機關聯合行文常見問題探析

范錚

摘 要：《黨政機關公文處理工作條例》和《黨政機關公文格式》國家標準的實施，對黨政機關公文處理的標準化、規范化起到了極大的促進作用，但在實際工作中，有的文秘工作者對聯合行文的規范要求還有些困惑。文章對聯合行文的發文主體、發文機關標志、簽發人、標題、主送機關、署名、成文日期、印章以及歸檔等常見病誤進行分析，并提出規范建議。

關鍵詞：公文；聯合行文；問題探析

自2012年7月1日《黨政機關公文處理工作條例》（以下簡稱《條例》）和《黨政機關公文格式》國家標準（以下簡稱《標準》）實施以來，黨政機關公文處理的標準化、規范化水平得到了極大提升，但在聯合行文這一問題上，一些文秘工作者還是感到有些困惑。本文試針對機關聯合行文常見問題與學界同仁作一探討。

1 關于聯合行文的主體

《條例》第十七條規定：“同級黨政機關、黨政機關與其他同級機關必要時可以聯合行文。屬于黨委、政府各自職權范圍內的工作，不得聯合行文。”從這一規定可以看出，聯合行文是指一份公文由兩個或兩個以上的機關聯合制發。按照《條例》規定，聯合行文的前提有三個構成要件：其一，聯合行文的主體必須是同級機關；其二，聯合行文必須確有必要；其三，行文內容必須為事關各聯合行文機關的重要工作，不得是一個機關職權范圍內的工作。在實際應用中的常見病誤如下：

1.1 為了廣造聲勢動輒聯合行文。近年來，幾十個單位的聯合行文屢見不鮮。如：國家發展和改革委員會等44個單位《關于印發對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄的通知》（發改財金〔2016〕141號），經媒體公布后飽受熱議，44個單位聯合對失信聯合懲戒無疑成為吸引眼球的熱點。眾所周知，聯合行文如果涉及多個單位，需要主辦機關逐個單位去征求意見、會簽、蓋章，這些環節完成往往需要很長時間。雖然從表面上看，這樣的文件出臺很有聲勢，但同時也帶來發文效率低下的弊病。因此，筆者建議此類公文如果確有制發必要，應該由其共同的上級機關發文為妥。如上述文件因涉及部門較多，可以由國務院制發。

1.2 聯合行文機關不對等。關于聯合行文的主體要求必須是同級機關，而實際應用中往往不同級別的機關也聯合行文。如：國家衛生計生委與國家中醫藥管理局聯合制發了《關于推進分級診療試點工作的通知》（國衛醫發〔2016〕45號）。國家衛生計生委與國家中醫藥管理局不是同級機關。根據第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準的《國務院機構改革和職能轉變方案》和《國務院關于機構設置的通知》，設立國家衛生和計劃生育委員會，為國務院組成部門。國家衛生和計劃生育委員會管理國家中醫藥管理局。因此，該文由上級機關與下級機關聯合行文不妥。有的聯合行文單位雖然不是有直接隸屬關系的上下級機關，但由于不是同級機關，也不能聯合行文。

2 關于發文機關標志

《條例》第九條規定：“發文機關標志由發文機關全稱或者規范化簡稱加‘文件二字組成，也可以使用發文機關全稱或者規范化簡稱。聯合行文時，發文機關標志可以并用聯合發文機關名稱，也可以單獨用主辦機關名稱。”按照這一規定，聯合行文中的發文機關標志可以采用六種形式：其一，聯合行文各機關全稱加“文件”二字；其二，聯合行文各機關規范化簡稱加“文件”二字；其三，聯合行文各機關全稱；其四，聯合行文各機關規范化簡稱；其五，單獨用主辦機關全稱；其六，單獨用主辦機關規范化簡稱。在實際應用中的常見病誤如下：

