關(guān)于“非法采砂入刑”的解讀與思考

王偉

長期以來，河道非法采砂行為不僅嚴重威脅河道堤防安全和防汛安全，還會導(dǎo)致一些不法分子出于獲取巨額利潤的目的鋌而走險。違法采砂行為屢禁不止，就會造成堤岸崩塌、農(nóng)田損毀，對防洪安全、通航安全、飲水安全、橋梁安全、水生態(tài)安全等都會構(gòu)成嚴重威脅，因此加大對河道非法采砂行為人的責(zé)任追究力度迫在眉睫。

有關(guān)河道采砂的法律法規(guī)規(guī)定及存在的問題

《中華人民共和國河道管理條例》規(guī)定，未經(jīng)批準或者不按照河道主管機關(guān)的規(guī)定在河道管理范圍內(nèi)采砂等，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《長江河道采砂管理條例》規(guī)定，未辦理河道采砂許可證，擅自在長江采砂，觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任；未按照河道采砂許可證規(guī)定的要求采砂，觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任；偽造、涂改或者買賣、出租、出借或者以其他方式轉(zhuǎn)讓河道采砂許可證，觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。但是依據(jù)刑法“罪刑法定”的原則，“法無明文規(guī)定不為罪、法無明文規(guī)定不處罰”。據(jù)我國現(xiàn)有刑法典，對河道非法采砂者進行刑事訴訟，還沒有較為詳細的法條，難以準確對其實施刑事制裁。

在我國刑法中有破壞交通設(shè)施罪，破壞電力設(shè)備罪，破壞易燃易爆設(shè)備罪，破壞廣播電視設(shè)施、公用電信設(shè)施罪。而在河道管理實踐中，與上述設(shè)施重要性相類似的堤防、護岸、閘壩等水工程建筑物和防汛設(shè)施、水文監(jiān)測和測量設(shè)施、河岸地質(zhì)監(jiān)測設(shè)施等水工程設(shè)施對水資源的安全合理開發(fā)與利用有重要意義，而且關(guān)系到公共安全，卻獨獨找不到適當(dāng)?shù)淖锩c之匹配。更進一步說，水資源與前述各種自然資源一樣具有有限性和生態(tài)價值，也未能在刑法中得到同等力度的保護。水資源刑事保護立法的不足，客觀上已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢下水資源管理工作的需要，對違法行為人也難以起到應(yīng)有的震懾作用。

“非法采砂入刑”順勢而來

為加大對非法采砂的打擊力度， 2016年11月28日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合公布《關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕25號）（以下簡稱《解釋》），明確無證采砂適用“非法采礦罪”定罪處罰，最高可處7年以下有期徒刑，并處罰金。該《解釋》于2016年12月1日起施行。

《解釋》第四條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂，具有下列情形之一，符合刑法第三百四十三條第一款和本解釋第二條、第三條規(guī)定的，以非法采礦罪定罪處罰：

（一）依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證，未取得河道采砂許可證的；

（二）依據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)辦理河道采砂許可證和采礦許可證，既未取得河道采砂許可證，又未取得采礦許可證的。

實施前款規(guī)定行為，雖不具有本解釋第三條第一款規(guī)定的情形，但嚴重影響河勢穩(wěn)定，危害防洪安全的，應(yīng)當(dāng)認定為刑法第三百四十三條第一款規(guī)定的“情節(jié)嚴重”。

根據(jù)《解釋》的第十三條第二款和第十四條規(guī)定，省級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構(gòu)出具的河道非法采砂砂石價值的認定報告和危害防洪安全的鑒定報告，可以作為定罪量刑的依據(jù)，解決了河道非法采砂入罪事實情節(jié)認定和定罪處罰舉證難的問題，提高了證據(jù)收集的便利高效度，更好地實現(xiàn)了行政執(zhí)法和刑事司法的較好銜接。同時《解釋》的第七條、第十條、第十一條還規(guī)定了共同犯罪及犯罪的從寬處理情節(jié)。

