戰略導向、內生轉型與城市功能拓展
——以上海參與“一帶一路”戰略為例

◎ 胡 彬

戰略導向、內生轉型與城市功能拓展
——以上海參與“一帶一路”戰略為例

◎ 胡 彬

以“一帶一路”的國家戰略導向為契機，通過積極參與其中，推動并實現城市發展的內生轉型，將貫穿上海建設全球城市目標的關鍵過程，并使得上海的城市功能面臨擴展的現實需求。本文在分析“一帶一路”戰略開放方式與開放界面變化的前提下，識別它給上海構建全球城市帶來的主要機遇，提出上海參與“一帶一路”國家戰略擴展城市功能的內涵與路徑，包括：依托要素流動的戰略通道，推動上海“四個中心”建設的城市功能升級；通過全球價值鏈重構的分工通道，加快上海科創中心的功能建設；憑借全球治理模式變革的制度通道，充實和擴展上海城市發展的文化與外交功能。

“一帶一路”國家戰略 全球城市 城市轉型 功能拓展

一、“一帶一路”國家戰略開放方式與界面的變化

“共建21世紀海上絲綢之路和絲綢之路經濟帶”（簡稱“一帶一路”）的倡議是我國新時期對外戰略的重大調整。“一帶一路”國家戰略的提出，意味著我國對外開放的地理范圍、延伸軸向和實現方式等都在原基礎之上有了極大的豐富，需要對其性質上的變化加以界定與分析。為適應國際政治經濟形勢的不斷變化，滿足國內地區經濟協調發展的需求，實現國內外開放的聯動，新一輪的對外開放無論是開放方式還是開放界面都發生了變化。

（一）開放方式的變化

新一輪的對外開放，發生在新的時代背景之下。首先，隨著全球經濟增長的重心加速向亞太地區轉移，經濟與政治發展不平衡的矛盾也日益突出。其次，經過多年的改革開放，中國原先以嵌入全球價值鏈低端為主要依托的傳統開放模式，正在遭遇勞動力成本更低的國家的競爭與挑戰，產業外移的速度不斷加快，凸顯出我國企業全球價值鏈治理能力的不足，這對于國內經濟的可持續發展和東中西部地區的相互合作都產生了一系列的連鎖反應，主要表現為：東部地區成本比較優勢的下降，使其承接國外產業轉移的難度加大，也因此擠壓了向中西部地區轉移產能的空間。因此，中國轉變對外開放的方式，并非單純地適應全球化的變化趨勢，也是為了開辟新的、更具持久性的國內區域合作空間。“一帶一路”的對外開放戰略，旨在實現全方位的開放，對區域合作提出了更高的要求。

（二）開放界面的變化

在對外開放過程中，全球化和區域化構成了相互支撐、互為條件且彼此影響的兩大平臺。一方面，經濟全球化塑造著區域化的發展力量；另一方面，成功地納入到區域化的發展行列中，又是融入全球化的必要條件之一。從全球化到區域化，經歷的是一場治理模式的輸入式變革。

中國提出的“一帶一路”國家戰略，對于全球治理模式的變革具有標志性的意義，也將給中國經濟發展帶來轉折性的影響。以金融危機為界，中國的對外投資規模增長明顯加快，從2008年的559億美元上升到2014年的1400億美元。該增長態勢與歐美發達國家在20世紀80年代和90年代的對外投資態勢存在相像之處（劉衛東，2015），表明“走出去”的總體趨勢即中國企業持續增長的對外投資與貿易需求重新定義了新一輪對外開放的實現界面。在空間維度上，“一帶一路”不是一個封閉的體系，沒有絕對的邊界；它是一個國際區域經濟合作網絡，以國家間的合作為主，而不是相鄰國家的次區域合作（劉衛東，2015）。可見，“一帶一路”戰略的開放界面，因其空間維度的豐富內涵與多尺度性，需要在時間維度的發展軸上，根據國內地區的比較優勢分布狀況、工業化發展階段與產業結構特征，多層次和全方位地擴大對外開放。

“一帶一路”戰略的有效實施，還在于大多數的相關國家能否經歷一個“時空壓縮”式的工業化加快過程。因此，全方位“互聯互通”的治理體系顯得格外重要，是“一帶一路”戰略的核心要義所在。此外，在將來的開放體系中，全球價值鏈分工的原有界面與新辟界面會同時并存，雖然二者的開放方式不盡相同。“一帶一路”戰略將致力于促進發展中國家間的投資貿易往來，關系到如何構建由中國主導的全球價值鏈，中國將以此為依托實現從“代工者”向“鏈主”地位的轉變。對于開放度和產業組織化程度較高的城市和區域來說，根據自身目標定位和比較優勢，把握機遇、創造條件，提高對企業跨國投資與貿易需求的綜合服務能力，有利于拓展發展空間，實現在開放中的轉型。對此，本文將以上海為對象，在構建全球城市的愿景下，從戰略導向和內生轉型的角度，重點展開研究。

二、“一帶一路”國家戰略給上海構建全球城市帶來的機遇

引領全國深化對外開放，以開放促改革，以改革促轉型，是上海構建全球城市的當代任務。那么，在“一帶一路”戰略確立的開放框架下，上海的全球城市又將被賦予怎樣的新內涵，或者說上海將以何種方式貢獻于“一帶一路”的開放戰略并由此提高全球城市的國際影響力與競爭優勢，是同一個問題的兩個方面。

