央企混合所有制改革新思路

馬宏兵

混改后的國有股權管理要運用新思維順應新常態的新要求，根據不同領域國有股持股比例而進行差別化管理，充分發揮國有資本運營公司和國有資本投資公司在國有股權管理中的關鍵作用。

無論是央企所在領域向外資民資開放的發展混合所有制經濟改革，還是央企自身引入非公有資本的發展混合所有制企業改革，都涉及并最終要落到“資本混合”上?；旄暮蟮膰泄蓹喙芾硪\用新思維順應新常態的新要求，根據不同領域國有股持股比例而進行差別化管理，充分發揮國有資本運營公司和國有資本投資公司在國有股權管理中的關鍵作用。

央企混合所有制改革的背景及新要求

與以往國企改革不同，此番央企混改面臨的國際國內格局已經發生了重大變化，問題和困難更多也更復雜。央企混改既面臨著全面深化改革的改革背景和經濟發展新常態的發展背景，還面臨著更高程度對外開放的開放背景，世界經濟與中國經濟轉型的轉型背景以及社?；鹑笨诰薮蟮拿裆尘啊?/p>

全面深化改革的背景

經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是使市場在資源配置中起決定性作用同時更好發揮政府作用。長期以來，國有企業尤其是央企控制并壟斷了大多數優質資源并依靠政府的行政保護和特殊支持實現了規模的急劇擴張。在全面深化經濟體制改革的大背景下，央企要通過推進混合所有制改革發展成真正的去行政化的市場主體，提升在國際國內市場的競爭力，并為支持經濟可持續增長和社會協調發展創造條件。

經濟運行新常態的背景

目前，我國經濟已經由高速增長轉向中高速增長，中國經濟正處在經濟增速換檔減速期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，各項改革進入攻堅期和深水區。在當前中國經濟下行且復蘇乏力的經濟背景下，央企混改面臨新的機遇與挑戰，要順勢而為力推改革，為經濟全面復蘇注入活力。

更高水平對外開放的背景

國際上，經濟發達體推動的TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴關系協議）簽訂、TPP（跨太平洋伙伴關系協議）等正在談判磋商，中歐雙邊投資協定談判和中美雙邊投資協定談判是要確立新的國際貿易規則，建立以貿易平等為核心的新國際貿易規則及格局；國內，要實行更高水平的對外開放必然涉及產業“負面清單”談判。因此，通過混合所有制改革為央企充分參與國際市場競爭注入活力，為提高國有資本運營效率創造條件，為建立新的國際貿易規則及格局、更高水平的對外開放相適應的市場體系提供支持。

世界經濟與中國經濟轉型的背景

世界消費結構、消費模式根本性的轉變帶來世界新需求，國內消費轉型也拉動新消費、新需求、新增長。當下的國際國內市場正面臨著傳統供給過剩、新供給不足以及新需求短缺的局面。因此，央企應以混合所有制改革為突破口，發揮國有資本的帶動和集聚效應。確保國有資本的流動符合產業結構調整和經濟轉型的方向，積極推進混改后的央企產業結構產品結構的調整，更好地適應并滿足新要求。

社?；鹑笨诰薮蟮拿裆尘?/p>

2015年全國社會保險基金預算數據顯示。社?；鹗杖?3088.07億元，支出38463.97億元，剔除9741.75億元的財政補貼，社?；稹疤澘铡?117.65億元。經濟進入新常態，財政收入中低速增長，中國進入老齡社會并向超老齡社會邁進，財政支出剛性增長的大背景下，社?；鸬倪\轉將變得更加艱難。如何彌補巨大的社?；鹑笨诔蔀樨酱鉀Q的重大民生問題。國有資本的公共屬性決定了其收益應當實現全民共享，為此應當依托國有資本經營預算或國有資本流動而加大對民生事業的支持與保障。

困難及阻力

央企經營者及員工積極性不高。央企經營者由于擔心在混合的過程中涉嫌“利益輸送”而被定罪為“國有資產流失”，或者擔心改革不徹底而流于形式，所以往往趨于保守。改革積極性不高，存在一定的畏難情緒，對改革存有一定顧慮而猶豫觀望。央企普通員工更多從自身利益出發，擔心混改會打破央企長年以來的“鐵飯碗”。

央企所處領域多為產能過剩領域。我國大多數央企集中在能源、基礎原材料領域以及電力煤炭、地產建材、航天軍工、信息技術和機械航運行業，總占比達到約63%，很多為產能過剩領域。產能過剩將直接加大企業生產經營壓力，導致企業陷入生產滑坡、價格下跌、效益惡化的困局。

