基層央行政府采購工作績效評價實證分析研究

溫萬祥+閆現(xiàn)偉

【摘要】自人民銀行實施政府采購以來，其績效評價問題成為一項挑戰(zhàn)與難點。本文以層次分析法等方法構(gòu)建出了政府采購績效評價體系，收集整理某省A、B、C、D、E五個地市中心支行2016年政府采購數(shù)據(jù)，采取計算、分析，得出評價結(jié)果，并據(jù)此分析了存在的問題，提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】央行 政府采購 績效評價 分析

近年來，人民銀行政府采購工作歷經(jīng)節(jié)資防腐、公平效率兼顧、物有所值的宗旨轉(zhuǎn)變，但在節(jié)約預(yù)算資金、依法規(guī)范操作的同時，也引來程序繁瑣的詬病。諸如基層央行政府采購是否必要、程序能否簡化、成績究竟如何成為了輿論探討的焦點。因此，對基層央行政府采購工作開展績效評價顯得極為重要。

一、績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建情況

以A、B、C、D、E5家地市中心支行政府采購相關(guān)人員調(diào)查問卷為基礎(chǔ)，通過征集相關(guān)評價指標(biāo)，組織召開專題會議調(diào)整指標(biāo)，采用YAAHP層次分析軟件計算指標(biāo)權(quán)重，構(gòu)建出一套科學(xué)、全面的指標(biāo)體系。其中，一級指標(biāo)體系包含政府采購計劃及預(yù)算管理、過程規(guī)范性、采購效益、采購效率、采購質(zhì)量、社會業(yè)績及廉政建設(shè)7個方面，權(quán)重分別為12分、30分、16分、12分、12分、16分。一級指標(biāo)體系下設(shè)二級評價指標(biāo)，主要涵蓋政府采購占全年采購總額的比重、采購計劃編制的及時性和科學(xué)性等多方面的內(nèi)容。

二、績效評價對象數(shù)據(jù)收集

（一）數(shù)據(jù)來源及方法

績效評價定量指標(biāo)主要來源于年度政府采購信息統(tǒng)計報表、采購項目檔案、會議紀(jì)要、報銷憑證等文件資料。績效評價定性指標(biāo)主要來源于問卷調(diào)查、評審專家評估及相關(guān)維修、處罰等記錄。績效評價主要采取成本效益分析、數(shù)據(jù)分析、比較法、公眾評判法等方法，利用數(shù)據(jù)客觀計量評分。

（二）描述性統(tǒng)計

基于檔案完整、數(shù)據(jù)收集考慮，此次共獲取68項政府采購項目，采購預(yù)算1582.27萬元，分別占全轄政府采購次數(shù)、采購預(yù)算的62.40%、85.53%。評價對象實際采購金額1403.35萬元，平均節(jié)資率為11.31%；臨時采購項4項，金額57.25萬元，分別占樣本數(shù)據(jù)的5.89%、4.08%；平均采購額為20.64萬元，平均評審成本為0.10萬元，占采購額的4.8%。被調(diào)查對象基本能做到合規(guī)編制招標(biāo)文件，完整收集項目檔案，發(fā)生供應(yīng)商質(zhì)疑1次、問題檔案4項。不存在招標(biāo)文件違規(guī)、流標(biāo)廢標(biāo)現(xiàn)象。具體情況見表1。

表1 2016年政府采購績效評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表 單位：萬元、個、次

（三）調(diào)查問卷統(tǒng)計說明

2016年政府采購工作績效評價調(diào)查問卷包含政府采購工作人員機構(gòu)設(shè)置基本情況、采購計劃是否經(jīng)過管委會審批等13類問題，目的是掌握績效評價定性指標(biāo)并核實基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的真實性。此次績效評價問卷共發(fā)放60份，收回57份，占比95%；有效問卷55份，占比91.67%。

從制度建設(shè)看，5個被評價單位均能建立采購實施細則、評標(biāo)紀(jì)律、信息公開等相關(guān)制度。從采購計劃編制看，除C行政府采購計劃未提交管委會或行長辦公會審議外，A、B、D、E行均可于3月份之前匯集編制年度采購計劃并提交相關(guān)會議審批。從評標(biāo)、開標(biāo)過程看，5個評價單位未發(fā)現(xiàn)流程操作違規(guī)、圍標(biāo)串標(biāo)、貪污受賄等問題。從采購周期看，A、B、C、E行發(fā)生超出規(guī)定日期各1次。從產(chǎn)品驗收時間看，未發(fā)現(xiàn)貨物超出5日或服務(wù)超出15日驗收現(xiàn)象。從采購結(jié)果滿意度看，滿意問卷42份，占比76.36%；比較滿意9份，占比16.36%；基本滿意4份，占比7.27%。從信息公開看，均能實現(xiàn)2個工作日內(nèi)網(wǎng)公開采購金額、方式、中標(biāo)供應(yīng)商等結(jié)果信息。

