鹽業(yè)改革仍待落地

文 《法人》 見(jiàn)習(xí)記者 周喬

鹽業(yè)改革仍待落地

文 《法人》 見(jiàn)習(xí)記者 周喬

鹽業(yè)改革是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，在此過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)各種利益主張的碰撞。只有堅(jiān)持做到依法治鹽，才能更好地推進(jìn)鹽業(yè)改革

“我們的鹽從今年1月1日在貴州某地被扣至今，監(jiān)管部門(mén)一直沒(méi)給一個(gè)明確的回復(fù)，律師也已提起了行政復(fù)議，但也石沉大海。”近日，一位不愿透露姓名的鹽業(yè)公司負(fù)責(zé)人對(duì)《法人》記者說(shuō)，“據(jù)我了解，被扣的不單單只有我們公司的鹽。”

“天下百味鹽為首”，鹽作為人類必不可少的調(diào)味品2000多年來(lái)一直由國(guó)家專營(yíng)。在國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)”的大勢(shì)之下，2014年4月21日，國(guó)家發(fā)改委宣布決定廢止《食鹽專營(yíng)許可證管理辦法》，鹽改提速。至2016年5月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《鹽業(yè)體制改革方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）的通知公布，社會(huì)輿論一片嘩然。

《方案》要求，從2017年1月1日起，放開(kāi)所有鹽產(chǎn)品價(jià)格，取消食鹽準(zhǔn)運(yùn)證，允許現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開(kāi)展跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)等。這意味著我國(guó)正式取消食鹽專營(yíng)，涉鹽企業(yè)將實(shí)現(xiàn)自主經(jīng)營(yíng)，公平競(jìng)爭(zhēng)。延續(xù)了2600年的食鹽專營(yíng)制度就此被打破。

關(guān)于鹽業(yè)改革，出現(xiàn)了兩種截然不同的聲音。支持者認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)指出了“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。其中強(qiáng)調(diào)，必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清除市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。本次《方案》即稱，“在堅(jiān)持食鹽專營(yíng)制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，這樣更有利于打破鹽業(yè)壟斷局面。

反對(duì)者則認(rèn)為，在食品安全事故屢見(jiàn)不鮮的當(dāng)下，取消“鹽業(yè)專營(yíng)”后，食用鹽質(zhì)量能否得到保證值得擔(dān)憂。亦有人提出疑問(wèn)，市場(chǎng)放開(kāi)后，此前相對(duì)低廉的食鹽價(jià)格能否維持？

無(wú)論如何，改革的大幕已經(jīng)開(kāi)啟，最應(yīng)探討的是，如何在法治基礎(chǔ)之上，推動(dòng)鹽業(yè)市場(chǎng)化。

“依法治鹽”是關(guān)鍵

《方案》明確提出：堅(jiān)持依法治鹽。完善法律法規(guī)和政策措施，加快建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立健全監(jiān)管制度，明確各方管理職責(zé)，創(chuàng)新管理方式，實(shí)施依法治理。

上述被扣企業(yè)向《法人》記者出示的由監(jiān)管機(jī)構(gòu)出具的《鹽業(yè)違法案件先行登記保存物品證據(jù)通知書(shū)》中給出的理由是“涉嫌違反了《貴州省食鹽管理?xiàng)l例》第十四條”。這也是目前較具爭(zhēng)議的問(wèn)題。

1997年7月26日頒布實(shí)施的《貴州省食鹽管理?xiàng)l例》第十四條規(guī)定：食鹽的零售實(shí)行許可證制度。申請(qǐng)經(jīng)營(yíng)食鹽零售業(yè)務(wù)的企業(yè)和個(gè)體工商戶，應(yīng)當(dāng)經(jīng)所在地的縣（區(qū)、市）鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，領(lǐng)取《食鹽零售許可證》，方能從事食鹽零售業(yè)務(wù)。

中國(guó)政法大學(xué)行政法教授王天華認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范審查制度不同于“違憲審查”，它作為確保法秩序的統(tǒng)一性的一項(xiàng)制度，還有很多不完善之處。

事實(shí)上，地方政府規(guī)章或地方性法規(guī)作為下位規(guī)范，違反上位的法律、法規(guī)的情況，在一定范圍內(nèi)曾經(jīng)長(zhǎng)期存在，包括鹽業(yè)領(lǐng)域。

“由于‘徒法不足以自行’，不同的人、不同的機(jī)構(gòu)對(duì)同一個(gè)法律規(guī)范有不同理解是常見(jiàn)現(xiàn)象。關(guān)鍵是要有法律程序確保法律秩序的統(tǒng)一性。”王天華強(qiáng)調(diào)。

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。”這就為確保法律秩序的統(tǒng)一性提供了一個(gè)正式的法律程序。盡管其具體設(shè)計(jì)，包括法院的審查方式、判決的效力等尚須進(jìn)一步完善。

“首先，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，如果確信某些地方性法規(guī)與‘中央精神’相違背，那么可以利用《行政訴訟法》規(guī)定的規(guī)范審查制度，伸張自己的權(quán)益，同時(shí)也為法秩序的統(tǒng)一性做出自己的貢獻(xiàn)。”王天華補(bǔ)充道。

最后要強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)法院在運(yùn)用規(guī)范審查制度確保法律秩序的統(tǒng)一性方面，做出了可圈可點(diǎn)的努力。

最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例5號(hào)就是針對(duì)鹽業(yè)管理的，對(duì)違反法律和行政法規(guī)的地方政府規(guī)章，該案例表明的態(tài)度是：不予適用。

政企須分家

此前據(jù)多家媒體報(bào)道，自今年1月1日《方案》正式實(shí)施之日起，貴州、河南、福建、河北等多地出現(xiàn)扣押外省食鹽的情況，至于扣押原因，當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門(mén)與鹽企也是各執(zhí)一詞。

