全球治理研究的文獻綜述

王晶++曹杰

摘 要 20世紀90年代至今國內外學者圍繞全球治理進行了深入的研究，從全球治理的源起，治理主體延伸到全球治理途徑。目前學界對于全球治理理念的來源有應對全球化挑戰以及國際秩序的調整兩種看法，治理主體的幾種派別主要包括以國家為主要治理單元，多主體合作以及公民社會參與治理，未來治理途徑的研究主要有促進治理理念的革新，推進多元多層治理，重視新興經濟體的作用以及通過國際制度改革優化治理四大方面。未來全球治理的研究可以在治理與金融危機后世界變化的關系、權力的作用方式與具體制度表現、治理體系的基礎與結果以及治理體系變化的歷史階段性等方面做進一步探索。

關鍵詞 全球治理；文獻綜述；源起；主體；途徑

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2017）04-0009-06

全球治理在不到10年的時間里從一個不為人知的概念成為國際事務研究和實踐中的核心議題之一，不斷與其他的全球化新動態融合發展。目前對國內外全球治理研究做文獻綜述的學者卻不多，藍劍平（2008）[1]曾對國內全球治理理論進行梳理，但是僅對國內有關全球治理概念的研究歸類辨析，沒有對全球治理的治理主體、治理途徑等研究內容深入闡述。本文通過對全球治理研究出現以來大量國內外學術文獻的搜集，力圖對此主題進行一個較為系統和全面的綜述，為進一步研究的學者提供借鑒。

一、全球治理源起

1. 全球化問題與挑戰需要全球治理來應對

全球治理的理念源起于20世紀70年代，當時Keohane& Nye （1977）[2]將全球化描述為一個“復雜性的獨立”時期，看到了全球治理的必要性正與日俱增，呼吁國際制度、其他國際組織管理這種“復雜的獨立”。Rosenau（2002）[3]也看到全球化突破了時間和距離的限制，而國家的弱點，人口的流動，以及現代生活的復雜性相互交織，在這種情況下把一種秩序，一種有效的權威以及一種改善人類境遇的潛力注入到治理中顯得愈發緊急。于是Rosenau（1992）[4]在Governance， Order and Change in World Politics中正式提出全球治理的定義，把它定義為對高度復雜和范圍各異的行為進行管控的體系，這些行為可能是一些廣泛隔離的有相應目標的機構通過共同努力而成為國家的補充或者替代國家成為全球范圍內的主要治理源，這些行為可能在世界范圍達到和諧的頂峰或者可能崩潰成為普遍的混亂。這一從規則治理理念出發的定義為全球治理做出了重要的貢獻。同年聯合國全球治理委員會（UNCGG）也對全球治理做出定義，相對于Rosenau的定義，聯合國的定義更加強調國家和國際組織的最高地位。Baratta（2004）[5]對于上述全球治理的定義，從國際組織的角度做出評論：認為全球治理是國際組織在試圖不斷努力達到理想和實際的目標的辯論中，取代“世界政府”的一個容易讓人接受的術語。這種術語可以避免讓人回想起20世紀40年代的世界政府的術語，那時候的世界政府主要建立在對原子彈的恐懼上，幾乎沒有為世界人民的革命行為轉變的實際計劃。然而，Chanda （2008）[6]并不贊同全球治理出現的急迫性在于這個術語本身，而是在于“失控的全球化”，即一些重要的權利政治權威和國際經濟組織引起了公民社會日益增長的不滿情緒。這種情緒在WTO，EU等多個組織中掀起了反全球化運動，最終的結果是要對全球化進行治理（Hall，1998）[7]，Vayrynen（1999）[8]，Harald（1994）[9]也都對此表示認同。在這些學者看來，全球治理的出現是因為經濟全球化和所出現的全球化問題要求建立新的超越國家體系的政治機制來應對世界的復雜性和全球挑戰，管理新的世界經濟和全球化環境。

2. 國際秩序的調整使全球治理成為必然

另一種對全球治理源起的解釋是全球治理產生的大背景是國際關系的變化，暗示全球治理是一種從國際秩序（無政府社會）到世界政府的可能的治理持續。Held&Mc Grew（2002）[10]指出全球治理是為了適應沒有超國家的高級政治權威的情況下建立的國家之外的管理機構和程序。Yunker（2000）[11]、Hewson & Sinclair（1999）[12]劃分了國際社會和國際體系重要變化的三個階段：第一階段，冷戰之后；第二階段，復雜的經濟、政治和文化的全球化過程；第三階段，政治權力從國家和國際組織向日益興起的民主社會轉移，即私人、非國家參與者，包括跨國公司（MNCs）和NGO，暗示了全球治理在第三階段中產生。

目前對全球治理理念的研究還沒有形成一個致的觀點，也沒有滿足這個動蕩的時代進行分析的需要，于是學者們開始思考全球治理究竟有哪些構成元素以及這些元素之間的關系是什么。