三、績效評價結(jié)果及問題

（一）績效評價總體結(jié)果

經(jīng)過實地查驗檔案資料、問卷調(diào)查，核實統(tǒng)計了預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、政府采購數(shù)量、價格、時間、成本和社會業(yè)績等定量指標(biāo)，有效掌握了采購合規(guī)性、質(zhì)量滿意度和廉政建設(shè)等定性評價，采取成本效益法、比較法、數(shù)據(jù)分析法以及公眾評判法等手段，對績效評價指標(biāo)進行量化打分，并統(tǒng)籌考慮被評價單位數(shù)據(jù)收集等整體情況，得出績效評價結(jié)果。A、B、C、D、E5家地市中心支行分別取得90.50分、89分、87.5分、89分、91分，分別為優(yōu)秀、良好、良好、良好、優(yōu)秀等級。

（二）采購計劃及預(yù)算管理評價

政府采購計劃與預(yù)算管理評價主要依據(jù)于評價對象金額占政府采購比重、采購計劃是否于一季度內(nèi)編制審批以及計劃科學(xué)合理性、全年采購計劃完成程度、臨時采購比重等內(nèi)容。從表2可見，被調(diào)查對象采購計劃與預(yù)算管理仍存在以下問題：（1）個別行采購計劃科學(xué)性不夠，未能全面反映采購需求，且實際執(zhí)行檔案較少，不足以代表采購績效水平。（2）因預(yù)算緊張、未合理安排支出等原因，使部分采購項目流產(chǎn)，采購計劃執(zhí)行率不足。（3）被調(diào)查對象因預(yù)測業(yè)務(wù)需求能力不足客觀原因和不重視計劃編制主觀原因，導(dǎo)致臨時采購項目屢禁不止。

（三）采購程序規(guī)范性評價

政府采購程序規(guī)范性評價主要是對采購信息、招標(biāo)文件編制、開標(biāo)評標(biāo)過程、供應(yīng)商和采購檔案合規(guī)性的綜合考評。從表3可見，被調(diào)查對象政府采購過程規(guī)范性較高，平均達到了目標(biāo)的90.66%，但仍可發(fā)現(xiàn)以下問題：（1）個別采購項目招標(biāo)文件編制質(zhì)量不高，未能全面科學(xué)描述采購需求，造成采購結(jié)果與需求偏差。（2）個別采購項目未投標(biāo)人審核不嚴，造成投標(biāo)經(jīng)辦人身份和簽字權(quán)力質(zhì)疑。（3）部分行會計部門主管直接參與開標(biāo)、評標(biāo)，嚴重影響中標(biāo)結(jié)果。（4）個別項目檔案存在日期順序不合理、內(nèi)容前后不一等問題。

（四）采購效益評價

政府采購效益評價是對節(jié)約采購資金、采購成本費用的綜合考評，是采購“物有所值”的直接體現(xiàn)。從表4可見，實際采購價格均低于預(yù)算和同期市場價格，實現(xiàn)了政府采購的節(jié)資效益，但仍存在以下問題：（1）不考慮評審費用，采購合同價格高于市場價格的90%，不能有效發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，明顯降低采購價格。（2）貨物類采購價格與預(yù)算差異較大，節(jié)資率較高；工程、服務(wù)類采購價格與預(yù)算基本持平，節(jié)資率較低，服務(wù)類項目采購仍有節(jié)資空間。

（五）采購效率評價

采購“物有所值”的要求是兼顧效率與公平，能否及時完成采購過程、滿足需求方要求是政府采購效率的評價標(biāo)準(zhǔn)。從表5可見，被調(diào)查對象政府采購過程較為漫長、效率較低，主要問題有：（1）單次采購額較小，個別行平均每次采購額僅為4萬元，造成采購程序的重復(fù)浪費。（2）需求文件編制質(zhì)量不高，反復(fù)修改招標(biāo)文件造成過程漫長，個別項目采購時間超過2月。（3）個別系統(tǒng)購建項目供貨超出合同約定時限，同時，也存在驗收付款不及時的現(xiàn)象。