2014年，上海市政府在《關于編制上海新一輪城市總體規劃的指導意見》中提出“上海在2020年基本建成‘四個中心’和社會主義現代化國際大都市基礎上，再進一步努力建設成為具有全球資源配置能力、較強國際競爭力和影響力的全球城市”。根據這樣的目標界定，在“一帶一路”的開放戰略下，上海的城市發展涉及三個核心的問題：第一，“一帶一路”戰略對上海構建“四個中心”產生影響的具體表現，以及完善城市功能的助推力源于哪些方面？第二，“一帶一路”戰略對全球資源配置能力的主要需求及其對擴展上海城市功能的途徑是什么？第三，“一帶一路”戰略將如何提高上海的國際影響力，特別是上海的全球城市定位由此將獲得怎樣獨特的競爭優勢？明確這些問題，是認識“一帶一路”戰略給上海構建全球城市內生轉型帶來機遇的關鍵所在。

（一）上海構建全球城市的戰略背景

目前，學術界對于上海全球城市定位的討論，聚焦于未來30年的中長期發展。這個時間跨度上的宏大目標，是中華民族偉大復興的“中國夢”。因此，未來30年，將是上海城市功能大跨度轉型的重要階段。全球產業結構的加速調整和世界經濟的逐步東移；以物聯網、云計算和下一代通信網絡為代表的新一輪信息技術革命；“兩帶一路”戰略（長江經濟帶、絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路）；中國崛起與經濟發展方式轉變；長三角地區發展上升為國家戰略；中國全面深化改革和對外開放戰略的深入等（肖林，2015），構成了上海城市發展的內生轉型與建設全球城市的戰略背景。這也意味著，上海的全球城市建設高度依賴于它在國家戰略中的參與程度，以及由此在國家和區域層面確立的引領者地位。

（二）契合國家戰略軌跡的上海全球城市崛起路徑

在全球政治、經濟風云變幻和發展中大國快速崛起的年代，上海的全球城市建設具有不可復制的樣本意義，將彰顯出地方化與全球化互動的國際競爭力。服務并借力于“一帶一路”國家戰略，充分利用改革開放帶來的紅利效應，培育多元化區域合作的比較優勢，是上海建設全球城市的突出特點。

一方面，上海城市發展與演化的歷史，既構成了構建全球城市獨特的路徑依賴，也是其崛起成為新一代全球城市的前提條件與發展基礎。上海城市功能的拐點始于1990年的浦東開發開放，通過確立國家和區域市場中心的地位，向“基本形成具有世界一流水平的中心城市格局”的目標邁進。由此，上海開辟了與長三角地區的江浙兩省開展產業分工的有效空間，避免了與周邊地區的低效和無序競爭，并通過持續擴大的市場容量為幾個核心功能區域的建設注入增量外部資源，使它們成為上海承接國外優質資源、展示國內建設成就的國際化窗口，不僅使得上海“四個中心”的城市功能成為要素集聚與重點配置的載體，提高了城市空間結構的利用效率，而且還在城市投資、建設和管理方面積累了成熟的經驗。所有這些，都是上海構建全球城市的獨特優勢。

另一方面，在世界城市體系網絡化的背景下，上海的全球城市建設也必然表現出共性的一面。由信息網絡和商務服務網絡共同延伸形成的城市外部空間，構成了每一個獨立的全球城市所共享的“軟性基礎設施（soft infrastructure）”，使城市的發展空間得以跨越區界和國界。因此，全球城市是由世界經濟一體化和現代通訊技術塑造的一種共享經濟的組織形式。它至少具有兩層含義：其一，基于持續技術與制度創新的城市競爭力，是全球城市“觸網”并深度融入其中的根本條件；其二，全球城市根據由連通性決定的等級差異，充當著全球性或區域性的信息中心、交易中心和商業服務中心。這也意味著，靠近核心的信息源、公平的市場環境、便利的服務體系是跨國公司全球布局時重點考量的區位因素，即全球城市反映的是跨國企業友好型的發展模式，它的生存根基仍然在于市場選擇而非政府的一廂情愿，所以城市政府要在上述方面引導市場的發展。此外，全球城市的崛起還具有特定的時代特點。研究發現（胡彬，2015），區域化的生產平臺構成了亞太地區全球城市成長的空間基礎，典型的如香港、東京和新加坡。并且，對于不同的全球城市而言，區域化生產平臺的空間形式并不完全相同，由此造成崛起過程中在發展機制、利益來源、城市轉型條件、生產網絡的地理尺度等諸多方面的差異。這表明，全球城市的發展既同中求異，又不乏異中存同，是全球化與區域化相互影響的結果。

（三）上海構建全球城市面臨的主要機遇

全球城市的關鍵優勢是在網絡結構中的連通性和中心性。中心性越強、連通性越廣泛，則全球城市的位序就越高，國際競爭力越強。“一帶一路”國家戰略對上海建設全球城市的機遇，也主要體現為對這兩方面的影響，具體途徑則是通過主動擴大開放和加強合作來實現的。