關(guān)于非法采砂罪的犯罪類型

在刑法上，犯罪的類型有以下四種：結(jié)果犯、行為犯、危險犯和情節(jié)犯，在這里筆者舉幾個例子做簡要區(qū)分說明。

結(jié)果犯。不僅要求有犯罪行為，而且必須發(fā)生法定的犯罪結(jié)果。如故意殺人罪的成立要以發(fā)生他人死亡的犯罪結(jié)果為要件。行為犯。這類犯罪的既遂以行為是否實施完成為標志。如非法持有槍支罪必須實施非法持有槍支行為才能構(gòu)成犯罪的既遂。危險犯。指行為人實施的危害行為造成法律規(guī)定的危險狀態(tài)作為既遂標志的犯罪。如破壞交通工具罪、破壞交通設(shè)施罪，都是以行為人的破壞行為造成足以使火車、汽車等發(fā)生傾覆、毀壞危險才能成立，而不以造成實際的損害為標志。情節(jié)犯。情節(jié)犯是指以刑法分則中明確規(guī)定的“情節(jié)嚴重（ 情節(jié)惡劣）”作為基本犯既遂形態(tài)犯罪構(gòu)成的定量因素的犯罪。如“侵犯通信自由罪”必須達到“情節(jié)嚴重”， “虐待罪”必須達到“情節(jié)惡劣”方可定罪量刑。

我們把這種以嚴重或者惡劣的情節(jié)作為犯罪構(gòu)成必備要件的犯罪叫作情節(jié)犯。“非法采砂罪”屬于情節(jié)犯的犯罪類型。此類犯罪的成立要滿足以下兩個條件：一是具有無證采砂的非法采砂行為，二是要滿足“情節(jié)嚴重”或“情節(jié)非常嚴重”的情節(jié)判定。其中《解釋》第四條第二款規(guī)定的采砂行為符合“嚴重影響河勢穩(wěn)定，危害防洪安全的”，也被視為“情節(jié)嚴重”情形，作為犯罪的定罪量刑要件。

對流域機構(gòu)加強河道采砂管理工作的思考

一是加強宣傳力度。之前由于國家立法方面的欠缺，行政處罰措施的強制力有限，此次《解釋》的出臺，是我國刑法規(guī)范首次針對河湖水域保護規(guī)定的刑事處罰措施，對嚴厲打擊河道非法采砂、維護河道良好采砂秩序意義重大。流域機構(gòu)要充分利用本地媒體的優(yōu)勢，積極開展全方位的宣傳活動，迅速掀起“非法采砂入刑”的宣傳高潮。

二是推進水政綜合執(zhí)法改革，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。目前流域機構(gòu)部分單位的水政綜合執(zhí)法改革正在穩(wěn)步推進，通過改革建立專職水政監(jiān)察隊伍，配備配齊專用執(zhí)法車輛、船只及相關(guān)裝備，進一步加大巡查力度，實行24小時監(jiān)管，建立巡查臺賬，做到嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法，不斷規(guī)范河道采砂工作。

三是加強部門聯(lián)動，建立迅速協(xié)調(diào)配合預(yù)防的機制。“非法采砂入刑”后，涉及河務(wù)、水利、公安和交通運輸?shù)炔块T，在落實行政首長負責(zé)制的前提下，需要多家單位協(xié)同作戰(zhàn)，建立信息溝通聯(lián)席平臺，才能對非法采砂進行全域化綜合整治，徹底解決非法采砂問題。

四是嚴格執(zhí)行河道采砂行政許可制度，規(guī)范河道采砂行政許可行為。河道采砂許可要嚴格按照《行政許可法》《水行政許可實施辦法》的要求，規(guī)范采砂許可證審批、發(fā)放等行政行為，各單位不得超管理范圍許可，河道采砂行政許可證按年度進行審批，實行一年一審一換證。

同時，根據(jù)《解釋》的第十三條第二款和第十四條規(guī)定，流域管理機構(gòu)要制定關(guān)于出具河道非法采砂砂石價值認定報告和危害防洪安全鑒定報告的具體制度與指導(dǎo)意見，更好應(yīng)對非法采砂行為的處理，做好行政執(zhí)法與刑事司法的良性銜接。