鹽業改革仍待落地

文 《法人》 見習記者 周喬

鹽業改革仍待落地

文 《法人》 見習記者 周喬

鹽業改革是一項系統的工程，在此過程中，難免會出現各種利益主張的碰撞。只有堅持做到依法治鹽，才能更好地推進鹽業改革

“我們的鹽從今年1月1日在貴州某地被扣至今，監管部門一直沒給一個明確的回復，律師也已提起了行政復議，但也石沉大海。”近日，一位不愿透露姓名的鹽業公司負責人對《法人》記者說，“據我了解，被扣的不單單只有我們公司的鹽。”

“天下百味鹽為首”，鹽作為人類必不可少的調味品2000多年來一直由國家專營。在國務院“簡政放權”的大勢之下，2014年4月21日，國家發改委宣布決定廢止《食鹽專營許可證管理辦法》，鹽改提速。至2016年5月5日，國務院印發《鹽業體制改革方案》（以下簡稱《方案》）的通知公布，社會輿論一片嘩然。

《方案》要求，從2017年1月1日起，放開所有鹽產品價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營等。這意味著我國正式取消食鹽專營，涉鹽企業將實現自主經營，公平競爭。延續了2600年的食鹽專營制度就此被打破。

關于鹽業改革，出現了兩種截然不同的聲音。支持者認為，十八屆三中全會指出了“使市場在資源配置中起決定性作用”。其中強調，必須加快形成企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。本次《方案》即稱，“在堅持食鹽專營制度基礎上推進供給側結構性改革”，這樣更有利于打破鹽業壟斷局面。

反對者則認為，在食品安全事故屢見不鮮的當下，取消“鹽業專營”后，食用鹽質量能否得到保證值得擔憂。亦有人提出疑問，市場放開后，此前相對低廉的食鹽價格能否維持？

無論如何，改革的大幕已經開啟，最應探討的是，如何在法治基礎之上，推動鹽業市場化。

“依法治鹽”是關鍵

《方案》明確提出：堅持依法治鹽。完善法律法規和政策措施，加快建設標準體系，建立健全監管制度，明確各方管理職責，創新管理方式，實施依法治理。

上述被扣企業向《法人》記者出示的由監管機構出具的《鹽業違法案件先行登記保存物品證據通知書》中給出的理由是“涉嫌違反了《貴州省食鹽管理條例》第十四條”。這也是目前較具爭議的問題。

1997年7月26日頒布實施的《貴州省食鹽管理條例》第十四條規定：食鹽的零售實行許可證制度。申請經營食鹽零售業務的企業和個體工商戶，應當經所在地的縣（區、市）鹽業主管機構審查批準，領取《食鹽零售許可證》，方能從事食鹽零售業務。

中國政法大學行政法教授王天華認為，我國現行的規范審查制度不同于“違憲審查”，它作為確保法秩序的統一性的一項制度，還有很多不完善之處。

事實上，地方政府規章或地方性法規作為下位規范，違反上位的法律、法規的情況，在一定范圍內曾經長期存在，包括鹽業領域。

“由于‘徒法不足以自行’，不同的人、不同的機構對同一個法律規范有不同理解是常見現象。關鍵是要有法律程序確保法律秩序的統一性。”王天華強調。

根據我國《行政訴訟法》第53條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。”這就為確保法律秩序的統一性提供了一個正式的法律程序。盡管其具體設計，包括法院的審查方式、判決的效力等尚須進一步完善。

“首先，對企業來說，如果確信某些地方性法規與‘中央精神’相違背，那么可以利用《行政訴訟法》規定的規范審查制度，伸張自己的權益，同時也為法秩序的統一性做出自己的貢獻。”王天華補充道。