1.極大地擴展城市的連通優勢，增強上海在世界城市網絡體系中的樞紐節點地位。全球城市的生命力在于持久的聯結效應。由于發展不均衡的原因，一些相對不發達和工業化水平落后的國家和地區，限制了城市網絡體系軸向延伸的地理范圍。特別在活躍經濟圈之間的低谷地帶，雖然蘊含著巨大的發展空間，但是因為開發成本高、開發風險大、開發周期長而使城市網絡的連接度變得薄弱，以至于沿線國家之間的資源、要素流動和產業分工都受到了極大的約束。如果沒有國家戰略的強力支撐，單憑上海自身的力量，亦無法通過建設全球城市克服城市網絡向低谷地帶延伸的難度。“一帶一路”起始于繁榮的亞太經濟圈，中間由沿線的中亞經濟圈、西南亞經濟圈、非洲經濟圈、歐亞經濟圈等組成，到達發達的歐洲經濟圈（上海市政府發展研究中心，2015），在國家戰略的支撐下，將聚集和吸引更多的資源、要素和企業參與到沿線基礎設施、聯系通道與產業分工體系的建設之中。借助國家戰略賦予的先導優勢與構建全球城市的契機，上海有機會發展成為聯結亞太經濟圈和歐洲經濟圈的城市網絡體系的首位節點城市。

2.通過掌握開放的主動權，提高上海在世界城市網絡體系中的中心性地位。在WTO的多邊合作機制日漸式微，區域性協定成為國家間戰略合作的重要手段，并且在市場化、開放和創新驅動下的區域性協定開始向全面性和高標準邁進（申現杰、肖金成，2014）。在由發達國家的跨國公司主導的全球化階段，FDI建構起了包括上海在內中國城市的絕大部分對外聯系，而反向的聯系卻由于對外投資能力不足而顯得相對薄弱，說明在對接全球化的過程中，城市的輸入功能要強于輸出功能。根據S. Kr?tke（2014）的研究，上海制造業的全球聯系要明顯弱于服務業的全球聯系（參見表1），說明即便是上海業已具備比較優勢的制造業，諸如汽車產業和裝備制造業等，其向外的聯系仍然偏弱，與由服務業跨國聯系衡量的全球城市位序不相匹配，反映出上海距離全球性的控制中心存在較大的距離。

在未來的發展中，由區域性貿易協定提供的合作平臺，不僅靈活，而且交易成本較低，能夠適應具體國家的發展特點與國情需要，通過在“一帶一路”戰略中的廣泛運用，結合上海自貿試驗區高標準開放制度的創新探索，將有效地促進上海制造業對外聯系的發展，增強全球聯系的中心性與控制力。

3.確立國內外合作和資源配置的戰略樞紐地位，擴大和延伸上海沿城市網絡輻射的地理范圍。開放與合作的相互促進關系，不僅存在于國家與國家之間，而且還將滲透到地區與地區（特別是國內各主要地區）之間，并使得合作關系趨于多樣化。“一帶一路”國家戰略建立的合作機制，既包括愿景上的“互聯互通”，還需要現實地推進全球價值鏈的重構，以強化中國作為制造業大國的核心競爭力，這有待于激發城市內生轉型的動力。“一帶一路”戰略所要建立的是以我為主的GVC，中國將處于龍頭、高端、“鏈主”或發包商的地位，它依托的是中國巨大的內需市場、豐富的產能以及巨額的資本形成能力，從事的主要是技術研發、產品設計、市場營銷、網絡品牌、物流等非實體性的高端服務業活動（劉志彪，2016）。這意味著，我國將迎來以產業內升級為特征的新一輪產業結構調整與經濟結構轉變，由此產生的規模化市場需求對上海的城市轉型提供了有力支撐。也就是說，面向“一帶一路”國家及長江經濟帶地區，上海將逐步扮演原先主要由發達國家承擔的資本輸出、金融支持、核心服務供給、比較優勢整合、資源配置等與價值鏈治理相關的戰略角色。當具備了這些功能之后，上海才真正能夠稱為具有“戰略場所”性質的全球城市。

表1 不同產業全球網絡的城市節點之比較

“一帶一路”戰略作為貫穿新的分散空間的組織紐帶，現實地要求開放的大都市轉型成為新的核心功能的供給者。上海應抓住這一契機，擴大開放、加強合作，集聚優勢資源，重點建設科創中心，全面提升“四個中心”的服務功能，強化城市功能的專業化水平，同時剝離非核心的城市功能，優化城市空間結構，重塑高效的城市功能體系，提高對外聯系與服務效率，實現基于內生動力的城市轉型。

三、上海參與“一帶一路”國家戰略拓展城市功能的內涵與路徑

（一）“一帶一路”國家戰略框架下上海城市功能拓展的具體內涵

具體而言，就是將上海的城市發展戰略嵌入到國家戰略之中，使上海構建全球城市的功能延展既注重固有優勢的發揮，又體現出國家戰略的核心意圖。對于上海，城市功能的擴展空間主要包括以下內容：第一，既定目標的城市功能升級，是指外在的機遇轉化為進一步提升上海“四個中心”城市功能的動能，使得上海與頂級全球城市之間的差距逐步縮小；第二，新興城市功能的做大做強，是指為上海科創中心的加快形成和確立優勢尋找可行的途徑，充分集聚資源和創造條件，為面向“一帶一路”的產業轉移提供智力與技術服務；第三，補充功能的配備與完善，既包括為前二者提供支撐的一些重要功能（諸如文化功能、宜居功能等），還涉及因為參與國家戰略而需要新增的功能類型（諸如外交功能）。

