發掘網格資源 推進“全響應”機制建設

沈子欽　靳海舟

西城區是北京市的中心城區，也是首都的功能核心區，北京市人口密度最大的城區和經濟產出很高的城區。如何進一步提升城市管理的精細化水平，加快疏解非首都功能，解決“大城市病”，推進城市功能轉型升級，對城市管理工作提出了高標準挑戰，也為西城區城市管理工作的現代化提供了難得的創新和發展機遇。

一、網格空間理論與網格化管理實踐

（一）網格空間概念

網格空間是城市政府管理以現代化和精細化為目標，以空間結構為基礎，業務構架為內容，集管理主體、管理對象互動作為管理過程的綜合性系統。

（二）網格化管理概念

在城市信息化的新時代，網格化城市管理依托城市網格劃分和城市管理信息系統，綜合運用法律、行政、技術和社會治理等手段，針對城市經濟社會運行的一系列指揮、控制、協調、處置、反饋等行為及其過程，以滿足城市公共生活和經濟社會發展的客觀需要。

（三）網格化管理實踐

城市管理領域是北京市乃至全國最早開始實施網格化管理的政府職能領域。通過“萬米單元網格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”等網格化城市管理方法，搭建了一套城市管理運行的新架構。

二、全響應網格化管理現狀

（一）網格化管理實踐的三個階段

1.網格化城市管理階段

從2005年起，西城區按照北京市推行網格化城市管理模式的統一要求，2006年1月建成信息化城市管理系統并投入使用。在這一階段，西城區科學合理地劃分了城市管理網格，采取城市部件、事件管理法，由400多名“4050”人員經過再就業培訓組成的城市管理監督員隊伍，在“網格”里不間斷巡查，實現了城市管理從粗放到精細、從靜態到動態、從開環到閉環、從分散到集中的轉變，全面提升了城市管理水平。

2.“四位一體”的城市管理階段

以2008年北京奧運會為契機，按照西城區奧運保障的工作要求，建立了“四位一體”的城市運行管理系統，有效整合了政務值班、城市管理、應急指揮、非緊急救助四項城市管理職能，實行統一領導，統一指揮。同時，在“大應急”工作體系下，實現了常態管理與應急管理、城市管理與便民服務、城市運行監控與重點工作保障的有機結合。

3.全響應網格化社會服務管理階段

按照北京市社會服務管理創新工作要求，2012年，西城區在“四位一體”城市運行管理系統的基礎上，將社會服務管理納入網格化管理，將“人、地、事、物、組織”等要素信息化、數字化，按照“小事不出社區、大事不出街道、難事區內統籌、條塊各司其職”的工作原則，搭建了“兩級指揮”（區、街），“三級平臺”（區、街、社區），“四級管理”（區、街、社區、網格）的服務運行體系，通過城市管理、社會管理、社會服務網格的“三網”融合，建立了社會服務、行政服務、城市管理、社會管理、應急處置“五位一體”的全響應網格化社會服務管理模式，搭建了“1+5+15”的全響應系統框架，實現了各級信息系統之間的互聯互通，進一步提升了網格化管理效能。截至2016年12月底，區、街兩級平臺共處置各類問題768911件，辦結754793件，結案率98.16%。其中，在街道（社區）平臺流轉的案件768643件，占全部案件的99.96%。

（二）全響應網格化社會服務管理取得的成效

全響應網格化管理模式是西城區探索網格化模式的高級階段，通過建章立制、打造體系，初步實現了政府行政職能與社會服務管理的全響應、行政體系與社會事務的對接、街道與職能部門之間的權責分工、屬地管理與專業管理的協同，通過12341熱線、“隨手拍”APP等形式，有效拓寬了公眾參與社會治理和監督的渠道，推進了社會服務管理的智能化、信息化、集約化和精細化，提升了社會服務的管理水平。

