數字化城管的技術價值探解

劉福元

摘要：數字化城管是以數字信息管理技術為基礎、采用單元網格和城市部件來劃分管轄、通過監督中心和指揮中心的“兩軸機制”以及案件處理的閉環運行系統來實現城市管理的一種科學管理模式，其已在我國多個城市中付諸實踐并顯示出相應的成效。其中，技術價值是數字化城管首當其沖的價值體現，若無技術支撐，數字化城管的種種管理方式及其衍生的其他價值皆無從談起。而無論是作為技術基礎的數字通訊技術和信息管理系統，還是作為特色應用的“城管通”APP智能終端，其實都是圍繞“信息”展開的，數字城管技術的應用不僅提高了信息內容的準確度、通暢了信息流動的渠道，而且節省了人力成本、優化了行政服務效能。

關鍵詞：數字化城管；數字通訊技術；信息管理系統；“城管通”APP

中圖分類號：TP311.52文獻標識碼：A 文章編號：

作為采用了當代先進的數字信息管理技術、對實施主體和管理對象雙方進行系統性整合，并旨在增強管理過程科學化、精確化以及高效化的數字城管模式，已在我國多個城市中付諸實踐并顯示出相應的成效。對此，2015年12月，中共中央、國務院在《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中特別強調“以網格化管理、社會化服務為方向，以智慧城市建設為契機，充分發揮現代信息技術的優勢，加快形成與經濟社會發展相匹配的城市管理能力”。本文將對作為數字城管技術基礎的數字通訊技術和信息管理系統，以及作為其特色應用的“城管通”APP智能終端進行簡要分析，從而對數字城管背后的技術價值進行初步探解。

一、數字化城管的基本定位

盡管本文對于數字化城管的考察側重于執法環節，即城管主體對法律規定事項的日常維護以及對相對人違法行為的制止和懲罰，但此一環節是包含在整體上的數字化城管平臺中、乃至于包含在“數字化城市”的背景下的；其可根據側重點的不同呈現出如下幾種定位：

第一，強調數據和信息技術手段。比如，“數字城管是‘互聯網+思想在城市管理上的實現，它本質上是一個電腦的應用程序，這個程序提供了一個城市管理的平臺，通過這個平臺，把城市管理的相關數據進行匯集、處理，以高效的程序化方式代替了傳統、復雜的人工處理流程，極大提高了城市管理效率，提升了城市管理水平。”[1]

第二，強調以單元網格和城市部件來劃分管轄。比如，《河北省網格式數字化城市管理實施細則（暫行）》（2009）第三條規定：“本實施細則所稱網格式數字化城市管理，是指在城市管理中運用網格地圖的技術思想，將城區劃分成若干個單元網格，形成基于城市大比例地形數據的單元網格圖；將城市管理的各項設施作為城市管理部件，運用地理編碼技術定位到單元網格圖上，通過數字化城市管理信息平臺對其進行分類，形成城市管理數據庫；由城市管理監督員對所分管的單元網格實施全時段監控，并明確各級地域責任人的責任……實現分層、分級、全區域、全方位管理的現代化城市管理模式。”①

第三，強調監督中心和指揮中心的“兩軸機制”。比如，《廊坊市數字化城市管理系統運行實施辦法》（2010）第四條規定：“數字化城市管理是指……創建城市管理監督中心和指揮中心兩個軸心的管理體制，建立統一的城市管理基礎平臺，再造城市管理流程，從而實現精確敏捷、高效有序、全時段、全方位、全覆蓋的數字化城市管理模式。”

第四，強調數字平臺下的特殊管理流程。比如，《許昌市數字化城市管理實施辦法》（2010）第三條第二款規定：“數字化城市管理系統依托城市管理數字化信息平臺，通過信息收集、案卷建立、任務派遣、任務處理、處理反饋、核實結案和綜合評價等環節進行城市管理活動。”

綜合上述要素，數字化城管的概念可如《鄭州市數字化城市管理實施辦法》（2010）第三條的規定概括如下：“本辦法所稱數字化城市管理，是指應用和整合計算機技術、移動通訊技術、地理信息技術等現代數字技術，采用萬米單元網格管理法和城市部件事件管理法相結合的方式，創建城市管理兩個軸心的管理體制，實現城市管理的信息化、標準化、精細化、動態化。”

