內部人控制理論與財政績效管理

石向慶

摘要：本文開始闡述了財政績效管理中存在著錯誤的激勵機制，指標設定以及信息化滯后的問題，隨后將內部人控制理論運用到財政績效管理中，闡述內部人控制理論可能對財政績效帶來的積極效應，最后一部分從內部人控制的角度對財政績效管理提出了一些意見，以此來提高財政資金的使用效率。

關鍵詞：內部人控制理論；財政績效管理；公共財政

1994年，我國啟用了分稅制，財稅改革隨之開始。同時在1995年修訂了預算法表明對于財政資金的管理開始慢慢重視起來，2015年新預算法的修訂要求對公共財政預算績效管理要貫穿預算活動全過程，說明對財政資金的使用有著很高的要求。目前，由于我國財政績效管理中還存在諸多問題，想要解決這些問題，還有待艱辛的努力。

內部人控制理論作為現代企業經營的一大特點，已經在企業經營中取得了很大的成功，若將內部人控制理論引入到財政績效管理中，對于財政資金的管理都有極大的好處。

一、財政績效管理中存在的問題

（一）錯誤的激勵機制

長期以來，財政資金的使用往往都是堅持著“重分配，輕管理；重項目，輕效益”思路。使得不同的政府工作人員在財政資金的分配上會有很大的分歧，而在財政資金的管理和取得的效益上都不會太過重視，導致財政資金在使用，監督等方面都存在著很大的問題。財政資金的使用效率不高，更有甚者，投入與產出的脫節會產生逆向選擇問題，在某個環節出了錯誤，便會對某個環節繼續加大投入，而不會對效率高，效益高的環節進行一定的獎勵。這種激勵機制在一定程度上是一種鼓勵失敗，而不是鼓勵成功的錯誤的激勵機制。這對于財政資金的正確使用帶來了巨大的挑戰。

（二）績效評價中的指標設定

目前的財政績效評價體系設定是圍繞“3E”或者“4E”來進行設計，但是這種設定體系中也有其弊端：①并沒有根據各行各業的特點來設定評價指標，各行各業都有著不同的特點，在制定評價體系時，應根據各行各業的特點來進行設計，將財政資金的使用效益最大化：②評價報告中的公信力尚需進一步確立：首先，評價機構的業務能力不得而知；其次，在評價過程中，評價機構的專家對于數據的獲取以及在判斷能力上是否有一定的能力，評價人能否不受外來因素的影響進行評價。等等的客觀因素會導致在評價過程中，會導致評價結果的不準確，導致財政資金使用的效益最大化。

（三）信息化建設滯后

由于我國從1994年以來才實行分稅制改革，2015年修訂了新預算法，相對于歐美國家來說，我國的財政信息化建設還處于滯后階段。近年來，信息化建設已經越來越成為全球社會發展的新趨勢，西方發達國家經濟的發展都得利于信息技術產業的優勢以及管理上的優勢。在世界各國對信息化建設都提出很高要求的前提下，我國也對信息化建設提出了很高的要求，各部門對信息化建設也都有著高要求。歐美等資本主義國家發達的信息化建設，也在不斷的催促我國的財政信息化建設。