二、全球治理主體

全球治理是定義、構成以及調和在國際舞臺的公民、社會、市場和國家之間關系的法律、規范、政策和機構的總和，包括一系列廣泛的合作問題解決安排。因此治理的主體主要包括國家、國際間組織、非政府組織、私人企業以及其他的公民，他們通過更加正式的，采取硬原則（法律和條約）的方式或者其他有管理架構或者有管理集體事務行為的機構通過廣泛的合作完成治理安排（Weiss& Thakur ，2010）[13]。

1. 以國家為主要治理單元

在全球治理的各個主體研究中，相對較早的研究將國家視為主要治理單元，稱之為現實主義派。Cochrane（2003）[14]、Gilpin（ 2002）[15]、Duffield（2014）[16]是這類觀點的代表，這種觀點強調國家、權力在治理中的作用。Kagan（2003）[17]特別指出除了美國沒有其他的主體能夠在全球治理的過程中發揮一個全面的和持續的影響。這些研究成功的分析了國家在全球治理中應當承擔的角色，但是卻輕視了爭端以及爭端與全球化之間的沖突。

2. 多主體合作

稱作新自由主義制度學派中的許多國際組織研究學者彌補了現實主義派的研究缺陷，開始關注國家之外的其它主體的作用，重視不同主體之間的合作在治理中的關鍵作用。在Cox（1997）[18]看來，全球治理意味著在世界（或者區域）層面為了管理政治、經濟和社會事務而存在的程序和實踐。一種假定形式的治理可以被看作有等級的協調，不管是中心的或者去中心的。另一種假定形式的治理是沒有等級的協調，稱之為多邊。他由此將多邊主義作為全球治理的一種方式。Cerny（2008）[19]基于國內政治力量已經不起決定作用的緣由認為全球治理模式需要從“國家中心”向“多極化”轉變，并提出了 “政策空間”作為分析工具以及多重空間的可能性，這樣治理參與者通過跨國境的多邊層面協調活動以及享有多種權利可以獲得權利的自然增長。Stone（2008）[20]也強調了國家機構不應該作為政策的唯一組織核心，并從全球公共政策的角度創新提出全球公共政策的三種核心政治參與者：國際化的公共官員（工作在某個國家機構，代表國家參與全球范圍的政策討論）、國際公民（由國際組織雇傭，管理國際機構運營）以及跨國政策專家（包括顧問、NGO領導人、公司執行官以及領先的科學專家）。他認為全球政策的改變是由這三類因素相互作用而決定。Bexell（2010）[21]聚焦在全球治理中的跨國主體，以分析國際間機構、公私合作關系、跨國主體的組織和運營在多大程度上增強了全球治理中的參與和責任的方式，評估了跨國主體在全球政策制定中的參與是提高全球民主化的方式這一理念的希望和缺陷，并得出了積極的證據。丁鴻（2006）[22]、劉清才（2006）[23]建議非政府組織參與全球治理，因為這將有助于促進和監督國際規則的發展和履行、發現治理中忽視的問題，增強治理中的民主性，彌補了政府以國家利益為核心的缺陷并具備小規模、富有靈活性和創新性的優勢，提高全球治理的效率，促進全球治理向前發展。此外，全球精英的作用也被在全球治理主體中加以強調，McGrew（2002）[24]指出許多常規領域或者一些關鍵的專業領域構成了擁有共同知識的專有領地即專家網絡（職業性網絡），各類專家對于特定知識的理解和積累會參與到全球治理的過程中，他們的知識和專長以及對規則的應用已經被賦予了合法性。但是這種專家政治會導致治理的單一和排他性。

在承認國家重要性和強調多主體合作的基礎上國際組織派學者也注重全球和區域層次上的治理，尤其是國際制度在全球治理中的研究。O，Brien（2000）[25]指出全球治理的規則和機制是由全球體系中的核心參與者和機構（包括國家和非國家主體）通過行動和協議創造的，Held（1997）[26]指出目前的全球治理體系因為缺乏民主和正義而扭曲的，以世界上大多數人以居民利益為代價來反映強大的國家和社會的利益。因而全球治理體系的改革必須以民主為基本原則，提倡構建世界主義民主模式，發揮國際制度和國際機構作為世界主義民主的實現支撐作用。全球治理制度的深層次問題，如碎片化導致的現行規則與體系無法有效充分發揮全球治理的功能（王明國，2014）[27]，目前的治理制度在充分表達許多國家以及非國家主體的意見上的缺失（蔡拓，2012）[28]，治理制度的路徑依賴、內在改革難以推進導致了全球治理制度安排出現低效和僵化（鄧若冰，2016）[29]等問題也陸續被討論。