二、數字化城管的核心技術及應用方式

從根源上說，數字城管與傳統城管的核心差別在于其是圍繞數字系統展開和實現的，或者說是建基于數字平臺基礎上的；而此處的“數字”則主要是指現代化的數字通訊技術和信息管理系統，其中包含了豐富多樣的科技應用和技術手段。

案例1：窨井蓋智能管理是杭州上城區“智慧城區”建設的重要組成部分，它采用雙翼RFID物聯網技術，通過在窨井蓋上安裝監測電子標簽，配合讀寫器把現場窨井蓋的狀態實時返回管理中心，實現對窨井蓋的實時監測。若井蓋狀態正常，標簽定時向基站發送清點信息；若井蓋被掀動，標簽即時發出異常信息，直到井蓋恢復正常；若井蓋被非法移動，離開基站監控區域或進入另外監控區域，系統則認定井蓋被竊。這一技術的應用從根本上改變了市政對城市家具的管理方式，從重復性的人工巡查升級為自動化的監測管理，在減少人力資源投入的同時提升了維護管理的響應速度，實現了即時發現、即時響應、快速養護。②

案例2：黃岡市通過車輛GPS管理系統，為城市建設與管理的執法車、巡查車、市政車、環衛作業車、渣土車等近160臺車輛安裝了GPS設備：對城市管理車輛實行區域管理，超出區域時系統平臺將自動報警并記錄數據；對環衛清掃作業車輛實行無線視頻監控管理，有效提高了清掃作業的監督能力；對6家渣土公司60臺運輸車實行路線管理，杜絕了渣土運行中不按審批路線行駛和沿途拋灑、傾倒等情況。此外，黃岡市在共享公安、交警視頻監控的基礎上，建設了60個用于城市管理的高清視頻，其中10個監控工地建設，增加了實時噪音檢測功能，加強了對建筑工地的監管力度。③

在案例1中，用于窨井蓋管理的雙翼RFID技術顯然屬于現代科技范疇，其與傳統的人工巡查有著根本的差別，或者說，這一技術的采用省去了對窨井蓋或其他城市部件人工巡查或監測的環節，可以將節省下來的人力成本投入到對系統平臺的值守以及對所立案件的處置上；同時，RFID的實現也離不開如下兩個要素：一是通過電子標簽將井蓋狀態傳遞至系統平臺的數字通訊技術，二是收集井蓋信息并進行判斷和應對的信息管理系統，這二者皆屬支撐數字化城管的核心技術。在案例2中，主要應用的是GPS定位技術和無線視頻/音頻監控技術，其同樣能夠省去對于城管車輛的行駛區域、清掃作業的具體狀況、渣土車輛的拋灑傾倒以及建筑工地的噪音水平等的人工巡查或監測；同時，GPS路線和視頻/音頻數據的傳遞仍然對應著數字通訊技術，而收集相應信息的平臺仍然對應著信息管理系統。結合上述案例，可以說，（1）數字城管中的數字通訊技術更為偏重于巡查或監測環節，即收集相應的信息并傳遞至系統平臺，其重要功用之一在于通過技術應用替代了傳統的人工巡查；而數字城管中的信息管理系統則更為偏重于后續的應對環節，即將信息匯總后做出判斷、給出處理方案乃至于進行指揮和調度，其具體的操作和管理仍然離不開人工的參與。進言之，（2）數字城管技術其實是圍繞“信息”展開的，即通過數字通訊和管理系統這兩個核心技術及其他衍生技術來實現優質且高效的信息收集、傳遞、管理和發布④——在城市管理過程中，由于管理對象和執法區域等都呈現出龐大、繁雜和零散的特征，信息問題就在其中起到了舉足輕重的作用，如若相關的信息無法收集和傳遞，后續的管理和執行也就無從談起；而數字城管技術的應用不僅提高了信息內容的準確度、通暢了信息流動的渠道，而且節省了人力成本、優化了行政服務效能——“政府在很大程度上是服務導向型機構，其服務活動的開展日益依賴于高質、準確與及時的信息。反過來，技術又使得信息以各種方式得到應用，這極大地提升了其對于管理和服務職能的效用。”[2]132

三、以“城管通”APP為終端的信息工具

數字化城管信息技術的重要應用之一，就是以“城管通”、“執法通”等為名的APP應用程序，其可以安裝在手機、平板電腦等移動設備上，作為由城管人員或市民隨身攜帶的智能終端，用于采集、上報或處理相關信息。

