基本養老保險基金收不抵支風險成因及對策

傅志明

(山東工商學院 公共管理學院,山東 煙臺 264005)

社會保險管理服務專題

基本養老保險基金收不抵支風險成因及對策

傅志明

(山東工商學院 公共管理學院,山東 煙臺 264005)

首先以財務收支等式為基礎,從收和支兩方面分析導致我國基本養老保險基金出現收不抵支風險的直接原因。然后,從制度層面分析了當前部分省區出現當期基金收不抵支和長期財務不可持續的深層次原因。在此基礎上,從提高統籌層次、償還歷史債務、優化繳費激勵機制、規范退休金待遇調整機制、加快落實基本養老保險基金投資政策理辦法、理順經辦管理體制并提高服務能力等方面提出了政策建議。

基本養老保險基金; 財務收支; 財務可持續

黨的“十八大”報告把“保證可持續性”作為“全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”工作的重點。全國人大前副委員長華建敏提出,對于養老保險制度,保證可持續性是“第一命題”。然而,由于養老保險制度設計存在不足、歷史遺留問題沒有得到有效解決、基金管理體制不順以及少子化、人口老齡化和經濟發展進入新常態等原因,近年來多個省份已經出現當期養老基金收不抵支。從基金收支長期趨勢看,我國養老保險已多年出現征繳收入增速低于養老金支出增速,基金面臨不可持續的風險挑戰。

一、基本養老保險基金財務現狀

近年來,我國基本養老保險基金面臨支出增長快速與收入增長放緩雙重壓力,導致當期收不抵支風險增加,基金可持續性面臨巨大挑戰。2009～2015年這7年間,僅2011年全國企業養老保險征繳收入增幅高于支出(見表1)。收入增幅小于支出的省份由2009年的18個增加到2014年的31個,成為普遍性問題。若減去中央財政補助,部分省份將出現“入不敷出”情況。人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心近日發布《中國社會保險發展年度報告2015》(以下簡稱《報告》)顯示, 當期“入不敷出”的省份數從 2014年的3個增加到2015年的6個,分別是黑龍江、遼寧、吉林、河北、陜西和青海。雖然這6個省都還有基金結余(6省養老基金結余合計2 796億元),退休人員養老金支付還沒有出現問題,但是收入增速低于支出增速的不利影響已經顯現出來,必須引起高度重視。

表1 2009～2015年企業養老保險年度征繳收入和養老金支出情況

資料來源:人力資源和社會保障部《中國社會保險發展年度報告》歷年報告。

二、基本養老保險基金收不抵支風險成因分析:財務收支等式視角

無論是養老保險基金的短期收支失衡,還是長期潛在不可持續風險,都既與實際繳費基數、費率和實際繳費人數有關,也與領取養老金人數和平均實際養老金待遇水平有關。這可以用財務平衡恒等式(公式1)進行分析。

sWL=pN

(1)

其中,s為繳費率;W為平均實際繳費基數;L為實際繳費人數;p為平均實際養老金待遇水平;N為養老金領取人數。

公式左端和右端分別表示基金總收入和基金總支出,若兩端保持同比例變動,即同比例增加或減少,則基金收支就總是處于平衡狀態。否則,就會出現收支不平衡。如果總收入增幅小于總支出增幅,就會出現收不抵支。養老保險基金收不抵支,既可能是由公式左端總收入增幅縮小造成的,也可能是由公式右端退休人數大幅增加或養老保險待遇大幅提升導致總支出增幅擴大造成,也可能是兩種因素共同作用的結果。

(一)收入增長放緩原因分析

從理論上講,實際繳費基數、費率和實際繳費人數增幅下降都有可能導致基金收入增長放緩。由于多年來職工基本養老保險繳費率一直沒有調整,所以繳費率顯然不是導致養老保險基金收入增長放緩的原因。近年來我國職工基本養老保險基金收入增長放緩的原因只能是實際繳費基數和實際繳費人數的變動引起的。

