我國蔬菜價格保險政策面臨的問題與對策研究

李輝尚+馬娟娟+孔繁濤+沈辰+王鑫

摘要：蔬菜價格保險作為一種政策性農業保險，在穩定蔬菜供給、保障農戶收益等方面發揮著重要作用。分析了我國蔬菜價格保險試點情況及特點，指出保險實施具有分散市場風險、降低農戶損失及穩定蔬菜市場供給等作用；系統總結了試點地區在實施過程中面臨的財政資金、區域聯動、結構與季節性協調及農戶投保意識等方面的困難和挑戰，并提出了健全蔬菜價格保險長效投入機制、建立區域聯動機制、擴大覆蓋范圍及提高農戶認識等政策建議，以期為相關政策制定提供參考。

關鍵詞：蔬菜；價格保險；機遇挑戰；政策建議

中圖分類號： F840.66文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2017）04-0279-03

近年來，蔬菜等鮮活農產品價格波動頻繁，“菜賤傷農、菜貴傷民”現象屢有發生，已經成為民眾關切、社會關注的熱點和焦點，防范和化解市場的不確定風險，有效降低價格波動對農民收入和市民生活造成的影響，顯得尤為迫切。隨著我國農業市場化改革的不斷深入，市場風險逐漸成為農民增產卻不增收的主要原因，尤其在蔬菜市場，菜價因市場風險發生波動問題日益明顯，影響菜農種植積極性。蔬菜價格保險是針對因菜價波動可能會對農戶造成的收入損失給予一定經濟補償的新型政策性農業保險產品，它以蔬菜價格為標的和賠付依據，目的在于通過蔬菜價格變動的靈敏反應，觸發保險機制，從而保護農戶收入和種植積極性，為菜農“托底”，進而保障市場供給和促進市場平穩運行。

1我國蔬菜價格保險制度試點情況

自2011年上海市探索實施綠葉菜價格保險制度以來，江蘇、四川、寧夏等地先后建立了適合當地的蔬菜價格保險制度[1]，尤其從2015年起蔬菜價格保險受到越來越多地方政府的重視。截至目前，已有山東、內蒙古、海南等10多個?。ㄊ小^）先后出臺了適合當地的蔬菜價格保險模式[2-5]。各地蔬菜價格保險基本覆蓋了與當地居民生活、農民收入等密切相關的蔬菜品種，在穩定蔬菜價格和保護菜農收益等方面取得了明顯成效。其中，上海市針對市民日常消費必需且量大的5種綠葉菜實施成本價格保險。在“夏淡”期間，由原計劃保險面積為8 333.33 hm2，到實際參保9 628.99 hm2，增長15.55%左右，一方面確保蔬菜供給量充足，另一方面控制承保量，有效防止供給曲線大幅右移而帶來福利效應耗散，保障農戶與市民共同利益。山東省在金鄉、滕州、肥城等地，對大蒜、馬鈴薯、大白菜等當地生產的重點優勢品種實施目標價格保險政策，2015年承保面積共38 666.67 hm2，總保額達12億多元，當年平均賠付1 500元/hm2以上，基本彌補了生產成本，穩定和調動了農民生產積極性，避免了種植面積的大幅波動。四川省成都市將占全市蔬菜生產總量70%以上的萵筍、蕹菜、大白菜等11種蔬菜納入保險范圍，在金堂、彭州等9個區（縣）、52個鄉鎮試點，2013年全市實際承保5 160 hm2，僅達計劃面積的58.2%，但試點經過2年的工作推進，農戶投保積極性不斷增加，2015年參保面積達7 606.67 hm2，增長了47.4%。穩定了當地蔬菜生產，提高了市場供給保障能力。此外，江蘇省張家港市將白菜、杭白菜、雞毛菜列為首批參保品種，后加入生菜、蕹菜，確保市民主要消費綠葉菜品種供給充足。寧夏將全區12個蔬菜生產基地的西紅柿、辣椒、茄子、馬鈴薯、韭菜、青蘿卜等10種蔬菜納入保險范圍。

2我國蔬菜價格保險總體特征

眾所周知，我國蔬菜產業總體呈現小生產、大流通的格局，其生產受天氣、運輸等多種因素的影響，淡季價格高漲、旺季價格暴跌的季節性特點尤為明顯。實踐表明，蔬菜價格保險政策在保障蔬菜供給、穩定市場預期的同時，農戶種菜收入也有了保障。經過5年的發展，蔬菜價格保險制度逐步完善，在保險標的、保險理賠等方面與傳統農業保險有較大改進，試點范圍不斷擴大，總體上具有以下特點[6-13]。

