房產稅政策的國際借鑒與思考

曾彥興

2011年，重慶和上海開創了我國房產稅的先河，我國政府對于房產稅的開征更多是基于穩定房價的政策目標。本文從闡述房產稅的內在職能為出發點，并結合國際實踐經驗，試圖探究我國房產稅政策如何將其內在職能和政策目標結合起來的。研究發現，房產稅內在具有增加財政收入、調節財富分配和穩定房價的職能。而其中，增加財政收入是房產稅最主要的政策職能。其實，如果完善房產稅增加財政收入職能，能夠達到緩解地方財政壓力，破解“土地財政”的困局，進而增加在調控房價的政策自由度。要增強我國當前房產稅的財政收入職能，則需要建立更全面的財產登記體系，擴大稅源。但如果單純強調房產稅穩定房價的職能，則需要輔以完善的房產評估系統，使房產稅成為房產交易者的隱形成本，進而才能影響房產市場的交易行為。

2016年，全國多個城市出現了房價大幅上漲的現象。根據Knight Frank調查報告，從2015年第四季度到2016年第四季度，全球房價漲幅前11個的城市，除了新西蘭的惠靈頓，都屬于中國。其中，南京房價漲幅最高，達到了41.1%，而排在第11位的深圳，漲幅也高達23.5%。2017年初，我國諸多城市也提升了調控房價的政策優先級。北京、南京、杭州等地都逐步加緊了限購政策，如北京采取了“認房又認貸”的措施，對已擁有一套房的本地居民，采購第二套商品房的首付比例提升至60%以上。而每當我國房價出現漲幅過高的情況，全面實行房產稅的話題總會引起各方關注。2011年1月28日，上海、重慶作為試點城市，對部分個人住房征收房產稅，這開創了我國對自有住房征稅的先河。房產稅，作為民眾心目中能夠調控房價的政策措施，自從它誕生就一直處于聚光燈下。2016年，在G20稅收高級別研討會中，財政部部長樓繼偉明確表示將“義無反顧”推進房產稅改革。我國政府對于房產稅改革的決心已經表明，現階段更多則是對于房產稅政策的細節制定。本文嘗試對國內外房產稅制度進行概述，總結其發展經驗，為我國進行房產稅改革提供參考。

房產稅的功能與作用

房產稅，主要是指對產權所有人保有財產階段的稅種。它計稅依據主要是房屋的租金收入或計稅余值。陳小安（2011）中提出，房產稅的功能與作用是具有區別的兩個概念。房產稅的功能是房產稅本身具有的固有功能；而房產稅的作用則是其固有功能在現實中的表現。簡單來說，房地產的作用更多地依賴決策者，功能決定作用，政策影響作用的表現。房產稅的功能規定了其實際能力的界限，而側重于發揮房產稅的哪個功能，則取決于制度。

房產稅的功能主要有：財政收入職能——獲得財政收入，籌集資金；財富分配職能——調節收入分配，縮小貧富差距；房價穩定職能——引導投資行為，調控房產價格。

財政收入職能是其最基本的職能。從目前國外實踐來看，房產稅由于房產的非流動性，其作為地方政府的財政收入，具有獨立性和優越性。在獲得財政收入方面，房產稅的穩定性非常重要，這使得財政收入具有延續性，財政收支的管理相對方便。

財富分配職能方面，房產稅擁有獨特的優勢，由于其稅負不易轉嫁，通過征收房產稅可以對納稅人的收入進行二次分配。稅負轉嫁指的是商品交換過程中，通過提高售價或降低購買價格向買方或供應商轉嫁稅負的現象。但由于房產稅屬于直接稅，納稅人就是主要的稅收承擔人，這就導致了擁有財產多的人多納稅，擁有財產少的人少納稅，房產稅因此具備了二次分配社會財富的功能。