1.實際繳費人數占參保人數比例有所降低

實際繳費人數增長幅度的高低不能單純地看增長數量和百分比,更重要的是看實際繳費人數占參保人數的比例。如果實際繳費人數增加了,但占參保人數的比例下降了,說明實際繳費人數增加對基金收入增長的影響并沒有達到應該達到的水平。如表2所示, 2010年以來,雖然城鎮職工參保人數和繳費人數均不斷增加,但繳費人數占參保人數的比重卻持續降低。由2010年的87.09%,下降為2015年的80.93%,降低了6.16個百分點。2015年城鎮職工參保人數為35 361萬人,離退休人員為9 142萬人,理論上繳費人數應當是26 219萬人,實際繳費人數只有21 220萬人,相差4 999萬人。毫無疑問,這近5 000萬人都是屬于應該繳費實際卻沒有繳費的人員。按2015年月平均繳費基數3 319元計算,養老保險基金征繳收入因此每月減少了132.7億元,全年累計達1 592.8億元。

2.實際繳費基數增幅放緩且長期偏低

從表面上看,2010～2015年,我國城鎮單位就業人員平均實際繳費基數(W)逐年提高,從2 016元提高到了3 319元。但是提高的幅度卻逐年降低,且降速較大,每年超過1個百分點。2011年繳費基數比2010年提高了13.14%,2014年僅比2013年提高了7.92%。2015年提高幅度雖有所回升,但仍然低于2013年的水平。這無疑會導致基金收入增長放緩(見表3)。而導致個人平均繳費基數增長幅度降低的原因主要是城鎮單位就業人員平均工資增長幅度近年來逐年下降。2010年以來,個人平均繳費基數增長幅度與城鎮單位就業人員平均工資增長幅度比較接近。

表2 2010～2015年實際繳費人數與應繳費人數比較

注:應繳費人數=總參保人數-離退休人數。

表3 2010～2015年城鎮職工個人平均繳費基數及占平均工資的比重

資料來源:人力資源和社會保障部《中國社會保險發展年度報告》歷年報告。

(二)支出壓力增大原因分析

1.離退休人數增速高于參保人數

離退休人數增速超過新增參保人數既可能導致基金當期收不抵支,還可能引起長期財務不可持續風險。截至2015年底,參加城鎮職工基本養老保險的離退休人員為9 142萬人,較2014年增加549萬人,增長6.4%;較2010年增加2 837萬人,年均增長7.7%。而2015年參保人數雖比2014年增加1 237萬人,但增長幅度僅為3.6%;與2010年相比,參保人數增加了9 654萬人,但年平均增長幅度僅為6.6%,比離退休人員年均增幅低1.1個百分點。離退休人員大幅度增加具有必然性。一方面,受人口結構影響,我國從2002年開始進入老齡化社會,并且正處在進一步快速老齡化階段,老齡化程度還會越來越嚴重;另一方面,隨著人民生活水平的提高,特別是醫療衛生事業的發展,人均壽命越來越長。但離退休人員大幅度增加也并不全是客觀原因造成的,提前退休人數的增加也是一大原因。

2.連續多年大幅度提高養老保險待遇

為了讓改革開放成果惠及離退休人員,按照國務院統一部署,從2005年起已連續11年上調企業離退休人員基本養老金,由2004年的每月人均647元,提高到2015年的每月人均2 251元,累計增長了240.03%,年均增長率達12%。2010年以來也累計提高了878元,增長幅度達64.5%,年均增長10.5%。基本養老金保險待遇連續多年大幅度調整,既給基本養老保險基金帶來較大的支付壓力,還可能形成不符合經濟、人口變化實際的社會不合理預期。