案例3：“這里有幾處戶外廣告破損，存在一定安全隱患，請派人員及時核查處置”；“剛才一輛工程渣土運輸車經過時，沿途道路出現淤泥污染，需要及時清理”……每日清晨起，總有一群手持“城管通”終端的信息采集員，在網格責任區段內開展路巡，一旦發現各類城市管理問題，就使用手持終端將圖文信息上傳至數字化城管系統平臺，待后臺人員完成“分門別類”，分派、督促各責任部門及時處理。⑤

案例4：每天8點上班，合肥經濟開發區錦繡社區執法中隊的陶冬麒就拿出手機，打開執法通軟件，用手指輕輕一劃，就能看出今天有哪些案件等著自己去處理。執法人員都是按照執法通的指令去辦案，每天該做的事情在執法通上按照緊急程度自動排列，目標明確，處理一件上報一件。清理建筑垃圾、鏟除立面牛皮癬、勸說亂晾曬、清理流動攤點……辦一條清一條，辦案效率都在90%以上。⑥

案例5：孫世國負責城市防汛指揮工作已經10多個年頭了，以前一下大雨，他就往東風路勝利橋等地勢低洼地帶跑；“數字城管”啟用后，他就往市數字化城管中心指揮大廳跑，在那里調取各處的監控了解汛情、進行調度；系統升級后，他只需拿起手機登錄監控軟件，便可隨時隨地查看固定監控點和車載、單兵等移動監控點的視頻畫面。“即使出差在外，也不耽誤調度指揮防汛，能有效保障百姓人身財產安全。”⑦

從“城管通”的功用上著眼，案例3主要體現的是信息采集功能，即對于那些電子標簽和視頻/音頻監控（案例1和案例2）無法監測、仍需人工巡查的事項，通過智能終端將采集到的信息傳遞至數字城管平臺——盡管仍然無法完全避免人力支出，但其可以節省將所收集的信息上報至主管部門這一過程中所耗費的人力成本，即在智能終端和4G網絡的功用下，“圖文信息”上報至“系統平臺”所耗費的時間可以忽略不計，而無需再像以往那樣由難以說清的語音電話甚至由信息員親自返回城管部門來進行上報；⑧即是說，智能終端的使用大幅簡化了信息員和城管部門間的信息傳遞過程。案例4主要體現的是案件的接受、辦理和反饋功能，針對的主體是案件處理者或稱執法員。從城管案件的辦理流程上看，其不僅需要信息員將案件上報至系統平臺，平臺操作員進行甄別后還要發送至執法員加以解決，而案件信息從系統平臺傳遞至執法員以及執法員將辦理情況回饋至系統平臺，亦屬信息傳遞過程，而這一過程同樣能夠通過智能終端加以簡化，使得案件信息能夠即時接收和回饋，從而節省執法員和城管部門間的語音通訊或路程成本。⑨案例5主要體現的則是案件的指揮調度、遠程操控功能，針對的主體是案件指揮員。在數字化城管的信息流轉過程中，對于案件的指揮處于較為核心的地位，其不僅需要處理信息員收集的相關信息，而且需要將案件的處理方法或應對措施發送給執法員。一般而言，指揮員經常值守在的“數字城管指揮大廳”中，操作計算機來接收和發布信息、實現指揮和調度；而智能終端的采用使其不必局限于固定地點——即便不在指揮大廳中值守，也可以通過移動端的APP實現遠程控制和指揮調度、隨時隨地完成相應工作，乃至于在調度任務的間隔中靈活地從事其他工作。綜合上述案例可知，智能終端的功用可以貫穿于城管案件的“信息收集-任務派遣-任務處理-處理反饋”等主要階段。

綜上所述，數字化城管所包含的數字通訊技術和信息管理系統，以及其所實現的信息高效流轉，都是現代科技在城管領域的應用，也是數字化城管首當其沖的價值體現——若無技術支撐，數字化城管的種種管理方式及其衍生的其他價值皆無從談起。而從另一個角度看，科技的發展不僅在社會和經濟領域凸顯出功效，而且也帶來了政治和行政領域的變化；主動將新興技術應用到作為重要行政領域的城市管理中也是必要且有益的做法，其不僅有利于節省人力成本，而且更為高效快捷，能夠將城市管理水平提升到一個新臺階——可以說，盡可能大范圍地利用可資利用的科學技術，是城市管理發展的總體趨勢和必由之路。