房價穩定職能，則在學者間爭論頗多。從實證研究的角度看來，龔剛敏（2005）利用李嘉圖的等價定理，證明了房產稅對房價的抑制作用；何苗（2008）以成都為例，采用OLS法證明了房地產保有環節稅與房價負相關；劉潔（2010）則采用了省際面板數據，論述了房產稅的開征對房價能夠起至Ⅱ有效的抑制作用。王家庭、曹清峰（2014）運用DID方法對重慶和上海試點房產稅后的數據進行分析，發現房產稅能夠降低房價，但是影響并不顯著。于靜靜、周京奎（2016）對重慶和上海數據分析后，發現征收房產稅對房屋供給有影響，但對房價影響并不顯著。在理論方面，學者們的態度則比較保守，他們傾向于認為房產稅對房價的抑制作用有限。胡怡建（2004）、朱潤喜（2004）和殷海娜（2011）認為，開征房產稅對房地產的價格上漲的抑制作用并不顯著，房地產價格是由房地產市場供求關系決定的，開征房產稅并不能從根本上解決高房價和房地產泡沫問題，但它在一定程度上可以使得房產的持有成本上升，提高房產資源的利用效率。另一方面，學者們基本都贊同這對于投機性房地產的動機可以起到抑制作用。龍劍元（2010）、盛松寧（2010）朱孔來、張琳娜（2011）認為從短期來看，房產稅會因投資成本增加而改變房產投機者對未來房產價格的期望，以遏制房價過快上漲。

房產稅的國際經驗

房產稅的財富分配職能在國際經驗中體現的并不明顯，雖然房產稅在一定程度上是屬于財產稅，但是房產稅對財富的調節能力并不強。這主要是由于其地方稅的性質，并且征收后的稅款大部分都用于地方公共服務供給，而窮人和富人的享受程度是一樣的。

房產稅的財政收入職能應該是其最主要的功能。從國際經驗看來，在房產稅的課稅對象方面，一些國家只對土地征稅，一些國家只對建筑物征稅，但大多數國家對土地和建筑物征稅，如美國、英國、德國、加拿大等。總的來說，國際上的房產稅主要包含了四種方式：按市場評估價值計稅、按房屋土地價值計稅、按房地產原值計稅和按租金收益計稅。

（1）按市場評估價值計稅。市場評估價值，是由買賣雙方在房地產交易時達成的價格共識。市場評估價值一般由房屋建筑物和其所占土地兩部分組成。如果房地產多年以來并沒有交易，就需要確定其在市場上交易時最可能的市場價值，以這個為基準，進而對其征稅。

（2）按房屋土地價值計稅。以土地價值計稅是指，對房產占用的那部分土地進行征稅。這種稅基，則主要是以房地產位置為核心來估算其價值。由于對房產所占土地的價值進行征稅，其建筑物價值不會對稅基產生影響。投資者為了實現最大的效益，自然會提升土地利用效率，這種征稅方式有促進土地開發利用的效果。

（3）按房地產原值計稅。房地產原值是指，稅基按照房地產交易時的價值。房地產在交易時的價格才是最準確的市場價值，如果房地產沒有交易，則只能通過相似房產的交易價值進行評估，但這種估值方法并不準確。按照房地產原值征稅，則將征稅稅基在一定時間內都維持在之前的交易價格，繼而交納房地產稅，直至房產再次轉售。

（4）按租金收益計稅。租金收益計稅，指的是征收房產稅的稅基主要依賴于市場租金水平。其原理是，由于租房交易更為頻繁，這導致租金收入的數額能夠更直觀地反映不同房產所在區域的市場狀況。在稅收層面上，以租金為稅基對不同區域的房產征收房產稅，更能夠反應征稅房產的市場價值。

美國對房地產估值的方法多樣化，一般較簡單的住宅通過市場比較法估值，對于商業地產等則根據成本核算或者收入分析等方法估值。美國房產稅率大致介于1-3%之間，其房產稅是由地方征收。征收房產稅的目的，主要是為了保障地方政府的財政支出、改善公共設施和地方的福利支出。其稅率由地方政府根據年度預算需求決定，又因為需征收房產稅的房產價值總額每年都在變化，房產稅率也會有對應的變化。如果當地政府的年度開支為3億美元，當地應稅的房地產估值總計為100億美元，那么當地該年的房產稅稅率就是3%。但如果一年后，當地的經濟得到發展，應稅房地產總值估值上漲到150億美元，但地方政府支出預算仍然為2億美元，當年該地的房產稅稅率就下降為2%。

英國的房產稅，根據房屋使用狀況的不同，分為居住房屋稅（council Tax）和營業房產稅（buslrless rates）。居住房屋稅總共包含了八個級次，其主要是對房產所有者或承租人正在使用中的土地以及土地上的建筑物，按照評估價值的一定比例征稅，它征收的目的在于維持地方財政收入。其基本特征可以概括為：估值固定，稅金浮動。英格蘭和蘇格蘭的房產估值仍然維持在1991年的水平，其應稅房屋估值分為了A-H八個層次，而每檔估值對應的稅金每年是浮動的。同時，英國稅務部門規定，如果房屋空置或不裝修兩年以上，地方政府可以征收上限50%的附加房產稅。營業房產稅，則主要是以房屋租金收益為稅基的稅種。該稅種也是由地方政府進行征收，但地方政府征收的所有稅款都需要交給中央政府，然后由中央政府根據當地人口、財政支出等情況，按一定標準返還給地方政府。

