領導干部自然資源資產和環境責任離任審計方法探析

王醒無

2015年4月，中共中央、國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中明確指出要對領導干部實行自然資源資產和環境責任離任審計，相較于十八屆三中全會提出的對領導干部實行自然資源資產離任審計而言，多出了對環境責任進行審計的要求，這既表明了中央、國務院進一步強化了審計工作在生態文明建設過程中的監督作用，也對審計工作提出了更高的要求。目前，領導干部自然資源資產和環境責任離任審計仍處于探索發展階段，自然資源資產的科學量化評估，生態環境效益客觀公正評價，領導干部責任清晰合理界定等審計中出現的問題大多難以通過常規的審計方法來破解。

一、借助大數據力量，收集分析自然資源資產信息

自然資源資產種類繁多、內容豐富，包括水資源、礦產資源、土地資源、森林資源、草原資源、海洋資源等諸多方面；大多跨越多個行政轄區，或者作為不同轄區的分界限；有的屬于國家管理，有的屬于地方管理，而且又分別屬于環保、國土、水利、林業、農業等不同部門管轄，僅靠人工是無法完成自然資源資產數據統計、計算、分析和評價的，只有建立大數據平臺，才能準確的獲取自然資源資產的實物量，進而對各類數據進行系統分析，確保審計工作的有效開展。

第一，要按照大數據審計的要求，掌握被審計地區重點資源環境管理的全面數據以及其他相關數據，主要是自然資源資產和生態環境保護、污染防治等的業務數據和管理數據，保證自然資源資產離任審計大數據應用效果，促使相關問題得到及時整改和治理，有效提高審計效率。

第二，要開展大數據的總體分析和關聯分析，重點關注財務數據與業務數據之間、上下級數據之間、不同部門之間、部門與企業、金融單位之間的關聯分析，特別是各項基礎數據的占用結構分析、變動趨勢分析，進而提高統計監測能力和分析數據質量，從總體分析中鎖定重點，從關聯分析中找出疑點，然后再對這些重點和疑點進行分散核查，關注破壞自然資源和生態環境典型案件，加大查處力度。

第三，將從相關部門收集的各類數據整合起來，轉換成為審計工作需要的大數據，從而建立審計大數據體系，要充分利用地理信息系統軟件技術和利用數據分析工具將檢查范圍擴展至全部的自然資源資產數據庫，對自然資源的數量、質量數據，以及引起自然資源資產實物量和質量變化的管理活動進行核實。

二、選擇具有代表性的對象試點，逐步擴大審計面

領導干部自然資源資產和環境責任離任審計是一項新生事物，目前欠缺有效的理論指導，更無實務經驗供參考，所以必須進行審計試點。審計試點的目的就是總結經驗，繼而推廣，在審計戰略、審計內容、審計目標和審計方法上摸索和形成一些做法和經驗，指導今后的領導干部自然資源資產和環境責任離任審計工作。筆者認為采取“取易棄難、先簡后繁”的審計戰略，以“國家下達的考核指標”為主要審計內容，達到領導干部在自然資源資產經營管理過程中的“合法性、合規性及效率性進行審查鑒證”的審計目標。

審計部門可以按自然稟賦特點和環境保護工作現狀選定有代表性的市縣，選擇1至2項自然資源資產開展審計試點。在實地調查了解自然資源資產權屬、分布、結構、管理、利用、效果等情況的基礎上，研究制定實施方案，根據需要，聘請具有資源、環境、法律、工程技術等相關專業知識的人員參與審計，建立資源環境審計專家庫。針對不同類別自然資源資產，分別做好評價指標的遴選工作，最終形成一套完整的評價指標體系。根據審計試點結果，制定出具有科學性、嚴謹性、指導性、操作性的領導干部自然資源資產離任審計工作指導意見和具體操作指南，明確審計目標、審計內容、審計重點和分類構建評價指標體系，用以指導審計工作實踐。逐步擴大審計面，直至對領導干部離任審計全覆蓋，一方面使審計結果得到有效應用，不斷提高審計能力和水平，另一方面促進當地生態文明建設。

三、深入實際調查，廣泛收集書面資料

聘請自然資源管理機構的相關資源和環境專家，組成聯合調查小組，深入自然資源資產所在地進行現場調查取樣，并對樣本進行檢測。向長期生活在這些自然資源附近的居民發放問卷調查或面對面交流，了解領導干部在任期間是否出現違反法律法規和國家相關政策的情況，是否存在對污染行為未及時處理造成周邊的生態環境遭到破壞等現象。通過這些信息的現場調查和搜集，共同研究確定領導干部在任期間和離任時的自然資源資產和環境保護情況，保證審計結果的真實可靠。收集領導干部在任期間相關的書面材料進行審查，主要包括與自然資源資產和環境保護相關的憑證、賬冊、自然資源資產負債表、項目書、合同、記錄等書面資料，重點審計用于資源環境管理方面的資金，包括自然資源開發、利用和保護過程中資金的籌集、分配、使用、流向和管理的情況，資金的發放是否到位等，對于依賴自然資源建立起的項目，應當重點審計項目的立項、運營和日常經濟活動是否合法，投入產出是否合理、有效。

