PPP模式下安徽省地方政府債務風險管理研究

彭金道

[提要] 隨著新型城鎮化建設的推進，地方政府債務形勢嚴峻，基礎建設資金缺口巨大，運用PPP化解地方政府債務風險是當前迫切需要解決的問題。本文在闡明安徽省地方政府債務及運用PPP模式現狀基礎上，分析實際PPP項目運作中存在的問題，最后提出PPP模式下安徽省地方政府債務風險治理對策。

關鍵詞：PPP；地方政府債務；債務風險；資產證券化

基金項目：2016年度安徽省哲學社會科學規劃項目：“PPP模式下安徽省地方政府債務風險管理研究”（編號：AHSKY2016D26）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月10日

一、引言

2015年11月習近平首次提出 “供給側改革”，強調“著力提高供給體系質量和效率，增強經濟持續增長動力，推動我國社會生產力水平實現整體躍升。”現階段，經濟增長內生動力弱化，經濟下行壓力增大，防范和化解地方政府債務風險迫在眉睫。2013年以來，國務院、發改委、財政部等頒文發布相關PPP（政府與社會資本合作）政策，鼓勵引入市場化機制，引進先進的管理模式，提升資源配置效率。PPP模式的推廣、運用，吸引社會資本參與公共產品和服務供給，培育經濟增長的新動力。PPP模式化解地方政府債務風險的關鍵是提升債務資金配置效率，引進先進的管理模式和機制。

供給側改革背景下，應當破解市場沒有很好發揮配置資源決定性作用等難題，資源的汲取與分配呈現高效率方式。PPP能提高資源使用效能，促進投資主體多元化，有利于轉變政府職能，發揮政府機構和民間機構各自優勢，協調相關各方的利益，風險分配較合理。但是，PPP項目建設周期較長，投資額大，項目運作過程中易可能面臨諸多風險：融資風險、技術風險、運營風險等。運用PPP模式化解地方政府債務風險的實踐中，協調項目參與者相關方利益，構建合理的風險分擔機制是至關重要的。

梳理現有研究成果，關于PPP項目風險分擔的研究主要體現在：（1）關于PPP項目風險分擔研究方法的探究，主要有調查問卷法、構建數學模型法、層次分析法、博弈論方法和案例分析法；（2）關于PPP項目風險分擔研究體系的構建。基于霍爾三維空間結構PPP項目風險分擔的三維體系分別為：主體維、過程維和內容維；（3）關于PPP項目風險分擔研究內容的探討，主要集中在風險識別、風險評估以及風險分擔方法。

二、安徽省地方政府債務及PPP運用現狀

（一）安徽省地方政府債務現狀。地方政府債務擴張是多種因素造成的：地方經濟發展、體制轉型、財稅制度約束和地方政績競爭等。目前，我國經濟正處于轉型時期，地方政府承擔公共服務和公共基礎設施建設任務，需要大量資金。由于新型城鎮化建設的巨額融資需求、財政收入增速趨緩而支出剛性增加，地方政府債務風險增加，防范和化解地方政府債務風險引起社會的關注。安徽地方政府債務主要集中于市縣級，地方政府債務余額在全國處于中游，總體上看債務風險可控。2015年安徽首次發行地方債312億元，納入一般公共預算管理，重點用于智慧城市建設、棚戶區改造等重大公益性項目支出。隨后成功發行第二批政府置換債券逾350億元。安徽省2016年整體債務率中等偏上。據統計，安徽省整體債務率209%，銅陵市、馬鞍山市和亳州市在地級市中債務率居于較高水平。

安徽省出臺相關政策嚴格控制地方政府債務風險。安徽省財政廳印發《安徽省地方政府債務風險評估和預警暫行辦法》（財債[2015]2022號），對地方政府債務風險評估、預警及債務風險指標體系等作出規定。將地方政府性債務管理納入干部政績考核，明確規定地方政府債務“怎么借、怎么管、怎么控”，各級政府對本地區地方債務負責，原則上省政府不救助。伴隨著供給測結構性改革的推進，改變以往財政資金“政府包攬式”投入模式，提升資金使用效率，建立多元化資金投入機制。

（二）安徽省PPP模式運用現狀。PPP即政府和社會資本合作，最早由英國政府1982年提出，不僅是一種融資模式，而且是體制機制的創新。自英國20世紀80年代在公共部門運用PPP后，在基礎設施及公共服務領域成為世界范圍內發展最快的新的機制。

制度變革、結構優化和要素升級是中國經濟發展新動力。PPP能轉變政府職能，有效發揮市場資源配置效應。2013年以來，我國陸續密集出臺相關政策，鼓勵地方政府推廣運用PPP模式，支持新型城鎮化建設，改進政府公共服務。安徽在全國范圍內是較早推介運用PPP的，合肥市王小郢污水處理廠資產權益轉讓項目是安徽首次運用PPP模式的項目。