2.1創新保險標的

從國際經驗看，農產品價格保險已經成為WTO框架允許范圍內有效降低農業生產風險、保護農民收入基本穩定的重要政策之一，受到越來越多國家的重視和應用。當前，我國蔬菜價格波動主要受到自然風險和市場風險的雙重影響，且市場風險對生產供給的影響也越來越明顯。蔬菜價格保險彌補了傳統政策性農業保險只針對自然風險的局限，將市場價格作為重要的標的，尤其是以田頭價為參照，能夠較大程度上真實、有效、直觀地反映菜價波動可能給菜農帶來的經濟損

失，進而實現為菜農提供市場風險分散的保障，減少因市場價格波動造成的損失[14-15]。

2.2簡化理賠程序

蔬菜價格保險以市場價格作為保險觸發和理賠的依據，且參保蔬菜市場價格由農業、物價、統計等權威部門以合理調查頻率監測統計并及時、客觀發布，保險公司按照合同條款的約定，保險系統自動適時啟動理賠程序。在理賠過程中，引入權威、中立的第三方收集、發布數據，免去保險公司現場勘查等環節，大幅提高了賠付效率，也實現農戶在公開公正的情況下，獲得理賠，減少或避免因標準不統一、價格不公開等引發的爭議，進而實現清清楚楚參保、投保和賠付。

2.3穩定種植規模

[JP2]蔬菜價格保險以保險條款、政策設置等方式對種植面積、品種的界定，引導農戶的種植行為。成都市2013年蔬菜價格保險針對11個參保品種制定詳細規定，明確規劃參保品種在不同區域承保面積，如白蘿卜承保情況設定：金堂 213.33 hm2、彭州193.33 hm2，邛崍193.33 hm2等。山東省2015年大蒜承保15 333.33 hm2，馬鈴薯14 400 hm2，大白菜 8 533.33 hm2，大蔥800 hm2。蔬菜價格保險以價格為標的，通過地方財政補貼，分散市場風險，保障農戶種植行為穩定，同時，保險對品種及種植面積等進行限制與引導，確保農戶不僅參與種植，而且理性種植，形成符合市場要求的種植結構[8-9]。[JP]

2.4兼顧菜農和市民利益

從實踐情況看，各地蔬菜價格保險政策制定過程中，尤其是品種選擇、參考價格確定等統籌考慮了“菜賤傷農、菜貴傷民”等問題，遵循了托底線、?；镜脑瓌t[14]：即在品種選擇上優先選擇當地生產量大、居民生活需求較多、價格波動幅度明顯和生產調節可控的蔬菜品種。這樣既能托住農民簡單再生產能力的底線，又能讓菜農根據市場需要及時做出均衡上市和調整生產的決策，確保種菜有收成、價低有收益，而不至于在面對市場沖擊時束手無策；同時，也可滿足廣大市民的基本生活需求，釋放良性市場預期，促進理性消費和均衡購買，實現供給與需求的相對平衡，促使市場價格趨穩。

3推進蔬菜價格保險面臨的挑戰

實踐表明，蔬菜價格保險在穩定供給市場、防止菜價波動及保護農民收入等方面展現出較強的風險保障功能，但也要認識到其在具體實施和推進過程中仍面臨不少困難和挑戰。

3.1財政資金需求大

從試點情況看，目前各地蔬菜價格保險所需保費的 10%～25%由農戶承擔，而地方財政則承擔80%左右，也有極個別地方如上海市的補貼比例高達90%（表2），這就要求地方實施保險要以雄厚的財政實力作為基礎。以山東為例，2015年省級及市縣財政僅為4種蔬菜提供80%的保費補貼就高達 8 273.8 萬元，其中省級補貼7 285.7萬元、市縣補貼988.1萬元[8]。隨著政策推進，參保蔬菜品種將逐漸增加，若以現今財政補貼比例運行，保費補貼所需財政資金總量將會不斷增加。從長遠發展角度看，僅以地方財政補貼推進蔬菜價格保險制度，地方政府的壓力將會隨著試點范圍擴大、品種增加而越來越大，必然會對這一政策的穩定實施帶來影響。

3.2區域聯動難度大

我國蔬菜產業具有典型的大市場、大流通特征，其“買全國、賣全國”特點尤為明顯；市場風險具有較強的系統性、聯動性，致使某一區域的菜價不僅受到當地供求關系的影響，也受到全國供求態勢的影響，導致菜價波動此起彼伏、熱點紛呈成為一種常態。但與此同時，現有的蔬菜價格保險試點呈區域性強、分散布局廣、集中連片少等特點[14-21]，而主產區與主銷區、農村和城市間的利益補償機制尚未建立，其作用的范圍、覆蓋的品種往往有限；尤其是對保障全國蔬菜供給的蔬菜主產區而言，其價格形成機制和市場調控形勢更為復雜，價格保險的可保性、可操作性有待進一步提高，同時保險的效果也難以有效評估和測算。