四、建立評價指標，采用統計方法分析

以指標的形式來衡量地區自然資源資產的發展狀況：一是自然資源資產存量指標，反映在任期間領導干部對其管轄范圍內的資產存量，特別是任職首期的資產存量。二是自然資源資產的消耗指標，反映任期內相應年度領導干部為促進地區經濟發展所付出的代價。三是自然資源資產使用效率指標，反映任期內領導干部實際經濟產出與資源消耗量的比率。四是自然資源資產極限值指標，反映領導干部任期內對各項資源的消耗量、存量、使用效率所設定的極限值。此外，對無法確認并計量，游離于自然資源資產負債表之外的部分自然資源即負債應作為表外信息作為披露，反映其相關用途，風險及收益信息。

采用統計的方法進行分析：一是成本效益分析法，即通過分析自然資源項目所需的運作成本與所產生的社會經濟和生態效益，來對比分析和評價項目的優劣；二是信息比較分析法，即是通過搜集不同項目的數據并匯總整理后進行統計分析，將對應項目的成本或收益，分別進行比較，判斷領導干部在任期間投入項目的效果；三是環境標準分析法，即根據國內或國際標準化組織頒布的環境標準，對領導干部所在地區的自然資源的發展做出判斷等；四是調查測量計算法，即通過調查測量的方式來采集自然資源資產審計的數據，比如：權屬調查、地籍測量、國土、水資源、水環境、森林資源等數據的測量、繪圖、計算等。

五、谷歌地理信息（Google Earth）的應用

GoogleEarth是谷歌公司開發的一款虛擬地球軟件，可用于查看地球表面的地形、地貌、地表附著物、地標人工痕跡、街景視圖等。數據資源豐富，運算效率極高。強大的功能使Google Earth成為領導干部自然資源資產和環境保護離任審計的有力工具。審計工作中主要利用Google Earth的歷史圖像比對、立體圖像顯示、測算距離、計算面積等功能。通過圖像對比可查看審計對象的歷史地貌圖像、原始地貌、歷史狀況和現實情況、地形的平面和立體圖像等并可測量出距離，計算出目標物類面積。這就解決了傳統審計手段難以解決的目標面積大、勘察難、任期時間長難追溯、建設項目分散難統籌、采用數據多難計算等難題。通過圖像對比篩選不但可以直接發現未批先建、違規占地、毀林造地等問題，還能確定重點審計區域，提高審計效率，用有限的審計資源盡可能的擴大審計成果。

六、地理信息技術的應用

地理信息技術是遙感技術（RS）、地理信息系統（GIS）和全球定位系統（GPS）的統稱，是空間技術、計算機技術和通訊技術相結合，多學科高度集成的對空間信息進行采集、處理、和應用的現代信息技術。GIS技術主要解決在審計過程中對審計對象的位置、面積等地理信息的審計分析，可以將諸如土地、河流、交通線、礦業權、建設項目等對象在軟件中以圖層的方式顯示出來，分析其所處的位置、長度、面積大小，還可以對多個圖層進行分析計算，審計其是否有重疊、差異，根據不同條件篩選對象，計算坡度表面積等。不僅提高了對地理信息進行審計分析的效率，更實現了以往傳統方式無法實現的審計功能，為審計工作查處問題提供了新途徑。GPS定位儀準確定位，在審計現場進行地理空間數據的測量采集，也可以在后期對《地理信息輔助審計軟件》所計算結果進行實地測量和審核。利用地理信息技術，通過衛星遙感影像疊加對比分析、外業調查等方式掌控自然資源資產的質量、范圍、數量等。一是對自然資源資產數量的確認。利用GIS獲取土地、林、水等自然資源區域面積、長度等。二是對自然資源資產質量的分析。利用數字高程模型，可準確計算分析耕地、新增耕地、新開墾林地的坡度、密度、樹種水質等情況，進而判斷低丘緩坡性質、水土流失隱患。三是對自然資源結構屬性的鑒證。通過國土、林業、礦產等部門的基礎資料、數據以及衛星圖片和地理信息圖片進行疊加，就可以分析出諸如基本農田里包含公益林，土地開發整理這種占用公益林，礦在耕地、公益林、水源地等開發等。

領導干部自然資源資產和環境責任離任審計中各種方法的使用不是孤立的、單一的，通常一項審計內容要運用多種審計方法，相互補充，相互促進，力求盡快查明經濟活動和經濟資料的正確性、真實性、合法性、合理性和有效性。因此，領導干部自然資源資產和環境責任離任審計要根據審計對象、自然環境、審計內容、審計重點等，確定不同的審計方法，才能做到有的放矢，高質量完成工作任務。

（作者單位：陜西省審計廳）