近年來，安徽積極穩妥推進PPP模式，取得明顯成效。安徽省財政廳成立PPP工作領導小組，召開專題會議，專項研究推動PPP項目的開展。嚴格規范管理，監控PPP支出，強化PPP信息平臺管理，防控財政風險。注重PPP項目全過程管理：首先，精選謀劃項目；其次，對納入財政部PPP信息平臺管理的項目專門建立工作臺賬，將PPP項目執行情況納入廳領導調研的重要內容。同時，組織專項督查，及時總結項目經驗，加強政策引導，調動民間資本參與積極性。目前，已通過物有所值評價和財政承受能力論證的信息平臺的安徽省項目155個，總投資額1，877億元，已落地47個項目。其中，入選財政部10個示范項目案例的有池州市污水處理及市政排水和安慶市外環北路項目。

三、PPP模式運用中存在的問題

作為一種公共部門和社會資本合作的模式，PPP能夠緩解財政資金的不足，提升資源配置效率，引進先進管理模式和技術。英國、加拿大等國家廣泛應用PPP，近年來我國也在推廣使用。安徽在運用PPP模式方面已取得一定成效，但是存在一些尚待解決的問題。

（一）契約精神薄弱。作為一種公私合作模式，PPP的典型特征是：項目責任的整合、項目風險的轉移和長期締約的不完全性。由于PPP項目投資期限長（一般10～30年），外界的政治環境具有不確定性，加上市場環境的瞬息萬變，導致PPP合約的不完全性，而PPP項目的全程運行都以合約約束。由此看來，PPP項目在全周期內需要項目參與者注重契約精神，注重合同的執行。在中國特殊的制度背景下，政府處于主導地位，加上背負較大的地方債務壓力，招商引資時積極承諾，項目建設運營后卻不能按照合同執行。特別是當政府換屆或政策調整時，地方政府存在違約風險。

（二）風險共擔機制欠合理。“利益共享、風險共擔、長遠合作”是PPP項目的特點，而影響PPP項目成功與否的重要因素之一是公平合理的風險分擔。社會資本承擔PPP項目的設計、建設、維護的風險，政府則承擔項目的審批延誤風險、稅收調整風險、土地獲取風險、利率風險、外匯風險、收費變更風險等。PPP項目從開始到結束面臨來自系統外和系統內復雜的風險，還有不確定的臨時風險，這使得預測風險不易。政府可能利用其強勢地位把風險更多地推給私營企業，導致風險分配不均。

（三）融資困難。由于PPP項目時間跨度長，項目的建設運營期間會經歷各種不確定風險，同時資金流動性差，導致以民間資本為代表的社會資本參與熱情降低。金融機構提供貸款的興致不高，因為融資機構貸款需要擔保且要求較高的項目資本金比例，但是實際的PPP項目運行期間存量資產有限，只能作有限的抵押。

四、PPP模式下安徽省地方政府債務風險治理對策

（一）加強PPP法治建設。現實中，PPP參與方多數沒有訂立完備的契約，政府的強勢威懾降低了項目的合作效率。PPP是基于合約的公私合作的過程，公私雙方的風險分擔等需以契約的形式明確。當裁判員兼運動員的政府發生違約時，如何處理？加強PPP模式法治建設是關鍵。賈康（2014）認為，在法治的籠子下，公私資本根據契約進行合作，地位是對等的。同時，設計有效的制度，杜絕政府扮演裁判員兼運動員角色。

（二）構建PPP風險管控機制。PPP立項前期需要充分的項目論證，考察其蘊含的風險。2015年財政部制定《PPP物有所值評價指引（試行）》，判斷PPP在提供公共產品方面能否替代傳統的投資運營方式。為了控制PPP風險，構建PPP風險管控機制是必要的。根據風險分擔原則，由最具有控制力的一方分擔相應的風險，風險大小與回報多少相配比。從風險因素的不確定性出發，構建基于隨機合作博弈理論的共擔風險的最優分擔比例決策模型，解決政府、企業和社會多方責任和風險的分擔問題。

（三）推進PPP資產證券化。為推動PPP資產證券化融資，發改委和證監會于2016年12月聯合發布《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）項目資產證券化相關工作的通知》。目前，眾多PPP項目存在兩個痛點：項目周期過長和流動性較差，令社會投資人參與熱情不足，對項目投資持觀望態度。資產證券化可祛除PPP痛點，能疏通融資瓶頸，盤活項目資產，提升資金使用效率，且具有表外融資功能，可以隔離風險，有利于PPP模式持續健康的發展。

PPP項目資產證券化需循序漸進地推行。美國等西方國家推行資產證券化數十年，而我國尚處于起始階段，應嚴格防范行業風險。應加快PPP資產證券化相關制度創新，完善資產評估制度以及信用評級制度。加強地方政府誠信度，構建完整的信用鏈條。

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