注 釋：

①“數字城管又叫‘數字化城市管理，是指用信息化手段和移動通信技術來處

理、分析和管理整個城市的所有城管部件和城管事件信息，促進城市管理現代

化的信息化措施。數字城管首先涉及城市網格化管理。……城市網格化管理模

式意味著萬米的單元網格管理法和城市部件管理應用相結合的信息化城市管

理系統，是一種創新的城市管理系統和城市獨立監督的管理系統，是主動、準

確、靈活、高效且有效的城市管理新模式。”參見劉全海：《四維數字城管的建

立與應用》，《測繪通報》2015年第9期，第102頁。

②“2013年2月至11月，上城區在兩條主、次要道路，120個窨井蓋上試安裝

電子標簽，共出現丟失報警1次，移位1次，破損2次，管理人員在30分鐘

之內趕到現場，及時放置警示標示，并恢復原狀。”該案例參見游廣敏：《科技

治水 引領“大城管”時代》，《杭州》2014年第12期，第8頁。

③該案例參見雷焰中：《“實景三維”：黃岡看得見的數字城管》，《中國建設信息》

2015年第3期，第30頁；類似案例亦可見宋剛：《“五位一體”的首都智慧城

管》，《中國建設信息化》2016年第2期，第65頁。

④比如，深圳市龍華新區將智慧城管定義為“基于城市數字化、信息化和智能化

建設，利用3G/4G網絡、寬帶網絡、物聯網、云計算技術、GIS/3D/多媒體等

高性能數字技術，實現一個集信息獲取、信息處理、全過程監控督辦、輔助分

析決策、視頻監控、應急聯動、聯合指揮調度、公眾互動服務等多位一體的智

慧化、全覆蓋、全流程的綜合性城市管理平臺”。參見佚名：《龍華新區：“智

慧城管”新面孔》，《中國建設信息》2014年第15期，第37頁。再如，許昌

市將智慧城管定義為“運用計算機技術、信息技術和智慧技術，……搭建以基

礎服務、數據交換、GIS共享服務、統一GPS監管、統一視頻監控為應用支撐，

同時以數字城管、應急指揮、隊伍管理、網上辦案、決策輔助、行業監管為主

要功能的城市管理公共服務平臺，進而彌補城市管理中信息盲區與管理盲點，

實現全區域的信息共享、工作互動、無縫對接”。參見張柯：《“智慧城管”：

打造便民服務升級版》，《許昌日報》2015年9月22日，第004版。上述定

義皆能體現信息在數字城管技術中的核心地位。

⑤該案例參見江晟：《“智慧城管”扮靚城市新容顏》，《蕪湖日報》2015年9月

3日，第002版。

⑥該案例參見方玉珠：《數字化城管開啟城市管理暢通之路》，《國際商報》2015

年3月4日，第C02版。

⑦該案例參見王秀青、李寧：《“數字城管”高效管城》，《德州日報》2015年10

月13日，第B01版。

⑧“城管通軟件使用中，信息采集員可以通過移動終端中集成的實景三維模塊，

直接在實景影像上自動定位案事件位置，進行案件上報。監督指揮中心坐席員

在查看案件詳情時，不僅能夠獲得案件的詳細信息，還能在實景影像上看到案

件的位置，并能瀏覽查看案件周邊信息，直接點擊實景影像上案件能直觀、高

效的對案件進行批轉、立案、派遣、處置反饋、結案，為案件的有效派遣、案

件的迅速處置、案件的快速核實核查提供了支持。”參見雷焰中：《“實景三維”：

黃岡看得見的數字城管》，《中國建設信息》2015年第3期，第31頁。

⑨“每天采集員采集、市民舉報、媒體曝光等多渠道收集的城市管理問題在市平

臺統一受理后，通過執法通按網格派發到各相關部門第一責任人，案例處理后

再通過執法通進行現場反饋，整個過程都是無線數字化處理，略去多部門上報

的繁冗過程，節省大量的人力物力，縮短案例辦理時間，提高了政府辦事效率。”

參見方玉珠：《數字化城管開啟城市管理暢通之路》，《國際商報》2015年3

月4日，第C02版。

參考文獻：

[1]袁少華.數字城管：城市家園稱職管家[N].韶關日報，2015-08-09.

[2]（美）馬克斯韋爾公民與公共事務學院.政府績效評估之路[M].鄧淑蓮等譯.復旦大學出版社，2007.