3.3結構與季節協調性差

目前，試點地區蔬菜價格保險所選蔬菜品種基本覆蓋當地的主要品種，但與居民日常消費的蔬菜種類相比仍相對較少；同時，價格保險的時間一般只針對蔬菜生長和上市的特定時期，如上海保的是“夏淡”和“冬淡”、成都則明確了“保淡期”和“保收期”。這些雖然抓住了保持菜價基本穩定的主要矛盾，但同時也可能會產生部分品種種植積極性過高和季節性生產旺盛等現象，給市場價格穩定帶來一定風險。以成都為例，自2013年以來萵筍就是重要參保品種之一，但從其價格變化情況看，受生產供給的季節性影響，其在參保期與非參保期仍有明顯的波動。

3.4農戶投保意識有待提高

作為一種新型的保險產品，蔬菜價格保險制度仍處于探索階段，還有諸如保險標準不清、理賠機制不完善、政策宣傳有待加強等問題[18]，這些造成農戶在生產過程中普遍認知度較低。從試點情況看，保費水平偏高，占農戶承擔比例較大，加上部分菜農還存在一定的投機思想和機會主義，某種程度上也較大地影響了農戶投保積極性，參保投保意識有待進一步提高[4]。成都市在2013年第一年實施蔬菜價格保險時，僅有5 160 hm2的參保面積，2014年也僅增加33.33 hm2，同比增幅僅為0.6%。

4政策建議

隨著我國農業市場化改革進程的深入推進，蔬菜價格保險作為一種市場化的風險管理工具，必將在推動生產穩定發展、促進市場平穩運行和確保農民收入穩定增長等方面發揮重要作用。因此，應進一步完善蔬菜價格保險制度，強化政策目標，推動蔬菜產業良性可持續發展。

4.1健全完善價格保險長效投入機制

蔬菜價格保險是一種新型的政策性農業保險。因此，應進一步落實中央惠農政策，健全完善保費補貼長效投入機制，加大中央財政投入力度，強化地方財政支持，鼓勵社會資本參與，逐步形成政府搭臺、企業唱戲、農戶參與的互補、互助、互動的可持續發展模式，不斷減輕基層財政和農民保費負擔。從制度層面對蔬菜價格保險給予保障，以法律法規形式明確保險財政補貼水平，也對相關部門行為進行約束，避免政策規定等朝令夕改，損害農戶利益[22-23]。

4.2探索建立區域聯動的價格保險體系

當前，我國蔬菜價格保險僅在部分區域實施，對全國范圍內蔬菜市場影響有限。為實現我國整個蔬菜市場穩定，可以結合當前正在建設的京津冀、長株潭等城市群戰略和區域發展戰略，探索建立蔬菜等農產品價格穩定協同機制，尤其要進一步加強主產區與主銷區間的政策匹配，健全完善產銷區利益補償機制，使不同農業功能區的價格保險政策協調、產品一致、補貼趨同，增強地區間、區域內的政策協同性、一致性和有效性，促進區域市場供求形勢的局部均衡，進而實現全國市場運行的總體平穩。

4.3研究擴大蔬菜價格保險覆蓋范圍

我國蔬菜產業有自身的特點，不同區域、不同品種的市場運行特點也各有差異。因此，應在系統總結各地不同蔬菜價格保險政策的基礎上，研究建立蔬菜價格保險政策評估評價體系，創新蔬菜價格保險產品，結合地方蔬菜生產形勢、居民消費特點、市場運行情況和保費支付意愿等，因地制宜、因時制宜，不斷擴大蔬菜價格保險的覆蓋范圍，并強化與自然災害保險的無縫銜接，切實保護農戶利益，有效緩解蔬菜價格波動中的區域性、結構性和季節性等矛盾。

4.4持續提升農戶參保投保積極性

認知度低歷來是我國政策性農業保險參保率相對較低的主要原因。因此，應充分綜合運用報紙、電視、網絡、手機等現代信息傳播途徑，相關政策服務納入12316熱線平臺等。強化輿論宣傳、知識普及，不斷提高對蔬菜價格保險產品及投保理賠服務政策等[16]，加快轉變農戶自然風險和市場風險防范與管理意識，逐步形成理性、自愿、有計劃參保投保新趨勢，切實發揮價格保險保障蔬菜市場供給、為農戶種菜“兜底”的作用。[JP]

與此同時，蔬菜價格保險的可持續發展需要政府提供必要的制度保證和監督機制，應建立由發改、財政、農業等相關部門協同配合的工作保障機制，構建涵蓋蔬菜生產、市場、消費、保險收益等數據信息的公共信息服務平臺，夯實蔬菜價格保險運行的基礎，確保這一“民生險”穩定有效實施和平穩順利推進，使菜農種菜底氣更足、種得更踏實更安心。

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