（三）全響應網格化社會服務管理發展遇到的問題

1.全響應體制機制不夠健全。以技術驅動創新、以信息化牽引發展進入瓶頸期；網格管理定位不明確、配套機制欠缺，導致全區上下沒有形成發展合力，工作推動乏力。

2.全響應指揮中心沒有落地。全響應指揮中心自2013年6月掛牌至今，尚沒有明確的職能職責和機構編制，影響了全響應工作的深入開展。

3.數據共享缺乏制度保障。條塊分割、信息壁壘問題依然存在，客觀上制約了數據共享；基礎數據掌握不全面限制了數據的深度應用，導致數據價值沒有發揮應有的作用。

目前，全響應工作缺乏以具有理論支撐的全響應頂層設計為引領，缺乏研判當前形勢和網格化發展需求一致的系統思考，缺乏探索與西城區核心功能定位相適應的精細化管理路徑。

三、全響應網格化模式當前的任務與路徑探索

（一）全響應的認知與思考

1.全響應是什么？全響應治理是一套基于現代社會治理理論的理念體系，其核心是以民為本、多元共治、系統治理，主要解決“為了誰”、“誰來響應”和“怎么響應”的問題。

2.什么是全響應？在全響應建設中，西城區明確了“以需求為導向、以服務為核心、以群眾參與為基礎、以信息化手段為支撐、以街道統籌為重點，社會多元主體共同參與”的特征和要求，形成了全響應的本質是社會治理，內容是城市管理、公共服務與社會服務有機結合，目標是共治共建共享的基本認知。

（二）全響應視角下的公共資源空間管理探索

全響應網格化模式感知、傳遞、響應的基本單位是網格，發揮網格作用需要充足的資源支撐，發展路徑是引入公共資源空間理論，探索全響應網格化模式。

1.公共資源的概念。全響應網格化模式下的公共資源是指政府擁有所有權或是能夠生產、調動、管控的公共屬性的產品、資源和財產，直接關系公共利益，用于公共服務，面向不特定的多數人，使用價值的有效性和公眾需要的普遍性是公共資源的兩大基本特征。

2.公共資源空間的概念與特征。公共資源空間是政府管轄公共資源的空間范圍和權力邊界，主要包括四個特征：法定性、確定性、時效性和價值性。

3.公共資源空間的基本原理。公共資源空間的概念為新形式下政府進行公共管理提供了一個全新的視角。第一，對公共資源空間的梳理，其實就是對政府價值資源的梳理，是對政府職責空間的劃分；第二，公共資源空間是城市管理和社會治理的共同元素。在此概念下，可以用社會治理的理念看待城市管理，用城市管理的手段助力社會治理；第三，政府的任何活動離不開對資源的配置與調劑。而以公共資源空間帶來的價值為出發點，可以更加有效地進行城市管理和社會治理；第四，公共資源空間的產權方式決定了行政管理方式，從而為進一步深化行政改革提供了依據。

4.公共資源空間與全響應網格化管理。引入公共資源空間的概念和理論是基于城市管理、公共服務與社會治理在網格化管理體系內的協調與統一。以公共資源為核心、以空間為單元，從而將城市管理部件、事件以及公共服務和社會訴求統籌于網格化管理的體系內，有效實現“三網合一”和“五位一體”的全響應模式。

（三）全響應網格化社會服務管理的頂層設計

1.全響應的管理體制設計

第一，全響應的決策體制。為形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的總體格局，需要建立由區委、區政府主要領導掛帥，區分管領導組成的高端決策體制，為此擬成立“西城區全響應網格化社會服務管理領導小組”，從全局出發，把握全響應網格化社會服務管理體系的戰略方向，制定長遠的建設規劃，對重大問題進行決策。

第二，全響應的管理體制。著力打造全響應網格化社會服務管理的全域體制，將全區的各項行政管理工作納入這一閉環系統中，統籌城市管理、公共服務、社會治理的各項工作，形成以全響應理念和思想為核心的大城管、大統籌、大協調格局。各部門從“小聯合”轉變為“大聯合”，進而形成與社會組織和市民更廣泛的聯合，實現真正意義上的全響應。為實現這一最終目標，計劃按照“三步走”戰略，逐步穩妥推進。

第一步，專業部門的聯合，共同打造全響應網格化社會服務管理新體系。建立區級統籌指揮機構，進一步明確主責部門（區社工委、區城管指揮中心、區綜治辦、區行政服務中心、區信息辦）的職責分工，按照“行業為主、各司其責”，發揮“五大領域”部門的牽頭作用，加大全響應工作的統籌推進力度。