央企財務指標急劇惡化。當下，很多央企經營面臨困難，現金流短缺，資產負債率居高不下；少部分央企虧損嚴重，庫存難以消化，財務指標急劇惡化甚至資不抵債；央企普遍存在產能過剩和產品過剩。例如，中石油2015年1～3季度實現營業額13051.05億元，同比下降25.6%，實現凈利潤306.01億元，同比下降68.1%。2015年1～3季度，中石油的勘探與生產業務面對原油價格同比大幅下跌的不利局面，堅持降本增效，實現經營利潤465.13億元，同比下降68.1%；受成品油價格大幅下降、需求增速放緩等因素影響，銷售板塊經營虧損9.78億元。中煤能源2015年三季度報顯示，受宏觀經濟增速放緩、煤炭行業產能過剩及煤炭需求不足等因素影響。公司前三季度凈利潤虧損約16.7億元，同比下降352.8%。央企財務指標的急劇惡化導致央企引入外部投資者時民資外資不愿投、不敢投，大大阻礙了混合所有制改革的進程。

央企混合所有制改革目標新定位

央企在經濟運行中的特殊地位與其在經濟總量中的較大占比，決定了央企混合所有制改革必須堅持目標導向，目標定位要弱化所有制屬性，著眼用市場力量及如何使國有資本掙脫行政束縛而解放資本，從宏觀、中觀、微觀三個層面進行定位，從而激發國有資本的活力并大幅提升國有資本的影響力控制力。從宏觀經濟層面看，著眼于建立與完善市場公平競爭秩序，清除阻礙資本有序流動的要素；同時，充分尊重國有資本的資本屬性和公共屬性。從中觀層面看，著眼于推進國有資本布局結構的優化調整。從微觀運營層面看，著眼于提升國有資本的活力影響力和控制力。

央企混合所有制改革的新思路分類設計國有股持股比例

央企混改中國有股持股比例應著眼于國有資本戰略功能、社會功能、經濟功能的平衡與協調，著眼于國有資本活力、控制力、影響力的提升。少部分繼續保留的國有獨資企業或國有獨資公司。以及關鍵行業和領域的國有獨資、國有絕對控股公司，應當更多地著眼于戰略安全與公共利益的實現，特殊情況下甚至可以犧牲經濟目標而維護國家戰略安全與公共利益。國有資本的保值增值主要是依托混合所有制企業得以實現。具體體現為國有企業通過股份制改革改制為混合所有制企業后國際競爭力的大幅提升。一方面，要通過混合所有制改革實現對既有國有資源的整合，打造具有國際競爭力的混合所有制企業集團或跨國公司；另一方面，要通過微觀機制的創新和完善，優化企業產品和服務結構，提高企業管理水平和運營效率，更好地對接國際貿易新需求新結構新變化的更高要求。

●負面清單領域尤其是特殊功能的央企應保持國有獨資

在一些事關國家安全、國家戰略的領域以及重大基礎設施領域的央企應繼續保留少量的承擔特殊功能的國有獨資。這些企業的經營領域應當嚴格限定在市場準入負面清單中的“禁止準人類”負面清單之內。包括重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域，重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，自然壟斷環節的管網，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力領域。石油、天然氣等戰略物資國家儲備等領域。為了避免長期以來國有股“一股獨大”的諸多弊病，在國有獨資企業或獨資公司中也要盡力實現國有產權多元化即實行幾家或多家國有企業出資持股一家國有獨資企業或獨資公司。

●涉及國家安全和國計民生領域的央企仍然保持絕對控股

對于產業準入負面清單中“限制性準入類”負面清單中的部分涉及國家安全或國計民生的領域，對國家安全、國家戰略和公共利益的影響巨大，建議國有資本保持絕對控股地位。具體而言，重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程，重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等開發利用，自然壟斷環節的管網，國防軍工等特殊產業，從事戰略武器裝備科研生產、關系國家戰略安全和涉及國家核心機密的核心軍工能力等領域的某些環節或上下游，除了依法必須保持國有獨資外，可以根據實際情況依法向非公有資本放開，但要保證國有資本的絕對控股地位，即國有股持股比例應保持在50%以上。