（六）采購質(zhì)量評價

政府采購最終目的實現(xiàn)需求方的需求，提供需要的貨物、工程及服務(wù)，采購結(jié)果驗收、用戶滿意度是評價采購質(zhì)量的重要指標(biāo)。從表6可見，被調(diào)查對象政府采購結(jié)果較為滿意，個別行取得滿分，但整體看仍存在以下問題：（1）因技術(shù)參數(shù)描述不精確或產(chǎn)品配置過高，未能購入傾向產(chǎn)品或購入較低配置產(chǎn)品，部分用戶滿意度不高。（2）部分項目未進行屬地化采購，外地中標(biāo)供應(yīng)商未能及時提供安裝、使用、維修服務(wù)。

（七）社會責(zé)任與廉政評價

支持中小企業(yè)發(fā)展、優(yōu)先購置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品是人民銀行政府采購履行社會責(zé)任的重要舉措，而廉政建設(shè)是保證采購公平公正的重要手段。從表7可見，被調(diào)查對象政府采購廉政制度健全完善，未發(fā)現(xiàn)一例腐敗案件，并能有效履行社會責(zé)任面向中小企業(yè)采購、購置節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品。

四、提高政府采購績效水平的建議

（一）正確樹立采購觀念

一是矯正政府采購概念，依據(jù)總行政府采購項目及限額標(biāo)準(zhǔn)，厘清政府采購、批量采購、部門政府采購、分散采購、零星采購之間聯(lián)系與區(qū)別，按對應(yīng)程序做好采購實施。二是樹立采購“集中”意識，測算業(yè)務(wù)需求或增幅報送采購計劃，擴大采購規(guī)模，減少采購次數(shù)。三是樹立采購“統(tǒng)一”認識，滿足業(yè)務(wù)需求的前提下，減少個性、豪華性需求，實現(xiàn)需求的共性配置。四是樹立“規(guī)范”采購認識，采購程序是實現(xiàn)分權(quán)制衡、流程控制、財權(quán)事權(quán)分離的必要手段，邊際收益遠高于邊際成本。

（二）科學(xué)編制采購需求

一是完善采購需求書編制內(nèi)容，務(wù)必翔實描述技術(shù)參數(shù)，嚴禁單列品牌型號，尤其是信息建設(shè)項目或系統(tǒng)工程，應(yīng)包含系統(tǒng)集成等服務(wù)條款，避免將項目分拆為設(shè)備采購。二是加強采購市場調(diào)研，采購實施部門應(yīng)結(jié)合自身資源對市場供需、采購方式等內(nèi)容開展調(diào)研，并及時與需求部門溝通反饋相關(guān)意見，減少采購過程的責(zé)任推諉與拖延。

（三）實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)+采購

一是利用中央機關(guān)政府采購電子平臺或地方政府電子采購平臺，以采購人身份參與或直接與中標(biāo)供應(yīng)商談判實施采購，實現(xiàn)服務(wù)等項目的效率效益雙優(yōu)。二是與京東、蘇寧、天貓等國內(nèi)主流電商進行談判，確定定點供貨電商，明確采購范疇、優(yōu)惠折扣、競價模式、物流配送、售后服務(wù)等內(nèi)容，實現(xiàn)人民銀行的社會化采購，破解政府采購價高難題。

（四）完善制度體系建設(shè)

一是細化考評內(nèi)容，結(jié)合工作實際修正評價標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)健全評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)和種類，進一步豐富完善政府采購績效評價指標(biāo)體系。二是利用政府采購管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)采集功能，設(shè)定績效評價計算程序，采取系統(tǒng)采集定量數(shù)據(jù)、科學(xué)評價錄入定性數(shù)據(jù)相結(jié)合的方式，實現(xiàn)績效評價的無紙化、電子化。三是改變意味發(fā)現(xiàn)問題、追究責(zé)任的考評模式，結(jié)合工作實際融入獎勵成份，增加政府采購提高績效水平的正向激勵。

參考文獻

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作者簡介：溫萬祥（1983-），男，漢族，四川峨眉山人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會計師，本科，會計理論與實務(wù)研究；閆現(xiàn)偉（1985-），男，漢族，河南安陽人，現(xiàn)供職于人民銀行銀川中心支行，會計師，碩士研究生，財務(wù)理論與實踐研究。