3. 公民社會參與治理

隨著對全球治理認識的深入，全球治理不僅被局限于正式的制度和組織如主權國家政府、政府間國際組織，還意味著其他的組織和集團，他們也在試圖對跨國規則和權威體系施加影響（Held，2001）[30]。這些組織和集團包括公民遷移、跨國公司和全球資本市場等（卡爾松，1995）[31]。其中公民社會在全球治理中的重要作用逐漸被更多地強調。Ruggie（2010）[32]把全球治理看作是脫離政府的行動，Bernstein（2007）[33]指出目前全球治理的問題在于缺乏有效的國家和政府間機制應對全球性的問題，私人的選擇包括自我管理，公司和社會責任，而公私合作關系提供了更多的選擇，他還證明了非國家市場驅動（NSMD）政治上的合法性和實現的步驟與框架。Scholte（2004）[34]也證明了公民社會為全球治理帶來更多的公共責任，公民社會通過提高全球治理運營的公共透明度、監督和審議全球政策，為全球機構的錯誤或者帶來的傷害尋求救濟以及通過推進全球治理中的正式責任機制來提高全球治理中的責任。易承志（2011）[35]把公民社會的研究延伸到跨國公民社會，指出跨國公民社會雖然有著不少局限性如在經驗層面和規范層面的合法性的制約、在統一名稱下隱藏的差異性影響統一行動的能力，以及內部參與不足，但是能夠在全球治理中發揮國家、跨國公司等難以實現的作用，要努力克服這些局限性，激發跨國公民社會的作用。龐中英（2011）[36]甚至認為國際制度的漸進性改革在解決全球問題上是不充分的，全球治理根本路徑在于超越國際制度的改革，在全球民主的基礎上嘗試全球民主政府的解決方案，以其為指導原則。

三、全球治理途徑

隨著全球化進程的不斷加速，在應對和解決全球化問題中當前的全球治理在管理全球事務上表現出效率不高，有效性不強，應對挑戰乏力的狀態。在此背景下國內外學者進一步探尋全球治理的變革方式來實現有所作為的全球治理。

1. 促進治理理念的革新

在改善全球治理過程中，治理理念的革新首當其沖。林永亮（2011）[37]從價值觀的角度論證了全球治理規范形成的難點在于主權至上的理念根深蒂固、各個功能領域規范存在差異和沖突以及沒有形成一個成熟的全球公民社會意識，他認為未來的全球治理規范需要整合“普遍主義”和“特殊主義”，規范領導者要兼顧“適宜性”和“導向性”。吳畏（2016）[38]從哲學角度探討了突破全球治理理念困境在于全球治理能否把全球正義作為其基本的價值準則，需要尋找到與之相應的場合存在，并且在治理實踐中找到定位。王奇才（2011）[39]從法律的角度指出全球治理有法律的淵源，需要將“合法律性”作為規范性要求，要堅持法治的主張，對權力本身進行限制。秦亞青（2013）[40]指出全球治理理念的滯后是目前治理失靈的原因之一，原有的一元主義的治理觀、工具治理以及二元對立思維都難在全球問題上達成協議，需要融合各種文明思想的新治理體系，重建理念原則，包括多元主義、伙伴關系和實踐參與。

2. 推進多元多層的全球治理

在對全球治理層次的推進研究中，學者們對治理路徑的認識逐漸清晰，認為多元多層的網絡治理才能推動全球治理向公平、合理以及均衡的方向發展，也可以避免個別國家出于本國利益逃離國際合作的獵鹿困境（潘亞玲，2005）[41]。

20世紀Keohane& Nye將全球治理其劃分為三個層次： 超國家的（MNCs-跨國公司，IGO-政府間組織和NGO-非政府組織）；國家的（公司、國家中央政府，民主社會）；次國家的（地方公司，當地政府和地方民主社會）。Reinicke（1999）[42]從全球公共政策的角度理解將經濟地理和政治地理結合起來的全球治理，在Keohane& Nye的垂直層面的基礎上加入了水平層次，即把治理分為致力于高層次和低層次治理的垂直型治理和致力于非國家的多方主體治理的水平行治理，并進一步指出全球治理的垂直分支包括內部主權代表和國際治理機構。Kacowicz（2012）[43]在全球治理的動力的研究基礎上依據權利的水平和垂直流動將全球治理細化為6種類型：類型一——從上至下（等級的）、類型二——網絡治理、類型三——從下至上的治理、類型四——并行治理、類型五——市場類型治理和類型六——萬維網治理，他指出類型六是目前全球治理的狀態，即包括垂直的以及水平的權利流動以及混合的正式和非正式結構，這種對全球治理的層級描述比Reinicke的更加復雜。