（二）上海參與“一帶一路”國家戰略拓展城市功能的主要路徑

如圖1所示，“一帶一路”國家戰略主要通過要素流動的戰略通道、全球價值鏈重構的分工通道、全球治理模式變革的制度通道這三個途徑影響上海城市功能的拓展空間。

不同的影響通道，分別對應于不同性質的城市功能擴展內容，旨在為上海構建具有國際競爭力與影響力的全球城市，爭取網絡、市場和制度方面的權力優勢。

1.要素流動的戰略通道

通道建設的重點在于市場的彼此聯通，包括流通渠道的貫通與便捷、市場規則的規范與統一。而通道的戰略性，又由要素流動的結構和數量共同決定。為順應投資超越貿易的全球化趨勢，中國的對外開放將步入由市場體系完善主導的新階段。未來30年將是中國建設開放型經濟體系的過程，它將從完成開放模式的轉型開始，以市場更高水平更大領域開放來推動國內市場體系的成熟，使政府逐步退出政策激勵型開放模式，最終形成與中等發達國家相適應的開放型經濟體系（張幼文，2015）。從這個角度看，可以更準確地將“一帶一路”國家戰略的地理指向理解為開放模式轉型而開辟的新通道，即通過開放制度體系的建設，優先開發“一帶一路”沿線資本、技術、信息、人才等要素的流動潛力，并率先在國內外成長區域的節點城市之間發展要素自由流動的“流量空間”，降低要素流動的交易成本，提高要素流動的規模、水平與效率。

圖1 上海參與“一帶一路”國家戰略拓展城市發展空間的路徑與內容

對于上海的城市功能擴展而言，構建要素流動的戰略通道，同時會涉及兩個層面的開放與合作，為發展區域生產網絡創造條件。

第一個層面，是面向國內區域的整體性開放。2014年，國務院發布了《關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，提出要依托黃金水道推動長江經濟帶發展，打造中國經濟新支撐帶。長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省市，面積約205萬平方公里，人口和生產總值均超過全國的40%。長江經濟帶橫跨我國東中西三大區域，具有獨特優勢和巨大發展潛力。對于長江經濟帶，國家的戰略定位是：具有全球影響力的內河經濟帶、東中西互動合作的協調發展帶、沿海沿江沿邊全面推進的對內對外開放帶、生態文明建設的先行示范帶。為提高長江經濟帶戰略的實施效率，上海應協同沿線城市及城市群通道硬件的基礎設施供給，同時提升經濟、航運、貿易、金融中心的服務能級，點對點地建立城市功能有效傳導的網絡組織架構，增強對長江經濟帶的輻射與帶動作用。

第二個層面，是面向國外區域的開放。當今的區域合作，核心是制度的一體化，所以只要某個區域內部的制度建設存在著滯后，就會成為開放和合作的洼地，影響區域合作的整體質量。從目前的情況來看，制度環境對于開放的影響作用越來越大。有研究（岳咬興、范濤，2014）根據中國對亞洲26個國家和地區①的直接投資數據發現，兩國制度環境差距較東道國制度環境的作用更加重要，中國FDI總體偏向于與自身制度環境差距較大且制度環境較差的國家或地區，但與自身制度環境差距較小的國家更加吸引中國的市場規模和效率尋求型的FDI，表現出偏好融資便利的傾向。這說明，在不縮小與“一帶一路”沿線國家之間制度環境差距的情況下，中國對外投資的結構與規模都將受到極大的局限，不僅會影響到中國企業“走出去”的實現程度，而且還將使得彼此間的產業分工關系游離在全球資源配置與價值鏈布局的通行法則之外。所以，加快這個層面上的戰略通道建設，尚需要積極擴大國家之間的雙邊和多邊貿易談判，全面推進“一帶一路”沿線國家的“政策溝通”“道路聯通”“貿易暢通”“貨幣流通”“民心相通”。上海自由貿易試驗區在相關方面將大有作為，其制度創新應重點圍繞金融、貿易服務網絡及國際化的制度平臺建設而展開。

2.全球價值鏈重構的產業聯系通道

通過輸出產業資本、發展服務貿易、增強金融市場的組織與管理職能，沿著全球價值鏈實現資源配置的全球化，發達國家的全球城市不但鞏固了自身的戰略地位，而且還依托跨國企業長期發展形成的業務關系和核心城市功能的市場聯結，形成了專門輸送價值流的網絡結構——世界城市體系。所以，從某種意義上來說，上海構建全球城市就是要通過形成發達的市場化服務經濟，增強對跨國公司總部的吸引力，加深和提高在世界城市體系中的嵌入程度與關聯密度。

與發達國家的全球城市一樣，全球價值鏈分工是嵌入世界經濟體系的基本形式。然而，由于價值活動的空間分散化，以及城市轉型機會和跨國服務網絡滲透程度方面的差異，在融入世界經濟體系的方式上，卻存在兩種不同的選擇：其一，實體經濟與虛擬經濟相分離的模式，以歐美國家為典型代表。它們的全球城市濃縮并集中了價值鏈再整合的所有優勢，是虛擬經濟的創新中心、專業化載體和世界市場的風向標；其二，實體經濟與虛擬經濟協調互動的模式。這種模式，更適合于“時空壓縮”條件下崛起的全球城市，不僅工業化的產業基礎雄厚，而且還擁有廣闊的腹地資源。相較之下，上海屬于后面一種情況。

