PPP政策演化路

文 《法人》記者 呂斌

特別報道

PPP政策演化路

文 《法人》記者 呂斌

從一步步的政策演化，可以窺見PPP項目在中國的發展軌跡

政府和社會資本合作模式（以下簡稱“PPP”）如今對民間資本來說并不陌生。近年來，作為新的投資市場，PPP行業發展迅猛，許多民間資本方對此十分熱衷。

PPP是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

按照初衷，PPP項目是政府為增強公共產品和服務供給能力，提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔的長期合作關系。但遺憾的是，在實踐中，很多PPP項目存在這樣或那樣的風險，一些民間資本長期得不到合理回報，一些PPP項目則存在信息不對稱、信息公開程度有限的問題。除此之外，據相關數據顯示，很多PPP項目存在長期依靠政府補貼的情況，已嚴重偏離了政策初衷。

頂層設計推動PPP落地

PPP模式在中國的啟動，源于2013年。當年7月31日，國務院召開常務會議，李克強總理提出，“推進投融資體制改革，發揮市場機制作用，同等對待各類投資主體，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營”。

截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數量超1.1萬億，投資額度約13.5萬億

隨后的2013年11月12日，十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）。全會指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。

《決定》第六章第23條明確提出，“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。

這一舉動被認為是將PPP提升到政府決策的高度，PPP改革發展由此進入快車道。

2014年9月23日，財政部印發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知 》（以下簡稱《通知》）。《通知》指出，“拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（PPP）發展的制度體系”。

財政部的這份《通知》從政策高度明確了六大原則：政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏。《通知》還確定示范項目范圍:重點關注城市基礎設施及公共服務領域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

國務院隨后以一份指導意見對此做了補充。2014年11月26日，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（以下簡稱《意見》）發布。《意見》指出，“迫切需要在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域進一步創新投融資機制，充分發揮社會資本特別是民間資本的積極作用”。

《意見》特別要求，“打破行業壟斷和市場壁壘，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資參與建設”。

這一《意見》的態度十分重要，對PPP項目來說，打破行業壁壘和營造平等機會是核心的瓶頸，只有打破這一瓶頸，民間資本才能真正融入PPP項目并確保投資收益。

PPP政策進一步細化

2014年12月2日，國家發改委印發《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（以下簡稱《意見》，圈定PPP適用范圍：政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目；燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施；公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施；醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目；水利、資源環境和生態保護等項目；各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

該《意見》還針對項目性質，限定三種操作模式。首先是經營性項目，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；其次，準經營性項目可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等模式推進；再次，非經營性項目可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營（(BOO）、委托運營等市場化模式推進。

在政策進一步細化的同時，金融機構亦為PPP打開融資之門。金融機構的資金支持，是PPP項目成行的關鍵，對于民間資本來說，滿足了融資需求就是滿足了投資PPP項目的必要條件。而金融機構看重的，則是PPP市場廣闊的前景。

2015年3月10日，國家發展改革委、國家開發銀行發布《關于推進開發性，金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》。開發銀行充分發揮開發性金融的中長期融資優勢及引領導向作用，積極為各地的PPP項目建設提供“投資、貸款、債券、租賃、證券”等綜合金融服務，并聯合其他銀行、保險公司等金融機構以銀團貸款、委托貸款等方式，努力拓寬PPP項目的融資渠道。

從政策角度來看，要優先保障PPP項目的融資需求。在監管政策允許的范圍內，給予PPP項目差異化信貸政策，對符合條件的項目，貸款期限最長可達30年，貸款利率可適當優惠。建立綠色通道，加快PPP項目貸款審批。

PPP發力仍需政策護航

2015年4月25日，國家發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行等多部門聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，首次明確PPP項目操作簡要流程，明確政府部門職責，對于執行的領域范圍和融資方式等也做了細致的規定。

2016年8月，國家發改委印發《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》，要求建立PPP項目聯審機制，積極引入第三方評估機構，對項目建設的必要性、合規性、規劃銜接性、PPP模式適用性、財務可負擔性以及價格和收費的合理性進行綜合評估。

除實施PPP項目的具體措施之外，相關政策亦對促進社會資本投資回報做了努力，并細化了社會資本退出的渠道。

2017年2月13日，財政部政府和社會資本合作中心公布項目庫最新匯總數據。其中顯示，截至2016年底，全國PPP項目庫錄入項目數量超1.1萬億，投資額度約13.5萬億。累計簽約落地項目數量為1351個，投資額約2.2萬億，落地率為31.6%。

亦有數據顯示，隨著政府支付或補助項目比重的提高，政府補助類PPP項目占到60%左右，這類PPP項目的增加，可能增加政府債務。應對此加以控制，以避免形成過大政府債務的風險。

2016年10月21日，財政部發布關于印發《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知。其中首要內容就是嚴禁政府以PPP項目名義舉借債務。除此之外，該通知還要求合同中必須合理分配項目風險，合理約定項目補貼或收費定價的調整周期、條件和程序。

盡管目前PPP模式取得了一定效果，但亦有很多問題要進一步厘清。以政府角色為例，在PPP項目中，政府應思考自己的定位，該市場管得要交給市場，政府既要把控項目全局又不能過度干預。

而對民營資本來說，介入PPP項目最終的目的還是獲得合理回報。那么回報如何獲得？在多大程度上獲得？如何讓項目在公開透明的前提下，通過合理的市場化運作來取得共贏結果？都是下一步政策要考慮的。