內(nèi)部人控制理論與財政績效管理

石向慶

摘要：本文開始闡述了財政績效管理中存在著錯誤的激勵機制，指標(biāo)設(shè)定以及信息化滯后的問題，隨后將內(nèi)部人控制理論運用到財政績效管理中，闡述內(nèi)部人控制理論可能對財政績效帶來的積極效應(yīng)，最后一部分從內(nèi)部人控制的角度對財政績效管理提出了一些意見，以此來提高財政資金的使用效率。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部人控制理論；財政績效管理；公共財政

1994年，我國啟用了分稅制，財稅改革隨之開始。同時在1995年修訂了預(yù)算法表明對于財政資金的管理開始慢慢重視起來，2015年新預(yù)算法的修訂要求對公共財政預(yù)算績效管理要貫穿預(yù)算活動全過程，說明對財政資金的使用有著很高的要求。目前，由于我國財政績效管理中還存在諸多問題，想要解決這些問題，還有待艱辛的努力。

內(nèi)部人控制理論作為現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營的一大特點，已經(jīng)在企業(yè)經(jīng)營中取得了很大的成功，若將內(nèi)部人控制理論引入到財政績效管理中，對于財政資金的管理都有極大的好處。

一、財政績效管理中存在的問題

（一）錯誤的激勵機制

長期以來，財政資金的使用往往都是堅持著“重分配，輕管理；重項目，輕效益”思路。使得不同的政府工作人員在財政資金的分配上會有很大的分歧，而在財政資金的管理和取得的效益上都不會太過重視，導(dǎo)致財政資金在使用，監(jiān)督等方面都存在著很大的問題。財政資金的使用效率不高，更有甚者，投入與產(chǎn)出的脫節(jié)會產(chǎn)生逆向選擇問題，在某個環(huán)節(jié)出了錯誤，便會對某個環(huán)節(jié)繼續(xù)加大投入，而不會對效率高，效益高的環(huán)節(jié)進(jìn)行一定的獎勵。這種激勵機制在一定程度上是一種鼓勵失敗，而不是鼓勵成功的錯誤的激勵機制。這對于財政資金的正確使用帶來了巨大的挑戰(zhàn)。

（二）績效評價中的指標(biāo)設(shè)定

目前的財政績效評價體系設(shè)定是圍繞“3E”或者“4E”來進(jìn)行設(shè)計，但是這種設(shè)定體系中也有其弊端：①并沒有根據(jù)各行各業(yè)的特點來設(shè)定評價指標(biāo)，各行各業(yè)都有著不同的特點，在制定評價體系時，應(yīng)根據(jù)各行各業(yè)的特點來進(jìn)行設(shè)計，將財政資金的使用效益最大化：②評價報告中的公信力尚需進(jìn)一步確立：首先，評價機構(gòu)的業(yè)務(wù)能力不得而知；其次，在評價過程中，評價機構(gòu)的專家對于數(shù)據(jù)的獲取以及在判斷能力上是否有一定的能力，評價人能否不受外來因素的影響進(jìn)行評價。等等的客觀因素會導(dǎo)致在評價過程中，會導(dǎo)致評價結(jié)果的不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政資金使用的效益最大化。

（三）信息化建設(shè)滯后

由于我國從1994年以來才實行分稅制改革，2015年修訂了新預(yù)算法，相對于歐美國家來說，我國的財政信息化建設(shè)還處于滯后階段。近年來，信息化建設(shè)已經(jīng)越來越成為全球社會發(fā)展的新趨勢，西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都得利于信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢以及管理上的優(yōu)勢。在世界各國對信息化建設(shè)都提出很高要求的前提下，我國也對信息化建設(shè)提出了很高的要求，各部門對信息化建設(shè)也都有著高要求。歐美等資本主義國家發(fā)達(dá)的信息化建設(shè)，也在不斷的催促我國的財政信息化建設(shè)。