從社會公平和保障民生的角度講,近年來連續大幅度提高退休人員基本養老保險待遇水平是必要的,在一定程度上是對調待前養老金增長低于工資增長甚至物價上漲幅度從而替代率偏低做出的補償。但是這種狀況也反映了養老保險制度發展上存在的不足。一方面,現行制度缺乏明確的調待機制,并沒有形成與整個養老保險發展相適應的機制性安排。調整待遇是平衡各方待遇水平的短期安排,但實際上又長期執行。另一方面,由基本養老保險、企業年金和個人儲蓄性養老保險組成的多層次養老保險體系建設沒有按照預期進行,企業年金制度和個人儲蓄性養老保險發展緩慢,未能發揮應有的作用,退休人員養老完全依靠基本養老保險制度,導致基本養老保險制度不僅要保“基本”,而且要對提高退休人員養老金水平負全責。2010～2015年,我國企業退休人員基本養老金的替代率一直保持在66%～67.6%之間。基本養老金待遇過高,意味著繳費負擔也過高。這又擠占了具有宏微觀積累和投資功能的企業年金、個人儲蓄性養老保險的發展空間,不利于這兩個支柱的發展。

三、基本養老保險基金收不抵支風險成因分析:制度分析視角

財務原因是養老保險當期收不抵支的直接原因,制度層面的原因則是出現當期收不抵支及制度長期財務不可持續的根本原因。

(一)基金“入不敷出”提前出現

目前,在全國層面,養老金當期征繳收入大于支出,但由于我國養老保險制度尚未實現全國統籌,基金盈余統籌區無法向赤字統籌區轉移,基金財務不可持續風險已經在經濟相對落后、撫養比高、經濟困難的省份地區提前出現。2009～2014年,我國分省企業養老保險的養老金支出減去征繳收入后,結余為負數的省份分別為16個、15個、12個、19個、19個和24個。在省級統籌下,養老保險基金存在缺口的省份只能依靠中央和地方財政補足。這導致中央財政補助數額不斷擴大,2010年為1 815億元,占總收入的14.9%。到2015年上升到了3 970億元,占總收入的比例沒有變,但補助總額上升了118.73%。即使加上財政補貼,基金累計結余增速放緩,基金財務不可持續風險加大。2015年,山西、內蒙古、陜西、遼寧、河北、青海、吉林、黑龍江等8個省份基金結余出現下降。其中,黑龍江、河北、遼寧尤為嚴重,分別減少235億元、183億元和100億元,其他省份減少額在8億元至41億元之間。

(二)歷史債務償還壓力增大

按照《社會保險法》第十三條的規定:“國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前,視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔。”但是由于在職工基本養老保險制度建立之初,并沒有建立相應的歷史債務償還機制,視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費實際上并沒有明確的資金來源。改革前已經退休人員的全部養老金和改革前參加工作、改革后退休的人員的部分基礎養老金和過渡性養老金,以及養老金增長都由現在的養老基金支付。隨著離退休人員數量不斷增加,歷史債務負擔也越來越重,在東北老工業基地表現得尤為突出。解決老人和中人的歷史債務問題,雖已由社會保險法明確規定,但尚無機制性的落實措施。為確保當期養老金待遇支付,個人賬戶空賬規模仍有擴大趨勢,損失了實際投資收益。