長(zhǎng)久以來(lái)，鹽業(yè)監(jiān)管部門(mén)鹽務(wù)局與各地鹽務(wù)公司實(shí)際是兩塊牌子一套人馬，這樣政企不分，可能導(dǎo)致濫用行政手段對(duì)其他市場(chǎng)主體進(jìn)行打壓。不能很好地解決政企不分的問(wèn)題，只會(huì)越發(fā)激化市場(chǎng)矛盾。

更加戲劇性的是，此前的報(bào)道中重慶鹽業(yè)集團(tuán)的鹽在福建多地被扣，而重慶鹽業(yè)集團(tuán)的另一塊牌子是重慶鹽務(wù)管理局。于是出現(xiàn)了“裁判員”查處“裁判員”的咄咄怪事。

針對(duì)此前發(fā)生的種種情況，2017年2月21日，國(guó)家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部召開(kāi)落實(shí)鹽改跨區(qū)經(jīng)營(yíng)政策電視電話會(huì)議，貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院鹽業(yè)體制改革方案》精神，加快推進(jìn)鹽業(yè)體制改革實(shí)施，落實(shí)鹽改跨區(qū)經(jīng)營(yíng)政策。

其中提到，要“加快推進(jìn)政企分開(kāi)，完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制。鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)或食鹽安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政職能與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級(jí)鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年底前要實(shí)現(xiàn)分離，鼓勵(lì)有條件的地方提前完成政企分開(kāi)任務(wù)。”

鹽業(yè)改革首先須面對(duì)政企不分、利益固化的問(wèn)題。也就是說(shuō)，任何一個(gè)在鹽業(yè)領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措，都會(huì)觸動(dòng)某些人或者機(jī)構(gòu)的既得利益。

“這些既得利益，有些在法律上是不正當(dāng)?shù)模行┰诜缮弦部赡苁钦?dāng)?shù)模€有一些在法律上是否正當(dāng)難以定論。在這種情況下，以方案而不是法律作為推進(jìn)鹽業(yè)改革的手段，至少有階段合理性。”王天華對(duì)《法人》記者說(shuō)。

就效力而言，方案是最高行政機(jī)關(guān)發(fā)布的文件，各級(jí)政府及其鹽業(yè)部門(mén)當(dāng)忠實(shí)執(zhí)行，毫無(wú)疑義。而方案的執(zhí)行又涉及“政令如何通達(dá)”的問(wèn)題，“政令”序章嚴(yán)格監(jiān)督之下落地執(zhí)行，改革初衷才能凸顯出來(lái)。

取消專營(yíng)并非放任不管

“取消專營(yíng)會(huì)出現(xiàn)價(jià)格混亂，沒(méi)有理論依據(jù)。實(shí)踐告訴我們，糧食放開(kāi)都沒(méi)有任何亂象與質(zhì)量問(wèn)題出現(xiàn)。鹽業(yè)信用體系的建立應(yīng)當(dāng)在‘同一起跑線’上開(kāi)展，不應(yīng)該在現(xiàn)有生產(chǎn)、批發(fā)許可范圍內(nèi)開(kāi)展。不是同一起跑線的信用，本身就是偽命題。”上海彭旨平律師事務(wù)所鄒佳萊告訴《法人》記者。

從自然資源角度看，鹽并非稀缺資源。同時(shí)中國(guó)鹽產(chǎn)能已高達(dá)7200萬(wàn)噸，居世界第一位。而全國(guó)每年的食鹽總消費(fèi)量基本穩(wěn)定在700萬(wàn)噸，供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于需求。歷史上的鹽業(yè)專賣(mài)，其實(shí)更多的是一種基于財(cái)政目的的壟斷。

“不能從食鹽作為一種產(chǎn)品的特性推導(dǎo)出其專賣(mài)或?qū)I(yíng)的必然性。如果以‘食鹽安全’為由拒絕鹽改，這可能是一種基于特定立場(chǎng)的、并無(wú)正當(dāng)性的利益主張。”王天華強(qiáng)調(diào)。

其實(shí)，蔬菜、飲用水也事關(guān)每個(gè)人的健康乃至生命，但沒(méi)有人會(huì)以“蔬菜安全”“飲用水安全”為由主張蔬菜專賣(mài)、礦泉水專賣(mài)。

一方面簡(jiǎn)政放權(quán)，另一方面加強(qiáng)監(jiān)管，這才是我國(guó)鹽改的基本方向。固守“專營(yíng)”與這個(gè)基本方向背道而馳。而對(duì)于質(zhì)量問(wèn)題，應(yīng)著重加強(qiáng)食鹽管理制度建設(shè)，保障食鹽供應(yīng)安全。鹽改是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是逐步推進(jìn)的。在此過(guò)程中，難免會(huì)出現(xiàn)各位階規(guī)范性文件的齟齬，各種利益主張的碰撞。

在整個(gè)鹽業(yè)改革過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法治鹽，堅(jiān)決打擊制販假鹽的行為。既要嚴(yán)格把控質(zhì)量關(guān)，又要放開(kāi)市場(chǎng)。《方案》中就明確了“突出食鹽安全”和“堅(jiān)持依法治鹽”兩大基本原則。

中共四川省委黨校憲法與行政法副教授杜秉昌在接受《法人》采訪時(shí)認(rèn)為，食鹽在哪個(gè)地方銷售，就必須在哪個(gè)地方備案。地方法規(guī)是否違反憲法，不是在個(gè)案中討論的話題。在復(fù)議或者訴訟中，對(duì)于法律文件效力的不同看法，可依法提出審查申請(qǐng)。