樣的活動有哪些方面、在多大范圍是有組織地進行的。” 因此在對民間社區志愿組織進行管理時，應引導其朝社區稀缺的、有一定專長的方向發展，避免社區志愿組織出現多而不專的現象。

（3）通過完善政府購買服務的方式實現對民間社區志愿組織的資金扶持。政府的資金投入一直是國內外志愿服務資金的主要來源，我國共青團中央開展的青年志愿者活動，政府都有一定的經費支持。但對于民間自發成立的志愿組織，直接的政府經費撥款還缺乏成熟的制度環境。市場在提供公共服務時追求的是利潤最大化，而社區志愿組織目標則和政府一致，追求的是社會效益最大化，因此社區志愿組織在提供公共服務的過程中效率會更高。目前政府通過向民間志愿組織購買服務實現公共服務供給的方式在我國少部分地方已有試行，可以再此基礎上完善政府購買公共服務的相關申請、審批、監督及服務效果反饋制度，引導民間社區志愿組織通過競爭方式獲取政府的資金支持。

3.2 民間社區志愿組織自身角度——加強自身實力建設

3.2.1 加強組織制度建設，提高公信力

我國民間志愿組織的發展環境不完善，民間社區志愿組織在這樣的環境下生存顯得尤為脆弱，只有通過更好的開展志愿活動提高組織的公信力，才能吸引和維系更多的志愿者，爭取更多的外部資金。民間社區志愿組織中的社區志愿者大部分都是抱著服務他人、奉獻社會的動機參與進來，但其中也不乏有抱著各種私利目的的人，這些人員的不良行為很容易對民間社區志愿組織的聲譽造成不良影響。對此，民間社區志愿組織應加強自身組織建設，注意對組織成員的管理，維護組織在社會中的信譽。民間社區志愿組織還應該主動接受外界監督，我國目前對民間志愿組織的監督機制尚未建立，內部監督、行業間監督和媒體監督是現行的最好監督方式，民間社區志愿組織在完善自身財務管理制度的基礎上，應定期公布資金使用情況，樹立公正、公開、透明的形象，提高組織自身的公信力。

3.2.2 增強組織實力，提高籌資能力

在具體的執行過程中，民間社區志愿組織可以通過吸收更多高素質成員，或者通過與媒體合作共同關注社區中熱點領域等方式提高組織的實力與影響力。社區中原本就存在著一些精英人士，這些人一般具有豐富的知識背景和社會資源，也擁有較高的覺悟以及理想抱負。事實證明，民間社區志愿組織中如果有一些精英人物的參與往往能在較好的提高組織影響力，進而提高組織募集資金的能力。民間社區志愿組織在爭取政府或企業的資金支持時，也要掌握一定的技巧，應根據資金扶持方的不同偏好設計好志愿服務項目。一般來說，政府比較注重民眾亟待解決的熱點、難點問題，而企業則比較注重資金投入后其聲譽在社區民眾中的影響。因此，社區志愿組織在爭取資金支持時，應綜合考慮這些因素，結合社區需求設計好服務項目申請計劃，提高獲取資金支持的概率。

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[收稿日期]2017-02-09

[基金項目]2012年度廣西高等學校科研一般項目資助課題（201203 YB060）。

[作者簡介]何春華（1981-），男，碩士，廣西民族大學相思湖學院講師，主要研究方向：城市公共管理。