2.1 發文機關不是規范化簡稱。公文的發文機關標志既可以使用全稱也可以使用簡稱，但簡稱必須是規范化簡稱，不能隨意茍簡。[1]在實際工作中，有的文秘工作者使用發文機關簡稱往往沿用習慣叫法，如：“××發展和改革委員會”簡稱“××發改委”，“××工業和信息化廳”簡稱“××工信廳”，“××人力資源和社會保障局”簡稱“××人社局”。對這些“簡稱”人們似乎已經習以為常，但其不合規范，應當加以糾正。“××發展和改革委員會”應簡稱為“××發展改革委”，“××工業和信息化廳”應簡稱為“××工業信息化廳”，“××人力資源和社會保障局”應簡稱為“××人力資源社會保障局”。發文機關簡稱一般由該機關的上級機關做出規定，并且上下一致，不得隨意簡化。如省、市級人力資源和社會保障部門應分別簡稱為 “××人力資源社會保障廳”“××人力資源社會保障局”，與國家層面的“人力資源社會保障部”相統一，而不能簡化為“××人社廳（局）”。

2.2 聯合行文發文機關標志有的用全稱，有的用簡稱。在一份文件里，有的機關標志用全稱，有的用簡稱，繁簡夾雜，顯失規范。

2.3 發文機關排序不當。《標準》7.2.4規定：“聯合行文時，如需同時標注聯署發文機關名稱，一般應當將主辦機關名稱排列在前。” 但在具體實踐中，有的機關未遵循此規定，雖然聯合行文的機關屬同級機關，但主辦機關總有一種心態，尤其是對組織、編制、財政等一些有職有權的機關不敢造次，甘愿排在這些機關名稱之下。還有的完全按照“黨的機關、行政機關、人民軍隊、企業和群眾組織”的慣例順序排列，雖然看上去比較規范，但沒有突出主辦機關。如政府部門作為主辦機關與黨委機關聯合行文時，往往將黨委機關名稱排列在前，不符合《標準》規范。

2.4 發文機關過多影響正文顯示。2016年筆者還曾見到一份32個單位的聯合行文——《質檢總局等關于印發〈認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃〉的通知》（國質檢認聯〔2016〕524號），發文機關分兩列排布，一列16個單位。即便如此，該文首頁也未能顯示正文，只顯示了公文標題和部分主送機關。筆者認為如果發文機關較多時，發文機關標志一味并用聯合發文機關名稱的做法并不可取，建議明確此種情形下發文機關標志只使用主辦機關名稱。

3 關于聯合行文的簽發人

《條例》第九條規定：“上行文應當標注簽發人姓名。”第二十二條規定：“公文應當經本機關負責人審批簽發。……聯合發文由所有聯署機關的負責人會簽。”在實際應用中的常見病誤如下：

3.1 凡是聯合行文都標注簽發人姓名。按照《條例》規定，上行文應當標注簽發人姓名，而平行文、下行文無須標注簽發人姓名。

3.2 上行文只標注主辦機關的簽發人姓名，或由機關負責人而不是由主要負責人簽發。按照《條例》第二十二條規定，“重要公文和上行文由機關主要負責人簽發”，因此，上行的聯合行文應由所有聯署機關的主要負責人簽發。

3.3 簽發人姓名排列順序與發文機關的排列順序不一致。《標準》7.2.6規定：“如有多個簽發人，簽發人姓名按照發文機關的排列順序從左到右、自上而下依次均勻編排”。也就是說，簽發人姓名順序與發文機關的排列順序是一一對應的，在具體實踐中，仍有主辦機關在簽發人姓名排序上“謙讓”，將本機關的簽發人姓名排在其他機關簽發人姓名之后的現象。

3.4 簽發人格式錯誤。《標準》7.2.5規定：“上行文的發文字號居左空一字編排，與最后一個簽發人姓名處在同一行。” 7.2.6規定，“簽發人姓名用3號楷體字”，“如有多個簽發人，……一般每行排兩個姓名，回行時與上一行第一個簽發人姓名對齊”。在實際應用中，有多個簽發人時，還經常出現發文字號與第一個簽發人對齊、每行排兩個以上簽發人姓名、簽發人姓名用仿宋字體、姓名之間用“、”間隔等錯誤現象。由于簽發人較多需要回行排布時，會占用較多的首頁篇幅，建議借鑒《標準》7.3.2規定“如主送機關名稱過多導致公文首頁不能顯示正文時，應當將主送機關名稱移至版記”的做法，明確有兩個以上簽發人時，應當將“簽發人”要素移入版記。