新加坡房產稅，其稅基是居住房產的年值。所謂年值，是租賃房屋的所有者一年獲得的租金收入，減去物業管理和其他費用等，最后剩下的純利潤。年值由新加坡稅務局每年按既定的平均租金回報率計算，它一般會低于真實租房的利潤所得。新加坡的房產稅，對于自住用房和出租，有兩個不同的累進稅率體系。以一個年值5萬新元的房屋為例，如果是自住用房，每年需繳納的房產稅是（50000-8000）x4%，即1680新元；如果出租，則為50000x10%，即5000新元。

日本對于房產的征稅，包含了：不動產固定資產稅和都市計畫稅。這兩種稅收都將土地價值和建筑物價值分開計稅，其評估價值是由當地政府機關根據當地房地產市場情況制定。日本政府將土地面積在200平方米以下的，劃為“小規模住宅用地”，土地面積在200平方米以上的，劃為“一般住宅用地”，而對建筑物則沒有劃分。日本的不動產固定資產稅，其一般計算方法是：土地應稅額1.4%+建筑價值1.4%。

“小規模住宅用地”的土地應稅額為土地價值的六分之一，“一般住宅用地”的土地應稅額為土地價值的三分之一。都市計畫稅，則是用于城市規劃或調整土地區劃的稅種，其計算方法為：土地應稅額0.3%+建筑價值0.3%。“小規模住宅用地”的土地應稅額為土地價值的三分之一；“一般住宅用地”的土地應稅額為土地價值的三分之二。例如，一套別墅，土地面積是220平方米，其中，土地的評價額為1500萬，建筑物的評價額為1000萬。計算方法如下：不動產固定資產稅=土地部分+建筑物部分=1500x1/3x1.4%+1000x1.4%=21萬；都市計畫稅=土地部分+建筑物部分=1500x2/3x0.3%+1000x0.3%=6萬。所以，年度應納房產稅額=不動產固定資產稅+都市計畫稅=27萬日元。

德國沒有真正意義上的房產稅，其有關房產的稅收主要包括土地購置稅、土地稅、二套房稅、收入所得稅、資本利得稅等。其中，土地購置稅屬于房屋購置階段的稅費，收入所得稅和資本利得稅則屬于房屋出售階段的稅費。而土地稅以及二套房稅則屬于房屋保有階段的稅費。其中，土地稅是針對土地進行征稅，土地稅的稅率與房屋的大小、房屋的價值以及土地價值相關，指定的標準主要參照稅務局公布的土地價值。土地衡量指數乘以土地價值，再乘以每個聯邦州自己制定的稅率（如柏林為810%，法蘭克福為460%）便是應交的土地稅。對不同建筑時間、建筑類型和所在地人口數，土地的價值衡量指數從3-10%。不等。德國把土地分為兩類：農業生產用地和建筑用地。農業生產用地，適用于土地稅A的稅率，建筑用地，適用于土地稅B的稅率，德國現在使用的納稅地價仍以1964年評定的單元價值為依據。德國也存在二套房稅，是指居民登記使用的第二套及第二套以上住房需要繳稅，不管這些住房的主人是否是住戶本人。也就是說，這既可能是房主自己擁有并使用的二套房，也可能是用于出租。以德國首都柏林為例，二套房稅的征收標準是該套住房不算雜費出租價格的5%。

韓國對于房產的稅種主要包含了：財產稅和綜合不動產稅。財產稅，是一種對房產、土地、船舶財產持有者征收的稅收。其針對不同財產的價值，也有相應的稅率，但由于政府評估的滯后性，其計稅標準通常會低于市場價格。綜合不動產稅起源于2005年，其設立目的是為了遏制房價漲幅過快，起初其課稅對象是總價值超過6億韓元的房產，并根據房產總價值的不同，稅率在1-3%之間。韓國政府在開征這項稅收后，高端房產每年綜合不動產的實際稅率一度高達0.87%，高端住房持有者的稅收壓力很大，也在一定程度上穩定了韓國房價。而在2008年后，韓國政府實行減稅政策，把征稅對象上調到價值9億韓元以上的房產，稅率下調到0.5-1%之間。