二、內部人控制理論在財政績效管理中的應用

企業中由于經營者與所有者利益的不一致，導致了經營者控制公司，這就是“內部人控制”的現象。由于人事權、籌資權、投資權等都掌握在公司的經營者手中即內部人手中，導致股東很難對內部人的行為進行有效的監督。從廣義上講，“內部人控制”就是代理問題。在財政中，委托—代理關系主要有兩種，一種是公眾與政府之間的委托一代理關系，即政府外部的委托代理關系。另一種主要表現為財政部門和預算單位的委托—代理關系，即政府內部的委托代理關系。在政府內部委托代理關系中，由于信息的劣勢，使得財政部門對資金的掌控處于劣勢。所以，加強對財政資金使用情況的監督，對于解決政府內部的信息不對稱問題，就變得十分重要。主要表現為對各部門的財政支出績效進行評價，在準確及時把握財政資金“來龍去脈”的同吋，督促各預算單位科學合理地使用財政資金，提高財政資金的使用效果.這種不對稱信息主要表現在： ①：極力擴大自己可支配資金的范圍：例如隱瞞財政收入，將預算內資金轉到預算外，擅自設立基金和收費項目，把應繳中央財政的稅款收入混庫繳入地方財政，設帳外帳和私設小金庫等；②：隨意使用財政資金：將財政撥款轉為己用，動用財政資金搞期貨、股票和房地產交易并從中牟利，向財政尋租者提供一定的投資或增加預算等；③：弄虛做假，謊報政績：有些地方上的領導為了標榜自己的政績，采取各種手段弄虛做假，謊報政績。

（一）提高公眾在財政資金使用的參與度

在選擇評價方時，應將評價方與社會公眾相結合，提高人民群眾的參與度。人民群眾作為納稅人，將稅收無償的征繳給國家，作為財政資金用于公共財政建設，人民群眾可以看做是財政資金的所有者，而政府則進行財政資金的使用，政府部門應為財政資金的經營者。作為財政資金的所有者，人民群眾希望將財政資金的使用效益最大化，而政府作為財政資金的使用者，有的官員則由于貪污腐敗，希望得到的是自身利益最大化，則財政資金的使用者與經營者之間的利益發生沖突，而財政資金的使用權在政府手中，政府在使用財政資金時，并不會考慮到社會公眾的利益。這就是財政資金使用的內部人控制問題。

（二）引入第三方評價，使得績效管理具有客觀性

評價方的選擇對于財政績效管理而言是非常重要的。引入第三方評價，使得評價方對于財政資金的使用具有客觀性，這就使得第三方的選擇就顯得尤為重要：既要與該政府無任何的聯系，也要防止政府對第三方實施賄賂，在客觀條件下，第三方代表的是人民群眾的利益，有了人民群眾參與評價，會對財政資金的使用效率的提高帶來極大的好處。

三、建議

（一）績效監督貫穿績效管理全過程

從績效預算到績效評價，都應將績效監督貫穿與此。績效評價可以分為績效評審，績效跟蹤和綜合問效。在績效評審中，通過對申請資金的項目績效預算開展財政預算績效評價，并將評價結果作為預算分配的重要依據，即是將預算編制改革和財政支出績效管理有機結合的有效手段，以此完善和規范財政預算編制水平與質量，對于提高預算分配決策水平和公共資金使用效果的重要性顯而易見。而在績效跟蹤中，以事前績效編審環節所確定的績效目標為衡量標準，通過采集，核查數據并采用績效評價的方式所進行的項目跟蹤監管，從而動態的了解和掌握項目績效目標實現程度，項目實施進程和資金支出進度，以保障資金使用效率和項目管理效益的提高。

（二）完善財政的外部監督機制

我國實行財政預決算報告的制度，只是一種事前監督與事后監督結合的制度，而向人大提供財政報告的是被監督者，并且人大的監督又往往是在信息嚴重不對稱，特別是對“內部人控制”信息知之甚少或一無所知的情況下進行的，再加之與有些人民代表要么缺乏必要的有關知識，要么缺乏足夠的責任心，再加上一些客觀因素，往往他們會存在著“搭便車”的心理，這不利于外部監督機制的建立，所以從實際效果看并不理想。

（三）加大財政信息公開與信息化建設

財政信息公開的目的就是及時向人民群眾傳遞財政管理信息，讓人民群眾及時了解和掌握財政管理乃至政府治理的實際狀況，從而對財政管理和政府治理作出公正評價，加強彼此的信任，促進財政管理的科學、透明、高效。加大財政信息公開建設與信息化建設，不僅可以提高財政資金的使用效率，也可以解決財政績效管理中的“內部人控制”，對于

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（作者單位：南京財經大學）