(三)繳費基數確定方式存在管理漏洞

個人繳費基數占平均工資比重不僅長期偏低,而且呈下降趨勢,無疑也是導致養老保險基金收入增長放緩的原因。2010年,平均繳費基數占平均工資的比重僅為66.2%。到2015年,已降低到64.2%。平均繳費基數長期偏低有三個方面原因。首先是多數經辦機構基數核定方法不盡合理。按照現行規定,經辦機構核定繳費基數,既可以采用逐月核定單位工資總額的辦法,也可以采用單位中全部職工繳費基數之和的方法。理論上講,能核準單位每個月的工資總額作為單位繳費基數當然好。但現實情況是繳費單位面廣量大,經辦機構只能以單位申報的工資總額為準。單位出現少報、漏報、瞞報工資總額的情況,經辦機構很難及時發現。第二是隨著職工養老保險覆蓋面不斷擴大,低收入勞動者占比增加,在一定程度上拉低了平均繳費基數。2010年,純企業單位參保人數為18 627萬人,占參保總人數的69.75%;2015年增長到24 780萬人,占參保總人數的70.01%,比2010年增長了6 253萬人,年均增長幅度僅為6.0%。而主要以個體身份參保的其他人員2010年為 5 107萬人,占參保總人數的19.12%;到2015年已達到8 343萬人,占參保總人數的比例提高到了23.6%,比2010年增長了3 236萬人,年均增長幅度達到了10.3%。第三是用人單位低報繳費基數。全國繳費基數僅占平均工資的65%左右,相差約35%。即使按照當年社會平均工資核定繳費基數也只有70%多一點,相差也在25%以上,也就是說至少四分之一以上的工資收入未納入繳費基數。并且個人繳費基數增幅總是低于同時期平均工資增幅,2010年以來每年都要降低約1%。這表明有很多用人單位是踩著繳費基數的下限申報繳費,而不是遵循社會保險法的規定按職工工資總額足額繳納。

(四)中斷繳費和逃費現象較多

在制度設計方面,主要是多繳多得激勵機制不健全,領取養老金的最低年限偏低,退休年齡也偏低。首先,按照現行養老金計發辦法,無論基礎養老金還是個人賬戶養老金都有多繳多得、長繳多得的機制,但缺乏激勵人們長久繳費的累進式激勵措施。其次,領取養老金最低繳費年限要求偏短。在1993年職工基本養老保險制度建立之初,為了與1953年勞動保險規定的10年條件相銜接,提高了五年,規定領取養老金最低繳費年限僅15年,沒有建立動態的調整機制。20多年來一直沒有做調整,導致一些經濟困難地區有不少只求繳滿15年的參保人員。第三,我國現行退休年齡偏低,職工基本養老保險待遇領取條件中,男性滿60周歲、女性滿50周歲的規定60余年沒有變化。而且我國還存在較多提前退休現象,退休年齡偏低必然導致參保人員平均繳費年限縮短,退出參保人群的速度加快。

據人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心2014年進行的調查和監測結果,中斷繳費人員情況主要有四個特點:一是經濟發達地區中斷繳費者多為非本地戶籍人員。2014年末,北京市中斷繳費人員354.7萬人,其中有非本地戶籍人員269萬人,占75.8%。二是中斷繳費人員30歲以下的占多數,約占全部中斷繳費人數的46%。北京市中斷繳費人員中30歲以下的有195.9萬人,占55.2%。三是繳費年限普遍較短,繳費年限少于5年的占70%。北京市中斷繳費人員中繳費年限少于5年的有313萬人,占88.2%;重慶有88.5萬人,占76.5%;福建有23.4萬人,占61.5%。四是繳費基數普遍偏低,繳費基數在2 500元以下的占72.9%。北京市2014年新增中斷繳費人員96.5萬人,繳費基數在2 500元以下的有68.5萬人,占71%。

綜合分析中斷繳費的四種情況和人員特征不難看出,中斷繳費人員中,流動人員、繳費年限低于5年的人員、低收入人員及年輕人所占比重比較大。其中很大一部分是農民工,也包括一些個體工商戶、靈活就業人員。導致這些人員中斷繳費的原因主要有三個:一是城鄉養老保險銜接政策還不夠落實,轉移接續社會保險關系還不夠順暢,一些流動人員被迫中斷繳費。以深圳市為例,截至2013年底,共積壓了8萬多個因各種原因沒有辦結的轉接案件,有的歷時3年“懸而未決”。二是個體工商戶、靈活就業人員繳費率20%,繳費基數為社會平均工資的100%,相當一部分人的實際收入并不高,有相當多的人反映繳不起,中斷繳費現象較多。三是重復統計。由于信息系統不統一,管理服務跟不上,一些參保人員多地重復參保,不僅可能在一地被統計為繳費人員,在另一地又被統計為中斷繳費人員,還有可能被多次統計為中斷繳費人員。

