河南黃河依法防汛的里程碑

祖士保+成剛+錢定坤

2017年3月1日，《河南省黃河防汛條例》（以下簡稱《條例》）正式實施，標志著河南黃河防汛工作進入了法制化、規范化的新階段。為使廣大社會群眾對《條例》有更全面的了解，3月18日，筆者邀請河南黃河河務局水政處、防辦等部門專家對《條例》出臺的背景、過程、重要意義、亮點特色和宣傳貫徹落實等情況進行了全面解讀。

一、《條例》出臺背景

1998年國家頒布的《中華人民共和國防洪法》和2005年修訂頒布的《中華人民共和國防汛條例》，為防治洪水，防御、減輕洪澇災害，保障人民生命財產安全和經濟建設的順利進行發揮了重要作用。為全面貫徹落實國家法律法規，結合河南黃河防汛工作的特殊性、復雜性和緊迫性，制定更具實用性和可操作性的地方性法規，對促進黃河長治久安和河南沿黃經濟社會健康發展具有重要的意義。

由于河南黃河防汛任務繁重，河道形態復雜，在河南省黃河防汛管理方面，還有一些問題亟須加以規范：一是防汛責任尚不夠明確、責任分工不夠具體，各級各部門、各單位的協調組織不夠科學完善，防汛組織、汛前準備、防汛搶險等重大問題的決策、指揮、調度需做出具體規定。二是河南省黃河灘區面積較大、人口眾多，灘區現有的128萬群眾生命財產安全保障任務十分艱巨。一旦發生大洪水，遷移安置、轉移救助、洪災處置、醫療防疫、重建補償等工作復雜繁重，防洪安全責任重大。三是灘地管理、濕地保護、水資源利用以及生態與環境安全等重大涉河問題需要妥善協調處理。四是隨著河南省糧食生產核心區、中原經濟區、鄭州航空港經濟綜合實驗區三大國家戰略的推進以及沿黃地區經濟社會的快速發展，對黃河防汛安全提出了更高要求。為此，河南省人大代表和政協委員多次提出立法議案或者建議。

在此背景下，河南黃河河務局、河南省政府法制辦、省人大農委、省人大法制委等部門和機構加快推進了河南省黃河防汛立法進程。

二、《條例》制定過程

河南黃河河務局于2004年啟動《條例》立法相關準備工作。2013年年初，該局制定了“河南黃河河務局《條例》立法實施方案”，與省政府法制辦聯合召開了《條例》立法座談會，明確了推進路徑。

2014年6月，河南省政府法制辦以省政府名義，就《條例》正式發文征求相關省直部門和省轄市縣政府意見，并于8月份組織召開了《條例》修改工作會議，結合征求意見情況和河南黃河防汛實際，對《條例》進行系統的修改、完善。

2015年5月，河南省政府第五十八次常務會議審議通過《條例》后，并向省人大上報了《河南省人民政府關于提請審議〈河南省黃河防汛條例（草案）〉的議案》。河南省人大農委和法制委對此非常重視，分別成立初審小組，制定了初審工作計劃，開展了相應的考察調研、征求意見等立法工作。

在多次修改和完善的基礎上，2016年11月18日，《條例》經河南省十二屆人大常委會第二十五次會議審議批準，并于2017年3月1日起施行。

三、《條例》制定、發布的重大意義

《河南省黃河防汛條例》的制定和發布，可以說是“十年磨一劍”，凝聚了全省上下方方面面的心血。《條例》的實施，將河南黃河防汛從行政措施上升到法律手段，使防汛工作真正做到有法可依，為依法治河管河提供了強有力的法律保障。《條例》的出臺，是依法推進河南黃河防汛工作邁上新臺階的里程碑，是河南人民治黃史上的一件大事，具有十分重要的意義。

四、《條例》的亮點特色

《條例》7章，共有49條，分為總則、防汛組織、防汛準備、防汛搶險、善后工作、法律責任和附則。《條例》將以往黃河防汛工作的成熟經驗、工作方法，以及近年黃委、河南省政府出臺的行之有效的規范性文件精神上升至法律層面。同時，針對新近出現的重大問題進行法律規范，為全面規范和加強河南黃河防汛工作提供了重要的法治保障。《條例》相較于上位法和河南省內相關法規，更加體現了流域防汛的整體統一性和區域管理的特殊性，更加彰顯了河南黃河防汛工作的特色。