二、內(nèi)部人控制理論在財政績效管理中的應(yīng)用

企業(yè)中由于經(jīng)營者與所有者利益的不一致，導(dǎo)致了經(jīng)營者控制公司，這就是“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象。由于人事權(quán)、籌資權(quán)、投資權(quán)等都掌握在公司的經(jīng)營者手中即內(nèi)部人手中，導(dǎo)致股東很難對內(nèi)部人的行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。從廣義上講，“內(nèi)部人控制”就是代理問題。在財政中，委托—代理關(guān)系主要有兩種，一種是公眾與政府之間的委托一代理關(guān)系，即政府外部的委托代理關(guān)系。另一種主要表現(xiàn)為財政部門和預(yù)算單位的委托—代理關(guān)系，即政府內(nèi)部的委托代理關(guān)系。在政府內(nèi)部委托代理關(guān)系中，由于信息的劣勢，使得財政部門對資金的掌控處于劣勢。所以，加強對財政資金使用情況的監(jiān)督，對于解決政府內(nèi)部的信息不對稱問題，就變得十分重要。主要表現(xiàn)為對各部門的財政支出績效進(jìn)行評價，在準(zhǔn)確及時把握財政資金“來龍去脈”的同吋，督促各預(yù)算單位科學(xué)合理地使用財政資金，提高財政資金的使用效果.這種不對稱信息主要表現(xiàn)在： ①：極力擴(kuò)大自己可支配資金的范圍：例如隱瞞財政收入，將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)到預(yù)算外，擅自設(shè)立基金和收費項目，把應(yīng)繳中央財政的稅款收入混庫繳入地方財政，設(shè)帳外帳和私設(shè)小金庫等；②：隨意使用財政資金：將財政撥款轉(zhuǎn)為己用，動用財政資金搞期貨、股票和房地產(chǎn)交易并從中牟利，向財政尋租者提供一定的投資或增加預(yù)算等；③：弄虛做假，謊報政績：有些地方上的領(lǐng)導(dǎo)為了標(biāo)榜自己的政績，采取各種手段弄虛做假，謊報政績。

（一）提高公眾在財政資金使用的參與度

在選擇評價方時，應(yīng)將評價方與社會公眾相結(jié)合，提高人民群眾的參與度。人民群眾作為納稅人，將稅收無償?shù)恼骼U給國家，作為財政資金用于公共財政建設(shè)，人民群眾可以看做是財政資金的所有者，而政府則進(jìn)行財政資金的使用，政府部門應(yīng)為財政資金的經(jīng)營者。作為財政資金的所有者，人民群眾希望將財政資金的使用效益最大化，而政府作為財政資金的使用者，有的官員則由于貪污腐敗，希望得到的是自身利益最大化，則財政資金的使用者與經(jīng)營者之間的利益發(fā)生沖突，而財政資金的使用權(quán)在政府手中，政府在使用財政資金時，并不會考慮到社會公眾的利益。這就是財政資金使用的內(nèi)部人控制問題。

（二）引入第三方評價，使得績效管理具有客觀性

評價方的選擇對于財政績效管理而言是非常重要的。引入第三方評價，使得評價方對于財政資金的使用具有客觀性，這就使得第三方的選擇就顯得尤為重要：既要與該政府無任何的聯(lián)系，也要防止政府對第三方實施賄賂，在客觀條件下，第三方代表的是人民群眾的利益，有了人民群眾參與評價，會對財政資金的使用效率的提高帶來極大的好處。

三、建議

（一）績效監(jiān)督貫穿績效管理全過程

從績效預(yù)算到績效評價，都應(yīng)將績效監(jiān)督貫穿與此。績效評價可以分為績效評審，績效跟蹤和綜合問效。在績效評審中，通過對申請資金的項目績效預(yù)算開展財政預(yù)算績效評價，并將評價結(jié)果作為預(yù)算分配的重要依據(jù)，即是將預(yù)算編制改革和財政支出績效管理有機結(jié)合的有效手段，以此完善和規(guī)范財政預(yù)算編制水平與質(zhì)量，對于提高預(yù)算分配決策水平和公共資金使用效果的重要性顯而易見。而在績效跟蹤中，以事前績效編審環(huán)節(jié)所確定的績效目標(biāo)為衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過采集，核查數(shù)據(jù)并采用績效評價的方式所進(jìn)行的項目跟蹤監(jiān)管，從而動態(tài)的了解和掌握項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，項目實施進(jìn)程和資金支出進(jìn)度，以保障資金使用效率和項目管理效益的提高。

（二）完善財政的外部監(jiān)督機制

我國實行財政預(yù)決算報告的制度，只是一種事前監(jiān)督與事后監(jiān)督結(jié)合的制度，而向人大提供財政報告的是被監(jiān)督者，并且人大的監(jiān)督又往往是在信息嚴(yán)重不對稱，特別是對“內(nèi)部人控制”信息知之甚少或一無所知的情況下進(jìn)行的，再加之與有些人民代表要么缺乏必要的有關(guān)知識，要么缺乏足夠的責(zé)任心，再加上一些客觀因素，往往他們會存在著“搭便車”的心理，這不利于外部監(jiān)督機制的建立，所以從實際效果看并不理想。

（三）加大財政信息公開與信息化建設(shè)

財政信息公開的目的就是及時向人民群眾傳遞財政管理信息，讓人民群眾及時了解和掌握財政管理乃至政府治理的實際狀況，從而對財政管理和政府治理作出公正評價，加強彼此的信任，促進(jìn)財政管理的科學(xué)、透明、高效。加大財政信息公開建設(shè)與信息化建設(shè)，不僅可以提高財政資金的使用效率，也可以解決財政績效管理中的“內(nèi)部人控制”，對于

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（作者單位：南京財經(jīng)大學(xué)）