在現階段，上海不僅不具備只發展虛擬經濟的現實條件，而且金融危機的負面影響也警示了過分強調虛擬經濟將造成“產業空心化”的風險。此外，上海良好的制造業基礎與龐大的腹地條件，使其能夠容納更加多樣化的產業門類，形成價值鏈上下游協調發展的整體優勢。憑借對外開放前沿的地位，上海吸引越來越多的跨國公司擴展和延伸價值鏈的業務范圍。這種延伸包括了采購、出口和本土銷售，逐步上延到研發和產品開發上，不少跨國公司在上海的研發中心，不僅負責針對中國市場的開發，還為亞太地區甚至世界其他地區的產品滿足其定制和產品開發的需求（中國浦東干部學院課題組，2015）。目前，上海參與全球價值鏈的廣度已經涵蓋了研發、產品開發、采購、制造、營銷和服務的全部環節，由此形成的整體性優勢，使其具備了有別于發達國家全球城市的價值鏈寬度。以此為出發點建設全球城市，決定了上海不可能遵循與發達國家完全一致的路徑。“一帶一路”國家戰略的實施，更將凸顯出在路徑取向上的中國特色。

“一帶一路”戰略是國家主動實施的全球價值鏈重構舉措，旨在確立我國在全球價值治理中的主導地位，涉及沿價值鏈分布的產業升級和沿空間軸向的產業擴散。鑒于前面討論過的中國經濟面臨的主要矛盾，諸如產能過剩、經濟結構不合理等，無論產業升級還是產業擴散，都需要時間和空間的共同配合。如果仍然局限在與發達國家之間的全球價值鏈分工關系中，并不利于產業的持續升級。長三角地區的實際情況說明了這一點。

自21世紀以來，以上海為中心的長三角地區通過吸引和承接大規模的資金流入，形成了偏重于資本密集型制造業的外向型產業結構，參見表2。可以看出，在十年期間，無論哪一種類型的制造業，跨國公司分支的數量都翻了一倍左右，而新增分支的增長速度在金融危機之后明顯有所放緩，其中尤其以勞動密集型制造業的情況最為突出，說明外資流入的規模與結構都發生了變化。盡管在金融危機之后，技術密集型制造業和資本密集型制造業新增分支機構中較高層次的價值鏈環節，包括投資管理、研發和銷售、采購的比重都有所提高，但是處在價值鏈低端的制造加工環節的比重仍然超過了50%以上。相對而言，長三角地區的勞動密集型制造業嵌入全球價值鏈的位置更接近于一種低端鎖定的狀態。從比重上看，處于價值鏈低端的制造加工環節分支比重始終占較高比重（72%～74%），而價值鏈層次較高的投資管理和銷售采購環節分支比重反而有所降低，2000年、2006年和2010年的占比分別為24% 、16%和18%（李濤、張伊娜，2016）。隨著勞動力成本的逐漸上升，外資主導制造業的發展空間也將隨之縮小，說明迎合跨國公司“效率尋求型”投資需求的開放模式亦日漸式微。

表2 歷年財富500強三類制造業跨國公司在長三角的新增分支數量

根據產業擴散的趨勢，解決產能過剩的問題應主要依靠新興經濟體和發展中國家。研究表明，發展中國家更加依賴于地區價值鏈，這些國家出口中的國外增加值的絕大部分來自于其所在地區的發達國家……各行業的全球化程度也具有很大差異，技術和資本密集度較高的制造業全球化程度相對較高，而傳統勞動密集型制造業和服務業則大多屬于國內價值鏈或者地區內價值鏈類型的行業（劉洪愧、朱鑫榕、郝亮，2016）。結合這些特點，“一帶一路”戰略將更多地涉及地區價值鏈分工問題，有利于過剩價值環節的產業轉移和提高技術、資本密集型產業的市場競爭力。

在這一過程中，上海應體現出引領的龍頭作用，率先加快產業升級，實現全球價值鏈的中高端化。目前，上海大多企業處于“微笑曲線”的低端環節，創造的附加值相對較少，在全球價值鏈中仍然處于低端的從屬地位，表現為產業增加值率過低，本土企業缺少核心技術與知識產權，出口產品質量、檔次、附加值偏低，自有品牌和知識產權出口比重不高等（中國浦東干部學院課題組，2015）。這種低端嵌入全球價值鏈的分工局面，勢必伴隨著要素流入結構的低級化和鎖定產業發展的升級路徑，從而在需求上制約上海“四個中心”城市功能目標的實現。以金融中心為例，一個典型的事實就是，雖然上海作為國家金融中心對跨國金融企業的吸引力日益增強，但是上海自身的業務份額只占上海外資銀行市場份額的一小部分……并且在滬外資銀行在大中華區之外的亞太地區或全球其他地區業務量幾乎可以忽略不計，說明跨國金融業并不認為上海在亞太或全球金融業務總部方面具有綜合比較優勢，而是普遍將其視為“深耕”中國內地市場的橋頭堡（趙民、李峰清、徐素，2014）。由此判斷，上海的金融中心發展仍然局限在服務于資金流入的層面上，并不能適應資本流出快速增長的投資貿易需求。