在認識到全球治理復雜的治理結構基礎上，學者們對實現全球治理的模式給出自己的答案。呂曉莉（2005）[44]贊同全球治理的三種模式即國家中心治理、有限區域治理和網絡治理，提出最有意義的全球治理方式是多元多層合作治理。金融危機之后，姚璐、劉雪蓮（2013）[45]針對后危機時代的全球治理提出市場、國家、社會三個層次的金字塔式構圖，國家位于金字塔頂端，是全球治理最有利的推動者，實施必要管制，處在金字塔中間以跨國公司為代表的市場力量同時受到國家和在金字塔底端的全球公民社會的雙重監督，協調三者之間的關系是全球治理順利進行的關鍵。Ikenberry（2013）[46]進一步指出在全球治理的根本性變革中最緊要的是建立政府之間的關系，它將對有效的全球治理發揮突出貢獻。并創造性地提出未來在面臨全球挑戰時與有意愿的國家，跨國網絡以及公司之間建立潛在的聯系。

3. 重視新興經濟體在全球治理中的作用

全球治理中國家作為重要主體之一發揮的作用是受到公認的，隨著國際權利體系的“分散化”和“去中心化”，全球治理體系面臨合法性和有效性危機（盧靜，2014）[47]。美國霸權地位的衰落，新興國家的壯大和金融危機之后出現的部分國家的混亂都給全球治理帶來了新的挑戰（何帆，2013）[48]，學者們看到以美國主導的以霸權主義為特征全球治理舊形式不適應時代的發展，應當被相互依存平等互利的新形式取代，廣泛參與的共治為核心的體系才是未來的方向（王毅，2013）[49]。

因此，學者圍繞新興大國在全球治理中的地位提升展開論證。Humphrey（2009）[50]指出印度和中國是全球治理中崛起的重要主體，他們將和世界經濟一起把現在的類單邊的世界秩序變革為一種多極化的權利結構。至少到2025～2030年，美國、中國、印度和歐洲將構成全球治理結構中的四大核心權利。全球治理中這些核心主體之間的相互關系將在很大程度上決定21世紀的跨邊界的和全球問題將如何解決以及發展中的國家將在世界政治和經濟中扮演什么角色。Nayyar（2016）[51]對金磚國家在全球治理中的作用和結果進行分析，認為金磚國家隨著經濟和政治地位的提高在全球治理中的作用愈發重要。陳偉光（2014）[52]從新型大國關系對全球治理的結構和規范的影響角度論證了新型大國關系的發展是全球治理的關鍵手段。韋宗友（2011）[53]提出現有治理機制中新興大國的代表性和發言權不夠。劉再起（2016）[54]特別提到中國有必要借助“一帶一路”的契機探索全球治理的新模式，參與到全球治理中并推動更加平等的全球治理。

還有一些國外學者如ACHARYA（2011）[55]指出新興國家在全球治理實踐中的缺陷在于在全球治理上沒有一致的思路，只是以一個關于世界秩序發展的集體區域觀念出現，更關心發展和國家權利的合法化而不是為全球治理做出貢獻，如中國、印度和日本等亞洲領先國家參與全球治理的途徑很大程度上是以幫助自己的形式展開，未來應當在亞洲層面更多對全球治理中的話題做出回應。Miles（2013）[56]分析全球治理中新興國家與守成國家的競爭格局的影響因素包括全球治理中新興國家的優勢，新興國家影響全球治理的能力，新興國家在影響全球治理中采用的策略，以及新興國家和守成國家在全球治理中的議價結果，并預測了未來新興國家在撼動守成國家治理地位過程中產生的爭端的可能來自三種：系統摩擦、分配沖突和機構有效性。

4. 以國際制度改革優化全球治理

全球治理需要國際機制提供制度上的保障，治理的效率和成敗與否由有效和完善的國際機制決定。在理論層面，全球治理可以通過全球層面、區域層面以及次區域層面的多層次制度化治理實現（喬衛兵，2002）[57]。田野（2002）[58]贊同全球治理的本質是一種制度安排供給，通過將制度供給中的交易費用中最重要的因素（權力結構和行為主體的數量）引入國際制度的供給模型，進一步得出了全球治理的四種治理實現方式，包括外溢型、強制-誘導型、聯合型與參與型。張宇燕（2015）[59]也特別強調了制度設計在全球治理中的作用，提出制度非中性和選擇性激勵的提供有助于激發全球治理制度的活力。然而這種國際制度的改革和優化是有難度的，Orsimi（2013）[60]就通過對全球治理中國際機構復雜性進行分析，論證這種機構復雜性（其特征為分裂、中心化，密集）譬如越來越多相互覆蓋甚至相互沖突的國際條約會為全球合作帶來障礙，并通過案例研究得出按照領域內或者行業（能源、貿易或者環境）劃分的組織復雜程度要比按照功能（難民、食品安全）或者主體（隱私）劃分組織復雜程度穩定，從側面說明了變革國際制度推進全球治理的復雜性。