由于企業改制、重組以及破產等原因,部分國有企業職工失業、下崗、離崗自謀職業,導致部分人員也因此中斷繳費。這種情況在個別省份比較突出,但從全國范圍來看,所占比例并不大,不是導致中斷繳費比例持續上升的主要人群。這部分人群中,有一些視同繳費年限加上實際繳費年限已經達到或超過15年,符合領取養老金條件,屬于自愿中斷繳費。也有一些由于技能單一,再就業困難,收入水平低,沒有能力繳費,屬于被迫中斷繳費。

隨著當前大數據規模及類型的擴增，數據挖掘處理的能力成為一個日益突出的問題.并行聚類技術的廣泛應用有效地緩解了聚類算法效率低的問題.在并行計算中，采用粒度思想對數據集進行劃分，盡可能找出并行粒子來簡化數據集，以提高數據處理的效率.但由于許多數據集在某種粒度大小上是不可并行的，因此需對其進行劃分以尋找合適粗細的粒子，形成粒度級別不同的數據子集，幫助減少噪聲數據并使得數據集能有較大的并行度.

(五)基金保值增值能力不足

長期以來,養老保險基金只能投資國債和協議存款，嚴重制約基金保值增值能力。各地社會保險基金運營方式基本還是以銀行存儲獲息為主,基金收益率低。國家有關試點證明能夠保值增值的一些投資運營方式,在多數地區尚未啟動。2015年企業職工養老保險基金收益率達到3.1%,已是近7年以來最高的。2009～2014年的企業養老保險基金收益率分別為2.2%、2.0%、2.5%、2.6%、2.4%、2.9%。另一方面,養老保險統籌層次低,基金收入分散,積累不成規模,也不利于進行有效投資運營。而且現行的基金管理制度導致基金收入劃轉時間長,一年中有相當長的時間基金都在賬戶間流轉,不能迅速沉淀形成積累,不僅不能用于收益率較高的投資,連利息收入都很少。2016年基本養老保險基金投資管理改革已經啟動,將有效提高基金的保值增值能力。

(六)經辦管理體制與服務能力有待提高

1.社會保險費征繳體制依然不統一。人社和稅務兩個部門負責社會保險費征收的狀況仍在繼續,還有一半的省份社會保險費由地稅部門征收,在一定程度上也影響了經辦資源整合進程。2015年,有的省份或地市又將辦理社會保險登記、核定繳費申報、清理企業欠費職責劃歸地稅部門,實行全責征收。在此模式下,社會保險經辦機構無法及時掌握用人單位是否按時足額繳納社會保險費,增加了社會保險基金運行管理的復雜性。一些地區還存在五項社會保險費分開,有的由人社部門征收,有的由稅務部門征收。在部分社會保險費由稅務部門征收的地區,靈活就業人員、城鄉居民等群體的社會保險費仍由社保部門征收,給用人單位造成了不必要的負擔。

2.基金征繳稽核力度不夠、管理手段落后也對養老保險基金收入有一定影響。首先是信息系統不統一,從制度全覆蓋到人員全覆蓋存在難度。各省(區、市)統籌區所用信息系統不統一,系統間數據交流和共享仍存在困難。各個險種信息系統也存在差異,很多地區在參保人數上難以做到準確一致。做不到應保盡保,自然也就做不到應繳盡繳。信息系統不一致還導致社會保險管理部門很難對參保人跨統籌區轉移或轉換工作狀態進行監控。其次是經辦能力不足,繳費基數核定、稽核等業務無法達到精細化管理的要求。企業在申報繳費人數和工資基數后,需要經辦人員進一步核定并定期進行稽核。但我國社會保險參保人員與經辦服務人員比長期偏高,電子化、網絡化經辦模式快速發展雖然可以提高經辦效率,但征繳稽核和風險管理業務人員依然十分短缺。一些地方開始探索PPP模式外包稽核和風險管理業務,但尚未全面推廣。稽核和風險管理業務精細化水平低,不能及時發現應繳未繳問題,各地普遍存在企業瞞報漏報繳費人數,尤其是瞞報漏報繳費基數的問題突出。