上述分析表明，全球價值鏈分工中的低端嵌入會導致城市功能升級的動力顯著不足。要改變這種狀況，一方面要依靠轉變對外開放方式，另一方面應依托本土企業的創新力量、積累內生增長動力。依托于上海自貿試驗區的制度創新，具有擴大開放和倒逼改革的雙重意義。自貿試驗區對于貿易和投資的促進作用，主要是通過提高資源配置效率來實現的，對于產業升級的作用則相對間接一些。考慮到“一帶一路”沿線國家的經濟發展水平參差不齊，同時還并存著產業間貿易與產業內貿易這兩種形式，所以通過貿易自由化和投資便利化促進的產業聯系也并不完全局限在全球價值鏈分工領域，故而對于沿價值鏈升級的產業發展貢獻會比較有限。因此，主動推進產業升級以提高長江經濟帶、長三角城市群乃至整個國家在全球價值鏈分工中的價值含量，還有賴于上海科創中心的積極建設。通過提高創新資源的集聚能力、擴大創新成果的影響力、增強新興產業的引領力和區域創新的輻射力等，確立上海在科技創新方面的平臺優勢，一方面吸引跨國公司積極參與到全球價值鏈分工的高端環節中來，迎合它們從“效率尋求型”向“市場尋求型”和“戰略資產尋求型”的戰略轉變，另一方面培育新興產業、做強比較優勢產業、促進制造業服務化、實施品牌戰略，增強面向“一帶一路”沿線國家的對外投資能力。通過“引進來”與“走出去”并舉的方式，逐步使上海在全球價值鏈分工中的位置從低端走向中高端，并在科創中心真正確立的時候，實現向高端化的完全轉型。

3.全球治理模式變革的合作通道

當前，包括發展趨勢、推動主體和覆蓋內容等在內的全球治理體系正在發生著的一系列深刻而重大的變化，要求全球治理模式也必須進行相應的變革。經過30多年改革開放，獲得巨大發展成就的中國正在成為推動這一變革的重要力量。為了提高國際影響力，上海的全球城市建設也將以參與“一帶一路”戰略為契機，主動介入和深度參與全球治理模式的變革，主要體現為以下三個方面的內容。

首先，投資超越貿易成為全球化的主要方向，服務貿易將進入快速發展的階段。服務貿易是中國實現全球產業鏈位置躍升的關鍵，中國應通過TPP、TISA及中美BIT談判等途徑，積極構建以服務貿易和投資準入為核心的新型國際貿易準則，在獲得服務貿易外部需求的同時，提高自身效率，實現高質量的經濟結構轉型（袁志剛、李宛聰，2016）。上海的服務貿易發展在全國的地位舉足輕重，從2007年開始持續增長，近年來已經達到全國近三分之一的比重，表明服務貿易不僅成為上海經濟結構轉型的重要引擎，而且在全國范圍內行使全球資源配置功能的地位日漸突出，正逐步充當起國內外市場一體化發展的功能性樞紐。然而，值得指出的是，上海占比較高并逐年增長的服務貿易主要來自于不斷擴大的服務貿易逆差，說明上海服務貿易增長更多的是由資本流入引起的，出口競爭力普遍較弱且結構不平衡，尤其是金融、保險、專利與特許等技術服務、文化等高端服務貿易行業的國際競爭力不足，是當前面臨的主要問題。補足這一短板，既是經濟結構轉型的需要，也是提高全球經濟治理能力的必要條件。“一帶一路”國家戰略的實施，將開辟新的貿易伙伴關系，有利于上海改變單向對發達國家存在的服務貿易出口逆差現象。

其次，新興經濟體的全面崛起將是改變世界經濟整體格局的重要力量，彼此之間加強經濟合作、投資貿易往來、金融改革、環境保護、能源治理、文化交流和共同確保國家安全的需求越來越強烈。然而，現行的合作機制諸如“金磚國家”的合作框架又存在著一些缺陷與不足。以核心地位的國際金融改革為例，外匯儲備和外債發行的幣種單一、貨幣錯配問題嚴重、浮動匯率體系下脆弱的小國金融市場、大宗商品生產消費和定價權的不匹配、基礎設施投資量和投資效率欠缺、發展中國家在國際組織中欠缺話語權等，都折射出當前國際經濟與金融體系的不合理之處（李稻葵、徐翔，2015）。中國作為新興經濟體中的重要力量，將在全球治理的舞臺上扮演越來越重要的角色，而上海作為國家實施新一輪改革開放的排頭兵，將在全球治理體制的變革中承擔更多的試驗、探索與開拓的任務。這意味著，上海今后將廣泛而深入地參與國際事務的溝通與協調工作，并以此推動自身的轉型發展。

第三，上海以全球城市作為目標定位，也必然要形成與之相匹配的全球治理能力。隨著城市和區域承擔起國際競爭的主要職責時，城市層面的治理能力也因為適應全球化的需要而被注入了新的內涵。與城市融入全球化程度相匹配的治理理念、治理需求與治理模式的全方位變化，具有典型的時空演化特點。相對于傳統的國際政治，全球治理在主體方面展現出了開放性和多元性，在民族國家內部，各類亞國家主體（比如城市），同樣被視為全球治理的主體……全球化使城市的資源配置功能越發突出，使全球市場體系對城市產生了需求，而信息化則給城市帶來了“流動空間”，為城市參與全球公民社會提供了可能，這兩種力量共同推動了城市對全球管理體系的參與（羅思東、陳惠云，2013）。所以，上海參與全球城市治理體系并逐步爭取話語權的切入點也將體現在這兩個方面，致力于建設成為全球資源配置的樞紐、區域戰略合作與協同治理的中心、代表國家對外形象的外交城市、技術進步充分應用的智慧城市、彰顯法治精神與倡導社會包容的開放性大都市。“一帶一路”國家戰略的實施，對于上海擴大國際影響力、發揮在全球治理體系中的引領作用提供了實踐的機會與增量創新的平臺。