一是既清晰界定了黃河防汛活動的適用范圍，也強調了重要防洪工程的調度規程。《條例》第二條第一款規定，“本省境內黃河（包括黃河干流、沁河干流及其灘區、滯洪區和庫區）的防汛活動，適用本條例”。同時，為了體現河南黃河防汛立法的完整性，該條第三款就黃河干支流重要水庫的防汛提出了如下要求：“黃河干流上的三門峽與小浪底水庫及黃河支流上的伊河陸渾水庫、洛河故縣水庫、沁河河口村水庫的防洪防凌調度，按照國家有關規定執行”。

二是突出了黃河防汛責任體系構架和防指成員單位分工合作規程，使地方行政首長負責制得到更加充分的貫徹落實。《條例》第七條、第八條明確了河南各級防汛指揮機構的組成以及各級防汛指揮機構的黃河防汛辦事機構的設置和職責，并規定了防汛指揮機構成員單位及有關部門的黃河防汛職責，尤其突出了河務部門的協調地位，從而使各成員單位和有關部門職責更加明確，保證了相關單位和部門各司其職、各負其責的責任體系更加健全完整。

三是提出了黃河防汛費用多元化籌集及其使用、管理制度。《條例》第五條對《中華人民共和國防洪法》防汛費用承擔的原則進行了明確，特別強調“有黃河防汛任務的縣級以上人民政府應當根據國家和本省有關規定，安排必要的資金和勞務，用于黃河防汛隊伍培訓、演練、防汛物料籌集、防汛搶險等防汛活動”，規范了各級地方政府黃河防汛投入機制和使用方向。

四是強化了對黃河灘區開發利用的管理力度。《條例》第十四條、第十五條對灘區安全建設規劃和黃河灘區規范利用進行了詳細明確的規定，明確了“禁止向黃河灘區遷增常住人口，禁止將黃河灘區規劃為城市建設用地、商業房地產開發用地和工廠、企業成片開發區”“禁止建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，禁止圍墾河道，禁止傾倒垃圾等廢棄物”等禁止性行為和活動，并明確賦予防汛指揮機構對違章建筑物、構筑物的強行清除“代履行”權力。

五是對涉及抗洪搶險和應急工程實施的相關制約因素進行了規范。鑒于黃河河道大部分已被劃為濕地、水源地、基本農田等各類保護區，在充分吸收區域涉河相關法律法規的規定的基礎上，同時保障抗洪搶險和應急工程實施的需要，《條例》第三十九條規定“因抗洪搶險需要取土占地、砍伐林木的，可以先行實施，事后依法補辦相關審批手續”，保障了應急搶險的需求。

六是明確了非防洪工程項目設施的防汛任務和管理規范。《條例》第二十三條對河道內非防洪工程設施建設項目的審批、建設標準、防汛任務、監管責任等重要環節進行規范，明確要求建設項目應當符合黃河防洪標準、制定度汛方案并落實防守責任、服從防汛指揮機構的監督檢查，以及防汛指令。同時，針對河南境內黃河浮橋較多、無序采砂現象突出的問題，《條例》第三十一條和第三十二條分別規定了浮橋的建設、拆除、防守和采砂活動的相關規則。

七是加大了對失職瀆職行為的行政問責和違法違紀事項的處罰力度。《條例》不但確認了涉河相關法律法規設立的相應處分、處罰規定，還特別在第四十八條對“各級人民政府、防汛指揮機構、黃河河務部門和主管部門及其工作人員” 失職瀆職行為的問責進行了規定。同時也明確了管理相對人違法違紀的法律責任，實現了對各類主體責任追究的全覆蓋。

五、《條例》的宣傳貫徹落實

為了做好《條例》的宣傳貫徹落實工作，河南省防汛抗旱指揮部以2017年1號文件印發了《條例》宣傳貫徹落實意見。

意見提出，沿黃各級人民政府及其防指應統一部署《條例》的宣傳貫徹工作，強化監督檢查，確保《條例》貫徹落實。各相關部門根據其防汛職責分工，采取切實可行的措施，深入做好宣傳貫徹。動員社會公眾廣泛參與，主動履行防汛責任義務，共同做好河南省黃河防汛工作。

意見強調，各級人民政府及其防指要充分認識《條例》宣傳貫徹的重要性，切實加強組織領導，結合本地實際，認真組織，周密部署，解決《條例》實施過程中遇到的實際問題。把學習、宣傳、貫徹《條例》作為一項重要工作列入議事日程，把實施《條例》作為一項長期工作抓緊抓好、抓出成效。各級人民政府及其防指要加強《條例》貫徹實施的督促檢查，及時總結經驗，促進《條例》的貫徹落實，提高《條例》宣傳貫徹工作實效。