第二步，政府機構的全聯合。政府機構的全聯合涉及城市管理、公共服務、社會治理各項公共事務納入全響應網格化社會服務管理體系，統一標準，信息共享。建立全域公共事務識別體系、任務績效體系、服務達標體系和管理效能體系，發揮全響應網格化社會服務管理的指揮、監督、處置、反饋信息化、網絡化、大數據優勢，制定公共管理和服務的量化標準和測評方法。

第三步，政府和社會的全聯合，將承擔公共服務和公益事業的社會組織納入完善的全響應網格化社會服務管理體系，共同發揮公共職能。建立組織化的企業和個人參與體系，形成多個非正式公共組織互動參與、表達訴求，通過監督和反饋機制，實現全域社會聯合。

2.全響應的多層網格體系

第一，網格單元及其功能。按照網格單元的劃分方法，結合基層社會治理的基本形態和特點，建立全響應網格化社會服務管理的基礎網格體系，合理配置公共資源空間；確定網格單元的基本城市管理、公共服務和社會治理的內容與功能，建立基礎信息采集制度，制定網格單元運行規范；根據公共資源空間的承載標準，測算網格單元的過載數量，為人口和產業疏解提供量化依據。

第二，社會網格與三級管理體系。在各街道建立分指揮中心平臺，根據全區統一規劃和標準，各街道組建社會網格體系，制定標準化運行規范和流程，建立相應機制。各街道根據自身特點，在公共資源配置和業務種類方面可以有所側重。在社會網格中建立街道、社區和網格單元三級管理體系，按照全區統一規劃和標準進行建設，合理劃分不同層級網格，均衡布局公共資源空間。街道和社區按照實際轄區來劃分，個別差異較大的可適當進行調整，做到盡量保持網格單元承載的均衡化。

第三，行政網格與服務管件。依托區城管指揮中心建立的全響應網格化社會服務管理平臺，進一步整合行政職能部門和街道行政部門的業務，發揮監督、指揮、處置和評價的網格化管理職能，并按照全響應的要求，建立全區一體化行政網格體系。

3.全響應的運行機制設計

第一，社會治理的上行機制。在全響應網格化社會服務管理體系中，以網格單元為獨立空間，建立組織化系統，特別是要針對社會治理，建立網格成員的自治組織。凡涉及公共服務和社會治理內容的，建立網格議事機制，由單元責任人負責組織、相關人員參加，形成本單元多數通過的一致意見后上報。網格內的每個責任人都有履行城市管理部件和事件的監督和報告義務，但需要報告網格單元的責任人或監督員。建立網格管理對象的識別機制，經識別不上報的事件和社會訴求，由網格單元進行處置。

第二，公共服務的下行機制。組織、動用公共資源開展的公共服務，逐步實現所有網格單元的均等化，不與區域的經濟活動和人群特征相掛鉤。一些特殊的公共服務項目，在公共服務配置的下行過程中，要以考核網格單元組織化程度和運行質量為前提，將目標管理納入考核標準，由專業社會工作者和兩級中心的人員參加。規定達標的網格單元才能配置所需要的公共服務，并建立相應的管理機制，其中的要點是對公共服務設施或項目的公平享有、充分管理和維護，提高公共服務效能。

第三，城市管理的聯動機制。城市管理的部件和事件以及公共資源空間承載信息、職能部門信息、社會信息等要集中于全響應網格化社會服務管理平臺之中，要進行統一的表單設計和流程設計，建立部門信息互聯互通的共享機制。區-街兩級全響應網格化社會服務管理中心平臺不僅要互聯互通，而且要執行統一標準和程序規范，建立統一的數據倉庫格式和統一編碼；建立便捷的操作界面；建立規范的數據采集標準和數據更新機制；建立數據分析、開發和使用機制；建立系統安全防范控制機制；建立中心平臺內網與西城區公共外網間的對接與互動；建立網上虛擬空間與網格空間對接系統，綜合開發移動終端APP及大數據、云計算系統，讓全響應網格化社會服務管理中心平臺更好地服務于居民群眾。