最后要強調的是，我國法院在運用規范審查制度確保法律秩序的統一性方面，做出了可圈可點的努力。

最高人民法院發布的指導性案例5號就是針對鹽業管理的，對違反法律和行政法規的地方政府規章，該案例表明的態度是：不予適用。

政企須分家

此前據多家媒體報道，自今年1月1日《方案》正式實施之日起，貴州、河南、福建、河北等多地出現扣押外省食鹽的情況，至于扣押原因，當地監管部門與鹽企也是各執一詞。

長久以來，鹽業監管部門鹽務局與各地鹽務公司實際是兩塊牌子一套人馬，這樣政企不分，可能導致濫用行政手段對其他市場主體進行打壓。不能很好地解決政企不分的問題，只會越發激化市場矛盾。

更加戲劇性的是，此前的報道中重慶鹽業集團的鹽在福建多地被扣，而重慶鹽業集團的另一塊牌子是重慶鹽務管理局。于是出現了“裁判員”查處“裁判員”的咄咄怪事。

針對此前發生的種種情況，2017年2月21日，國家發展改革委、工業和信息化部召開落實鹽改跨區經營政策電視電話會議，貫徹落實《國務院鹽業體制改革方案》精神，加快推進鹽業體制改革實施，落實鹽改跨區經營政策。

其中提到，要“加快推進政企分開，完善食鹽專業化監管體制。鹽業主管機構或食鹽安全監管機構的行政職能與鹽業公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級鹽業監管體制改革方案，2017年底前要實現分離，鼓勵有條件的地方提前完成政企分開任務。”

鹽業改革首先須面對政企不分、利益固化的問題。也就是說，任何一個在鹽業領域簡政放權的舉措，都會觸動某些人或者機構的既得利益。

“這些既得利益，有些在法律上是不正當的，有些在法律上也可能是正當的，還有一些在法律上是否正當難以定論。在這種情況下，以方案而不是法律作為推進鹽業改革的手段，至少有階段合理性。”王天華對《法人》記者說。

就效力而言，方案是最高行政機關發布的文件，各級政府及其鹽業部門當忠實執行，毫無疑義。而方案的執行又涉及“政令如何通達”的問題，“政令”序章嚴格監督之下落地執行，改革初衷才能凸顯出來。

取消專營并非放任不管

“取消專營會出現價格混亂，沒有理論依據。實踐告訴我們，糧食放開都沒有任何亂象與質量問題出現。鹽業信用體系的建立應當在‘同一起跑線’上開展，不應該在現有生產、批發許可范圍內開展。不是同一起跑線的信用，本身就是偽命題。”上海彭旨平律師事務所鄒佳萊告訴《法人》記者。

從自然資源角度看，鹽并非稀缺資源。同時中國鹽產能已高達7200萬噸，居世界第一位。而全國每年的食鹽總消費量基本穩定在700萬噸，供應遠遠高于需求。歷史上的鹽業專賣，其實更多的是一種基于財政目的的壟斷。

“不能從食鹽作為一種產品的特性推導出其專賣或專營的必然性。如果以‘食鹽安全’為由拒絕鹽改，這可能是一種基于特定立場的、并無正當性的利益主張。”王天華強調。

其實，蔬菜、飲用水也事關每個人的健康乃至生命，但沒有人會以“蔬菜安全”“飲用水安全”為由主張蔬菜專賣、礦泉水專賣。

一方面簡政放權，另一方面加強監管，這才是我國鹽改的基本方向。固守“專營”與這個基本方向背道而馳。而對于質量問題，應著重加強食鹽管理制度建設，保障食鹽供應安全。鹽改是一項系統工程，是逐步推進的。在此過程中，難免會出現各位階規范性文件的齟齬，各種利益主張的碰撞。

在整個鹽業改革過程中，應當嚴格依法治鹽，堅決打擊制販假鹽的行為。既要嚴格把控質量關，又要放開市場。《方案》中就明確了“突出食鹽安全”和“堅持依法治鹽”兩大基本原則。

中共四川省委黨校憲法與行政法副教授杜秉昌在接受《法人》采訪時認為，食鹽在哪個地方銷售，就必須在哪個地方備案。地方法規是否違反憲法，不是在個案中討論的話題。在復議或者訴訟中，對于法律文件效力的不同看法，可依法提出審查申請。