4 關于公文標題

《條例》第九條規定：“標題由發文機關名稱、事由和文種組成。”在實際應用中的常見病誤如下：

4.1 省略發文機關。聯合行文往往發文機關較多，有的機關起草公文時為了簡化，將標題中的發文機關名稱省略。如上文提到的《關于印發對失信被執行人實施聯合懲戒的合作備忘錄的通知》（發改財金〔2016〕141號），在公文標題中就省略了發文機關。筆者認為此舉既不符合《標準》規定，又不利于對此文件的引用，當引用該文件時，只引公文標題無法了解發文機關是誰。因此，這種簡化方式實不可取。筆者建議，如果發文機關較多，可以采用發文機關全部用規范化簡稱或用“主辦機關+等”的簡化方式。如國家質量監督檢驗檢疫總局等32個單位聯合印發《認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃》時，將公文標題簡化為《質檢總局等關于印發〈認證認可檢驗檢測發展“十三五”規劃〉的通知》，是比較恰當的做法。

4.2 各發文機關名稱之間用頓號間隔。在2000年8月24日國務院發布的《國家行政機關公文處理辦法》中規定，“公文標題中除法規、規章名稱加書名號外，一般不用標點符號”。雖然取而代之的《條例》沒有此表述，但在公文標題中，發文機關名稱之間不用標點符號而用“空格”間隔已成約定俗成的用法。

4.3 標題分多行排布時，在發文機關名稱中間斷開不當。《標準》7.3.1規定，標題“分一行或多行居中排布，回行時，要做到詞意完整，排列對稱，長短適宜，間距恰當，標題排列應當使用梯形或菱形”。在實際應用中，有的機關為了追求標題排布成“梯形或菱形”的效果，需要回行時，在某一發文機關名稱中間斷開，未考慮詞意的完整，造成斷詞不當。如標題中的發文機關“××發展改革委”，如果需要回行時在“發展”或“改革委”中間斷開，都會造成詞意的不完整。

5 關于主送機關

《條例》第九條規定，主送機關是“公文的主要受理機關”，“應當使用機關全稱、規范化簡稱或者同類型機關統稱”。在實際應用中的常見病誤如下：

5.1 上行文向多個機關主送。聯合上報的公文原則上只有一個主送機關，即各聯合發文機關共同的上級機關。[2]為了避免多頭報送，提高工作效率，請示的主送機關只能有一個，而報告只有在需要多個上級機關盡快知道災情、疫情等緊急情況時，可以有多個主送機關，這應屬特殊情況下的特例。在實際應用中，還有聯合行文向多個機關請示或報告的現象。

5.2 主送機關名稱有的用全稱、有的用簡稱或用沒有明確所指的統稱。與上文提到的對發文機關標志的要求一致，主送機關名稱可以用全稱，也可以用簡稱，但必須統一，要么都用全稱，要么都用簡稱，而且必須是規范化的簡稱。在實際應用中，還有的文秘工作者為了簡化，以“各有關單位”“各相關部門”等統稱作為主送機關名稱，筆者認為不可取，什么是“有關單位”、哪些是“相關部門”沒有明確指出。《條例》規定可以用“同類型機關統稱”作為主送機關名稱，但這一“統稱”必須有明確所指，如“各安委辦成員單位”“各縣（市、區）人民政府”“市農業標準化工作領導小組各成員單位”，等等。

5.3 主送機關名稱順序與發文機關標志順序不一致。如果是聯合下發的公文，通常有多個主送機關，而且一般是與各聯合發文機關相對應的下級機關，為了體現公文的嚴謹、規范，主送機關名稱順序與發文機關標志順序應一致。

