社會資本在PPP模式下的財務風險研究

龐聰聰

摘要：在目前公共服務領域供小于求的情況下，單靠政府投資遠遠無法滿足公眾的需求，因此，PPP模式便應運而生。這種政府同社會資本合作，以“伙伴關系、共享收益、共擔風險”為特點的模式迅速在城市基礎設施及公共服務領域、傳統基礎設施領域等范圍內迅速發展開來。但是，伴隨著PPP模式的發展，也產生了諸多問題。本文首先解釋了PPP模式的內涵，然后從籌融資、利潤分配、潛在風險三大方面分析了社會資本在PPP模式下面臨的財務風險，最后提出了社會資本在PPP模式下財務風險的防范措施。

關鍵詞：社會資本；PPP模式；財務風險及防范

一、PPP模式的內涵

PPP是公私伙伴關系的英文首字母縮寫，稱為PPP模式，也稱為PPP融資，或PPP，是指公共服務范圍內，具有投資、運營管理能力的社會資本經政府通過競爭性方式選擇后，提供公共服務，而公共服務的績效評價由政府完成，政府根據績效評價結果考量社會資本，起到對社會資本的監督作用。在這種合作模式中取得的成果往往比雙方單獨行動更為有效。

PPP模式主要是在純公共領域、準公用領域以市場競爭的方式提供服務。除了作為一種融資手段，PPP模式更是一次體制機制變革，涉及行政體制變革、財政體制變革、投融資體制變革。截至2016 年12月末，全國PPP綜合信息平臺入庫項目達11260個、投資13.5萬億元。

二、現階段社會資本在PPP模式下存在的財務風險

（一）社會資本面臨較大的籌融資風險

籌融資風險最主要的表現形式是資金籌措困難。而PPP項目所需資金一般都需要通過各種方式籌措而來。中標者可以通過政府財政資本、銀行信貸資本、非銀行金融機構資本、其他法人資本、民間資本、企業內部資本、國外和我國港澳臺地區資本等渠道籌集資本。雖然資金融通方式眾多，但在實踐中，多以債權融資為主，而這其中傳統的商業貸款又是債權融資的主要模式。由于PPP項目所需資金巨大，投資回收期長，且中標企業的財務管理目標是追求多方整體利益最大化，而非傳統意義上的追求企業價值最大化或利潤最大化，所以可能無法形成超額利潤。鑒于對中標企業到期無法還貸風險因素的考量，商業銀行可能不愿意發放貸款。

（二）社會資本面臨利潤分配被操控的風險

在規范的可行性缺口補貼或政府付費PPP項目中，政府基于公共服務的績效向項目公司按期支付相應費用，政府較于社會資本有更多的話語權，且政府作為利益主體之一，難以對績效評價秉持公正客觀原則，因此有可能會損害社會資本的利益。

（三）社會資本面臨眾多潛在風險

社會資本除了承擔項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險及按比例分配的市場級風險外，還面臨諸如項目唯一性風險及后續的市場收益不足風險、政府信用風險等潛在風險。對于主要依靠“使用者付費”獲得收益的PPP項目，一方面新的免費設施可能作為替代品出現，另一方面由于PPP項目的周期較長，公共需求可能發生變化。這些風險都有可能使PPP項目遇冷，從而影響社會資本的收益。如果此時政府坐視不管，社會資本將面臨極大威脅。

三、社會資本在PPP模式下財務風險的防范措施

（一）建立完善合理的政府擔保體系

商業銀行不愿放貸，大多處于對PPP項目的不信任。由于相關部門極少在公眾范圍內對于PPP模式進行宣傳與講解，公眾對此種新型合作模式不夠了解，商業銀行也會對其產生疑惑，為了規避風險，不愿意參與進去。商業銀行在發放貸款前，一般要對借款人的償貸能力、品德、資本、擔保、經營情況進行評估。要想降低社會資本的融資風險，就要有足夠的增信措施。首先，政府應該向金融機構普及PPP模式，讓其充分了解項目的可行性；其次，政府應該選擇與信用評級較高的社會資本合作；最后，政府應做出基于公共支付權的擔保，即在社會資本無法償還債務時，遵循PPP項目合同的承諾，及時向社會資本支付相關費用。這樣一方面可以降低商業銀行出于對社會資本的不信任而不愿放貸的風險，另一方面此種支付方式沒有違背《擔保法》的規定。

（二）建立第三方績效評價機制

選擇與PPP各參與方無相關利益的專業人員，成立獨立的第三方績效評級機構，對PPP項目的績效進行公正客觀的評價。對項目日常運行過程中的績效、項目階段性的績效、項目實施完畢后開展項目整個實施周期績效等方面進行綜合性評價。由于平衡計分卡方法強調“平衡”，與PPP項目強調多方整體利益最大化的目標吻合，所以可以使用此種方法進行績效評價。

（三）加強風險分擔機制建設

首先，要在法律層面明確政府和社會資本應承擔的風險，保證各方的風險和收益相匹配，風險和承擔能力相匹配。其次，國家應成立PPP項目風險基金，當社會資本面臨潛在風險時，應使用風險基金對社會資本進行補償。

四、結語

PPP模式對于緩解財政壓力、釋放社會資本的活力有極大的作用。但是由于實施經驗不足，還面臨諸多問題。國家應不斷規范和指導PPP項目中各參與方的行為，建設一批PPP模范項目 ，以此帶動其他PPP項目的開展。政府和社會資本也要不斷對PPP模式下的財務風險進行防范和規避，努力追求多方利益最大化，實現共贏。

參考文獻：

[1]劉曉凱，張明.全球視角下的PPP：內涵、模式、實踐與問題[J].國際經濟評論，2015，7.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證[J].改革，2015，1.

（作者單位：山東師范大學商學院）