4.全響應系統建設設計

第一，全響應平臺化建設。區城管監督指揮中心服務西城區全響應中心平臺的建設和維護。在“三網融合”的背景下，這一平臺應當具有綜合性兼具城市管理、公共服務和社會治理三項職能。具體功能設計包括實現“三網融合”的綜合職能、統籌各相關職能部門的信息資源、匯總全響應體系的數據信息、建立全響應運行標準和流程、對相關信息進行處置和分派、匯總監督評價結果，實現針對重大情況的指揮、發布全響應的運行報告和相關信息，對外發布全響應的基礎信息、溝通交流和互動功能。平臺建設重點開展以下工作：進一步完善網格劃分，建立數據倉庫，制定“三網融合”技術標準，建設物理隔離的雙網平臺，開展平臺開發和完善的系統規劃工作。

第二，全響應體系化建設工作?！叭W融合”將原分屬不同服務和管理體系下的網格進行了改造和融合，下一步應對服務和管理體系進行改造和融合，以此形成新的體系。下一階段的體系化建設應將以往對“物”和“人”的管理和“人”與“物”的關系擴大到“人”與“人”的關系。其主要目標是將社會服務和社會管理的基礎信息和專業信息搭載到中心平臺上，通過網格議事等程序設計，將社會組織、社會治理和社會訴求，按照一定標準轉化為數據和信息，建立標準化數據庫，納入平臺的信息處理機制，從服務管理、對象管理和運行流程等維度，進行統一化重建。

第三，全響應信息化建設工作。

一是全響應信息化技術標準建設。全響應信息化技術標準建設包括中心平臺和數據庫的技術標準、各街道平臺網絡的技術標準兩大部分，應當執行統一的信息管理規范，按照職能不同在標準上有所區分。中心平臺側重綜合性、樞紐性和全局性，兼具政府管理流程、公共服務資源和對內對外兩套網絡的業務和資源框架功能；各街道平臺網絡主要針對對象系統的信息集成，信息化標準側重針對應用框架和基礎框架。

二是全響應信息的集成和流轉。全響應信息采用分層分級集成和多向流轉模式。全響應對象信息按照規定的標準和格式，在網格單元中形成并采集。凡涉及部件和事件信息的由網格專職城管監督員上報街道分中心平臺，由分中心平臺進行處置。根據要求涉及重大問題的，可直接上報區中心平臺進行處置。網格管理人員、居民群眾可通過專職城管監督員上報，也可以根據要求和程序自行上報。凡涉及行政管理、公共服務、社會治理內容的，對象包括個人、組織和空間的信息，由網格單元集中后上報社區，并協同有關部門解決，復雜問題由社區將相關情況上報分平臺處置和派發，重大問題由社區直接上報中心平臺進行處置。社會訴求由網格單元采集并逐級上報，所有信息最終匯集中心平臺存儲備查。

三是全響應信息的數據管理和大數據開發。兩級平臺均具有全響應信息的數據管理職能，但是側重點有所不同。

街道分平臺主要針對全響應系統運行中對象信息集成數據管理，負責信息處置和案件派發，是全響應運行的主要功能平臺，注重動態數據管理，并監督和評價社區、各部門派出機構的工作成效，對本區域的數據進行分析研究，同時針對問題規律，聯合有關單位研究制定長效解決方案。各街道分中心獨立運行，突出街道屬地管理的職能特色。

區中心平臺主要針對全響應系統整體運行的支撐和監控，主要對基礎和專業信息存儲、對分中心的信息進行分析和監督評價，側重于靜態數據管理，體現對全區全響應運行的宏觀指導、監控、指揮和調度，應對重大問題，并重點開展涉及全區重大問題的分析研究。區中心平臺的匯總來自各方面的信息和數據，以此構成“大數據”平臺，并向三個方向提供數據支撐：一是面向分中心平臺，全區的基礎數據、專業數據和有關運行數據等，以“數據倉庫”的形式進行存儲，通過內網，按照級別，授權分中心使用；二是面向外網公眾，將部分可公開的數據轉換到外網，提供給社會公眾，并負責維護外網網絡線上互動和全響應工作的宣傳和講解；三是面向區領導，通過運用大數據技術，分析全區發展中的重大問題和基本規律，為區域經濟社會發展提供科學依據。

（責任編輯：徐春芳）