四、上海參與“一帶一路”國家戰略拓展城市發展空間的內容與舉措

（一）主要內容

沿著深化改革與擴大開放的發展主線，“一帶一路”國家戰略給上海帶來的影響將轉化成為城市發展空間的拓展上。這里所指的發展空間，主要是從目標框架的角度來理解的，既關注國際經濟形勢變化與世界城市體系演化的大格局與大背景，以及中國經濟發展的現實需求，同時也充分考慮到了上海構建全球城市的起點特征及其縮小與頂級全球城市之間差距的目標訴求，并根據對上海參與“一帶一路”國家戰略帶來機會的預判，基于上海全球城市目標框架優化的考量，提出上海城市功能升級、功能增進和功能擴容的具體內容。

1.以“四個中心”為基底的城市功能升級

在城市網絡化的范式下，城市中心地位的強度是由多個聯結向度的輸入和輸出能力來評判的。上海通過參與“一帶一路”國家戰略，能夠拓展的兩個聯系向度分別是沿線國家與長江經濟帶影響的地理空間。在這兩個聯系向度上，逐步建設并完善以上海為中心的城市網絡組織架構，并以上海為樞紐節點貫通國內外地理空間的、由硬件網絡與軟件網絡共同支撐的綜合聯系通道，在該大區域及其輻射的范圍內培育形成穩定、高效的“流量經濟”和“密度經濟”，將為上海的“四個中心”城市功能升級提供支撐與動力。

2.全球科創中心的城市功能增強

金融危機之后，全球城市都在加快謀求進一步的轉型。例如，2009年紐約發布了《多元化城市：紐約經濟多樣化項目》，啟動了東部發展計劃，并于2015年發布了新的十年規劃《一個新的紐約市：2014-2015》，明確了“全球創新之都（Global Capital of Innovation）”的城市發展定位。倫敦于2010年開始著手實施“迷你硅谷”計劃，試圖成為世界一流創新中心。此外，新加坡、東京、巴黎、首爾也相繼提出建設全球或區域中心的目標，并出臺了相應的戰略規劃（盛壘等，2015）。為了縮小與頂級全球城市之間的差距，2015年上海市政府發布了《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》，提出上海要建設成為具有全球影響力的科技創新中心，成為與我國經濟科技實力和綜合國力相匹配的全球創新城市。從這個角度上看，上海的長遠戰略目標與發達國家的全球城市是一致的。所不同的是上海的發展階段以及由國內外環境決定的條件與約束，意味著上海建設科創中心的路徑也將具備自己的特點。

相對于頂級的全球城市而言，上海建設科創中心的起點較低。作為國際城市的高端形態，全球城市充當著全球戰略資源、通道和產業的控制中心，是全球跨國公司的集聚中心、全球重要的金融中心、政治中心、制造業和高科技結合的市場中心，全球資本流、信息流、人才流和物流的集散中心，也是世界文明融合與交流的多元文化中心（周振華，2007）。對照這一標準，上海建設科創中心的條件相對薄弱，諸如“流量經濟”的效率偏低、跨國公司集聚的價值層次有待提高、自主創新能力不足、全球資源配置功能欠缺等。這些差別的形成，既有城市發展轉型的原因，也與特定背景下中國融入全球化的開放界面有關。通過參與“一帶一路”國家戰略，實現價值鏈分工從低端向中高端的升級，通過轉移過剩產能，增強本土的對外投資能力，通過加強雙邊和多邊貿易合作，培育規模化的下游產業群與穩定的市場需求，為國內創新成果的應用、創新產業的興起、創新要素的集聚提供賴以實現的平臺條件。

3.文化、外交等城市功能的擴容

全球城市是城市深度融入全球化的產物，而城市在此過程中能否具備協調、處理、解決國際事務的相關功能，是衡量全球城市是否形成的重要標準。事實上，全球城市與全球城市區域作為地方單位正在尋求不斷加強的地方性能力，以解決變動的世界體系所帶來的管理和政策問題，為新的治理框架的建構做出了有益的補充（羅思東、陳惠云，2013）。“一帶一路”國家戰略的提出，是新興經濟體崛起并要求參與國際事務的具體表現，對世界體系的影響是深刻的。在實施過程中，那些經濟基礎較好、開放優勢突出、城市區域化潛力巨大的地方性力量將有機會在參與全球治理中補充一些新的功能。對于全球城市而言，除了經濟功能以外，文化功能和政治功能是兩個最主要的功能。

社會文化發展是全球城市軟實力的重要支撐。與全球城市的社會文化架構和發展規律相對照，上海的社會文化發展存在一些短板，主要包括：當前的公共服務發展水平難以應對未來外籍人口大量涌入、中高端人口大量集聚的趨勢；公共服務資源尚未形成國際性的輻射力和影響力（肖林，2015）；社會組織發展滯后；文化多樣性相對欠缺；文化產業的市場規模偏小且出口競爭力不足等。在面向“一帶一路”的戰略開放過程中，上海應克服這些短板，增強社會文化發展對高端要素的吸聚作用，不僅擔負起資金和商品輸出的核心樞紐作用，而且還應積極推進文化事業和文化產業的“走出去”，通過文化展示、文化交流、學習互訪、節目巡演等方式增強與沿線國家的“互聯互通”。對于那些“制度距離”相對較大的國家，文化“走出去”的任務則應充分前置，通過增進互信、加強溝通和深化民間往來，縮小“制度距離”，為大規模開展投資與貿易活動降低交易成本。