●關系國民經濟命脈的重要行業、領域的央企實行相對控股

除必須保持國有獨資外的糧食、石油、天然氣等戰略物資國家儲備領域、其他服務國家戰略目標、重要前瞻性戰略性產業、生態環境保護、共用技術平臺等重要行業和關鍵領域。國有資本可以相對控股，發揮其引導和帶動作用，根據公司股權結構選擇合適的持股比例和與之對應的具有相對控制權的投票權。國有股相對控股模式下，但根據協議規定擁有企業的實際控制權（協議控股），比如，特殊管理股模式下，國有股雖然只保留象征性的一股，但該一股擁有“一票否決權”即“黃金股”；也可以是國有股持股比例相對高于其他任何出資人（自然人或法人）的股權占比等，具體要視公司整體股權結構而定。在后一種方式中要謹防其他股東通過債權關系、內部交易等疊床架屋式的債權股權轉讓變更而變向稀釋國有股權，從而獲得事實上的控股甚至絕對控股地位，造成國有資產的巨大損失。

●充分競爭領域的央企國有參股或部分退出

央企所在或控制的競爭性領域壟斷領域的一些競爭性環節或業務應當充分引導非公有資本參股并允許非公有資本控股、絕對控股甚至獨資，充分發揮市場在這些領域配置資源的決定性作用，實施國有參股或部分退出。具體而言，央企所在的水電氣熱等一般公共基礎設施和公用事業領域，可根據不同業務特點，分類指導，推進具備條件的企業實現投資主體多元化；符合條件的外資民資可依法通過PPP、特許經營、政府購買服務等方式參與央企控制的重要通信基礎設施、樞紐型交通基礎設施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調水工程等領域的建設和運營；非公有資本可以進入央企控制的重要水資源、森林資源、戰略性礦產資源等領域，依法依規有序參與開發經營；允許非公有資本平等進入央企控制的江河主干渠道、石油天然氣主千管網、電網等競爭性業務；支持非國有企業投資參股以及參與央企控制的核電、重要公共技術平臺、氣象測繪水文等基礎數據采集利用等領域特許經營和政府采購；其他央企控制的軍工領域，分類逐步放寬市場準入，建立競爭性采購體制機制，支持非國有企業參與武器裝備科研生產、維修服務和競爭性采購。

轉變國有股權管理思路

●以產權為基礎、資本為紐帶進行股權管理

央企混改后不再是傳統意義上的國有企業。對于混改后的經營性國有資產管理不再是傳統的管企業、管資產，而是以產權為基礎而“管資本”。相應地，改制為混合所有制企業后，國有經濟結構的調整相應地體現為國有資本布局結構的優化，國有經濟活力更多地體現為國有資本的流動性和投資運營效率以及混合所有制企業的競爭力提升。

●從管企業向管股權轉變

隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，傳統的“管人管事管資產”的國有資產管理模式不再能夠適應市場化改革不斷深化和國有企業成為獨立市場競爭主體的更高要求。國資管理機構作為國有資本的出資人代表不再直接行政干預企業日常管理和經營，其對國有資產管理不能等同于對企業法人財產的管理，而是體現為對國有股權的管理。

●從正面清單思維向負面清單思維轉變

十八屆三中全會指出公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發展的重要基礎。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。國有資本不再享有特定領域的天然的壟斷地位，應當打破長期以來對于民資外資所設立的各類“玻璃門”、“旋轉門”、“彈簧門”，轉變計劃經濟時期非國有資本“正面清單”思維的投資準人模式為市場經濟條件下非國有資本“負面清單”思維下“法無禁止皆可入”的投資準入模式。國有資本應當嚴格按照“負面清單”的規定實現有序進退，“禁止性準人類負面清單”領域國有資本保持獨資，“限制性準人類負面清單”領域國有資本保持絕對控股或相對控股?！柏撁媲鍐巍敝獾念I域應當向民資外資開放。“負面清單”管理思維下，國有股權的持股比例及管理應根據對“負面清單”的動態調整而動態確定。同時，鼓勵混合所有制企業引入職業經理人和推行員工持股。

●從行政管制向依法管理轉變

長期以來，國有資產管理機構對國有資產實行行政管制和行政干預，這與國有企業作為市場競爭主體的地位是不相符的，也與未來我國實行更高程度的對外開放的政策要求不相符。法制化和市場化的新形勢下，國有資本與非國有資產應當受到法律的同等保護，國資管理機構應當嚴格按照“法無授權不可為”的原則簡政放權、依法履職、轉變職能，定位于專門的行政管理部門。國資管理機構對國有資產的管理主要是通過法律政策及評價考核標準辦法的制定為國資管理提供支撐、服務和保障，嚴格按照《公司法》的規定對國有資本運營公司和投資公司以及國有資本出資企業行使股權和基于股權的表決權、分紅權。