此外,人口老齡化和少子化、經濟增長進入新常態、經濟結構調整和市場不確定因素增加等也是基本養老保險當期收不抵支和長期財務不可持續風險出現的原因。

四、政策建議

第一,提高統籌層次。由于各險種統籌層次普遍較低,城鎮職工基本養老保險在絕大多數地區僅實現了省內統一調劑基金。制度碎片化下基金無法跨統籌區,導致在全國基金收支仍然盈余情況下,部分老工業基地、撫養比高的地區和經濟困難地區出現收不抵支現象。因此,要盡快實現基本養老保險全國統籌,降低各地區社會保險負擔水平和待遇水平差異。既降低財政補貼負擔,又保證補貼的合理性。

第二,動態償還歷史債務。從前文分析可以看出,當期財務收不抵支、基金結余出現下降的山西、內蒙古、陜西、遼寧、河北、吉林、黑龍江等省均是歷史負擔較重的老工業基地。表明財政沒有完全償還歷史債務是當期財務收不抵支的重要原因。償還歷史債務資金可以通過財政撥款、發行特別國債、劃撥國有資產等。目前,改革初期的中人也逐漸進入退休年齡,智利式前端償還模式已經不適合我國,但建立終端(即待遇階段)動態償還機制非常必要。終端償還機制通過分期付款,可以降低財政的當期負擔。

第三,改革繳費基數確定方式,強化征繳和稽核。在工資較快增長情況下,以上一年社平工資確定繳費基數的方法必然會減少基金收入。因此一方面要強化對正規用人單位的征繳和稽核,做到應繳盡繳,另一方面對確定繳費基數確實困難的用人單位可以依據上一年社平工資確定繳費基數,但年底要根據當年實際情況補繳差額。

第四,優化繳費激勵機制,降低中斷繳費和逃費發生率。盡快建立個人賬戶實現多繳多得、長繳多得機制,消除終端繳費和逃費負激勵因素。改變一刀切的最低15年繳費要求,50歲以上勞動者可以試用該條款,對50歲以下勞動者應參考預期壽命和國際經驗提高繳費時間要求。

第五,優化退休金待遇調整機制。國際上養老金待遇調整有盯著通脹率、工資增長率、經濟增長率以及這幾個指標的合成指標等形式。要盡快根據我國經濟新常態的背景完善調待機制,既保障老年的退休收入,又要防止福利待遇膨脹。

第六,加快基本養老保險基金投資政策落實。國務院關于印發《基本養老保險基金投資管理辦法》(國發〔2015〕48號),為解決養老保險基金貶值問題提供了政策基礎,今后要按照該辦法要求盡快培育市場、強化監管,提高基金結余的保值增殖能力。

第七,理順經辦管理體制,提高服務能力。盡快結束雙重征繳體制,將征繳業務統一到社會保險經辦機構,發揮社保部門的專業化優勢,提高征繳和稽核效率。加快推進綜合柜員制改革和信息化、標準化建設,積極利用互聯網技術滿足參保人員多元化服務需求。

[1]孟昭喜,傅志明.中國社會保險管理服務報告(1978-2013)[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2014.12.

[2]孟昭喜,傅志明.中國社會保險管理服務報告(2014-2015)[R].北京:中國勞動社會保障出版社,2016.11.

[3]鄭秉文.中國養老金發展報告2011[R].北京:經濟管理出版社,2011.12.

[4]人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心. 中國社會保險發展年度報告2015 [R].北京:中國勞動社會保障出版社,2016.

[責任編輯:彭 誦]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.014

2017-01-11

傅志明,1965年生,男,四川岳池人,山東工商學院教授,博士,碩士生導師,研究方向為社會保障、人力資源管理,(電子郵箱)fzm6528@yahoo.com.cn。

F842.612

A

1672-5956(2017)02-0095-07