除了文化功能以外，上海通過深度參與“一帶一路”國家戰略，還將能夠衍生出一些新的城市功能，諸如外交功能。所謂城市外交，是城市現代化在現代外交體系中的功能嵌入過程，城市通過嵌入主權國家外交、國際組織和國際制度外交以及社會網絡外交體系，逐步構建起一個嵌入式外交體系，以滿足全球化和城市化對城市功能的要求……城市外交越來越成為各國城市競爭力和外交的重要支點（趙可金，2014）。經過多年的改革開放，我國城市發展的外交實踐也積累了不少經驗，城市更加積極地參與國際事務，推動城市間投資與貿易、締結友好關系、促進旅游發展、擴大國際影響力等成為城市外交的主要職能。與國家層面的外交相比，城市外交更具有嵌入性，涉及經濟、金融、環境、移民、文化交流等諸多方面。隨著上海提出要建設具有國際影響力的全球城市，專業化的外交功能就成為了發展的必要條件。參與“一帶一路”國家戰略，建立以上海為中心的跨界合作網絡，并由此發展經濟、文化、政治等對外交流的服務體系，是城市外交功能形成與完善的重要機會。

值得指出的是，正是我國對外開放的升級，對上海的功能擴展提出了更高要求。因此，無論是以“四個中心”為基底的城市功能提升，還是全球科創中心的功能增強，以及文化、外交等功能的擴容等，都是彼此相關的功能擴展過程。如果不在全球科技創新領域占據領先地位，那么全球城市的資源配置作用就不充分；如果“四個中心”的城市功能不能夠夯實并提升，則城市外交功能的有效空間將受到極大的限制；而如果城市的外交和文化相對滯后，那么它的國際影響力就會表現欠缺，對高端要素的吸引力也會大打折扣。

（二）主要舉措

1.圍繞通達性、便利性和對稱性來發展“密度經濟”和“流量空間”。基礎設施層面的通達性要求確立上海的核心樞紐功能，及時跟進“一帶一路”沿線“流量空間”的發展階段，利用資源配置的市場優勢，輸出投資、運營、服務和管理等服務。便利性則更加強調制度的互聯互通，適合以多議題跨界合作的方式，通過倡導共同增長，實現觀念上的相互統一。跨界合作的形式，除了投資合作與自由貿易協定以外，還涉及環境保護、災難預警、公共安全等領域。對稱性則強調上海對外的要素輸出與資源配置能力。目前上海在世界城市網絡體系中聯系不對稱的局面，有待通過“一帶一路”戰略得到改變，它所構建的平臺將為國內企業的跨國投資與貿易提供通道。

2.科創中心建設旨在提高“流量經濟”的價值含量。這勢必要求上海與全球性的研發和創新中心建立密切的聯系，融入全球創新網絡，通過優化創新氛圍、增進城市宜居性、提高制度的靈活性，吸引人才的流入，并在先進技術領域率先建立行業標準與行業規則，通過對接“一帶一路”沿線國家和長江經濟帶的產業發展規劃、編制技術出口的產業發展目錄、設立重點產業發展基金、合作建立高科技開發區等方式，有序引導技術支持下的產業轉移與投資貿易。

3.文化和外交職能重點關注“一帶一路”沿線國家的多樣性，以包容發展為宗旨，依托基于城市聯盟和國際會議、學術交流、民間商會等靈活多樣的社會組織形式，使得城市外交合作更加具有“定制”特點。可以嘗試在長江經濟帶、長三角城市群等區域范圍內，在經濟、文化、政治和社會等多個領域，定期或不定期地開展針對“一帶一路”國家合作機制的研討會，溝通多方需求，搭建以上海為樞紐的城市合作平臺，探索更加適合成員特點和更具凝聚力的跨界合作形式。

注釋：

①主要包括：東亞的中國香港、蒙古、韓國、日本；東南亞的菲律賓、越南、老撾、柬埔寨、緬甸、泰國、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞；南亞的孟加拉國、印度、巴基斯坦、斯里蘭卡；中亞的哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦、土庫曼斯坦；西亞的伊朗、約旦、以色列、土耳其。

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Strategy-oriented, Endogenous Transformation and Urban Function Extension： A Study Based on Shanghai’s Involvement in the National Strategy of “the Belt and Road Initiative”

Hu Bin

Shanghai should seize the opportunity of the national strategy of “the Belt and Road Initiative” by actively participating in it so as to push the endogenous transformation of its development, which is a critical path for Shanghai to become a global city with real demand for urban functional extension. Through analyzes the changes in the ways and platforms of opening up, and identifying the key opportunities it will bring to Shanghai’s construction of a global city, the author points out how this national strategy can expand urban functions, including urban function upgrade by building Shanghai into “four centers” through the flow of factors; accelerating the city function of center for science and innovation through relocation of the global value chains; deepening and expanding the city’s cultural and diplomatic functions through reform in administrative institution globally.

the national strategy of “the Belt and Road Initiative”; global city; urban transformation; function extension

F125

10.3969/j.issn.1674-7178.2017.02.002

胡彬，上海財經大學財經研究所副研究員，經濟學博士。

（責任編輯：盧小文）

國家社會科學基金項目“經濟結構調整與轉變視角下的城市轉型路徑與機制研究”（項目編號：14BJL082）成果。