6 關于署名、成文日期和印章

《條例》第九條規定，發文機關署名“署發文機關全稱或者規范化簡稱”；成文日期“署會議通過或者發文機關負責人簽發的日期。聯合行文時，署最后簽發機關負責人簽發的日期”；“公文中有發文機關署名的，應當加蓋發文機關印章，并與署名機關相符。有特定發文機關標志的普發性公文和電報可以不加蓋印章”。在實際應用中的常見病誤如下：

6.1 署名時主辦機關未排在前，署名順序與發文機關標志順序不一致，發文機關名稱有的用全稱、有的用簡稱或簡稱不規范。

6.2 以主辦機關負責人簽發日期作為成文日期。在實際工作中，還存在聯合發文經主辦機關負責人簽發后，即進行排版印刷，然后拿著文件到其他聯合發文單位會簽、蓋章的現象，從而出現成文日期在會簽日期之前的謬誤。

6.3 多個機關聯合發文時出現蓋章頁面無正文現象。《標準》7.3.5.5規定：“當公文排版后所剩空白處不能容下印章或簽發人簽名章、成文日期時，可以采取調整行距、字距的措施解決。” 但在實際應用中，當有多個機關聯合發文時，往往出現通過調整行距、字距也無法實現公文正文頁面所剩空白處能容下所有印章的情況。如上文提到的44個單位的聯合發文，蓋章頁面占據了四頁，僅在第一個頁面首行標注“（此頁無正文）”，其后出現了在空白頁署名蓋章現象。在《標準》起草組主編的《GB/T9704-2012〈黨政機關公文格式〉國家標準應用指南》中對7.3.5.5條款釋義中表述：“聯合行文的機關過多，無法實現正文與所有發文機關的印章同處一頁，也可以采取‘此頁無正文的方法，即將印章加蓋在下一空白頁上，并在該空白頁第一行項格標注‘（此頁無正文）。”[3]關于采取在蓋章頁標注“此頁無正文”的做法，曾有多位學者提出質疑。筆者也認為，此種處理方法欠妥，其一，“（此頁無正文）”作為公文的標注，按照《標準》規定，應“居左空二字加圓擴號編排在成文日期下一行”，此釋義與《標準》相悖。其二，如果蓋章單位較多，按照此方法處理也無法解決需在空白頁蓋章的問題。因此，筆者建議，按照《條例》“有特定發文機關標志的普發性公文和電報可以不加蓋印章”的規定，如果屬于普發性公文，可以只署名不加蓋印章；如果不屬于普發性公文，可以參照發文機關標志“也可以單獨用主辦機關名稱”的做法，規定“聯合發文也可以單獨由主辦機關蓋章”，前提是“由所有聯署機關的負責人會簽”，這一解決辦法既能夠簡化程序，提高公文處理的效率，又可以滿足公文格式規范化的要求。

7 關于文件歸檔

《條例》第二十七條規定：“需要歸檔的公文及有關材料，應當根據有關檔案法律法規以及機關檔案管理規定，及時收集齊全、整理歸檔。兩個以上機關聯合辦理的公文，原件由主辦機關歸檔，相關機關保存復制件。”在實際應用中的常見病誤是：相關機關僅保存聯合制發的公文，而未將發文簽批箋復制件一并存檔。

《條例》與《標準》是黨政機關公文處理工作的重要遵循，對規范公文處理有著重要意義，需要公文學界和廣大文秘工作者深入學習認真把握，并在實踐中進行修正完善。以上是筆者對機關聯合行文問題的一管之見，希望對公文處理的規范化建設有所裨益。

參考文獻：

[1]岳海翔.公文發文機關標志常見病誤例析[J].秘書之友，2015（4）：34.

[2]史為恒.公文處理工作中的聯合行文問題[J].秘書，2016（6）：27.

[3]徐成華，等.GB/T9704-2012《黨政機關公文格式》國家標準應用指南[M].北京：中國質檢出版社、中國標準出版社，2012：49.