中國香港政府既賣土地，也征收房產稅，房產稅包括差餉（稅率是房產市場租金的5%）和物業稅（實際出租的房產租金的15%）。差餉，是以“租金”估值為基礎計算，租金估值則是假設房產在征稅時期出租可得的年租。香港政府專門設立了差餉物業估價署，負責對房屋租金估值和征收差餉，他們每年都需要重新評估物業租金。物業稅指的是對房屋所有者出租房屋的實際所得進行課稅，自住房主不需要繳納。

國際經驗中房產稅的經驗借鑒

首先，房產稅在各國的政策制定中主要在于為地方政府籌集資金。這主要是由于房產稅在大部分國家的稅收體系中是地方稅的性質，其由地方政府征收、管理并作為地方政府的主要稅收來源。在部分發達國家，房產稅在地方稅收收入中的比例相當高，成為了地方財政收入的主要部分，也是地方政府長期穩定的財政收入依靠，這有利于地方政府長期發展戰略。例如，在美國，房產稅一直都是地方財政收入的重要來源，約占地方財政收入的30%左右，約占地方政府稅收收入的50%-80%。在英國稅收中，住宅稅（包括居住房屋稅和營業房產稅）也是當地政府稅收最主要的來源，以英格蘭為例，住宅稅約占地方財政收入的45%。據統計，OECD國家這一比例的平均水平為43%。

其次，許多國家征收房產稅的時候，政府對于稅收收入和預算支出都有一個比較明確的判斷。例如，美國地方政府在制定房產稅稅率，是基于當年的預算來計算的。而絕大部分房產稅都用于提供改善地方公共服務，比如教育、醫療、交通等。其實，美國的房產稅制度恰恰符合了“財權”和“事權”相統一的原則，這樣在征收環節，地方政府能夠具備很強的征收意愿。在支出環節，由于房產稅稅收比率存在上限，過高的稅率必然導致公眾不滿，地方政府也就擁有預算限制。另一反面，居民在支付房產稅后能夠獲得良好的公共服務，居民的支付意愿也較強。相較于我國來說，由于中央和地方政府在“財權”和“事權”的匹配上做的不好，導致了我國中央有錢沒處花，地方沒錢借錢花的困境。而且，我國地方政府的畸形融資平臺公司體系也是由于地方政府沒有足夠的錢來發展當地的經濟所造成的。從這一方面來說，房產稅是解決我國當前階段地方財政收入發展困境的一個方法。

第三，大多數國家對于房地產保有階段的征稅，同時也加速了房地產的流動，刺激了房地產的經濟供給。征收房地產稅，可以在一定程度上避免房產的空置，激發更加頻繁的房產交易活動，這是房地產資源達到優化配置的重要因素。另一方面，房屋空置成本上升，也會導致租房市場的繁榮，從而促進社會整體的住房供給。

綜合國外房產稅的征收經驗，房產稅體系要達到良好的政策效果，有四個主要的因素：對稅收征管權限進行恰當的劃分、擁有良好的聯網系統進行統計反饋、具有公信力的第三方機構對房產價值進行合理評估和高效率的稅收征收系統。在這四個因素中，稅基評估是一個比較特殊的存在。有些國家對它的評估非常頻繁，因為市場價格會不斷變動，如果想要達到最準確的稅基，就需要定期對其進行評估。例如，美國為了更公平合理地評估房屋的市場價值，美國政府已經制定了一個非常詳細的程序，以確保地方政府能夠在2-8年內對房產重新評估。還有香港等對于租金收益為基準的政府，其對于稅基的評估都更新的非常快。但有些國家對于稅基卻在很長程度上都沒有更新。如英國和德國等國家，土地以及建筑物的評估價值都是基于多年以前評估價值，而轉而尋求指數調整來匹配當前的市場價格，但這或多或少都會導致不同房產評估價值方面的誤差。它們之所以不定期評估的原因，則主要是由于重新評估的行政成本較高。具體到房產稅的內在職能，在強調房產稅財政收入職能的國家，其主要設立的目的是為地方政府籌集資金，因此也就不看重評估價值能否準確反映市場價格。但是，房產稅之所以能夠擁有抑制房價的功能，可能更多在于評估價值能夠及時反映市場價格，這樣才能夠對房屋交易者的預期產生影響。而在沒有及時更新稅基評估的國家，為了抑制房地產市場的過度泡沫化，通常需在其他環節制定政策，如提高房屋供給、稅率限制、法律保護等。諸如1975-2011年，在不考慮通貨膨脹的情況下，德國實際房價累計增長-21.6%。主要是因為其擁有三種不同的保障手段：（1）購置、出售房產階段的高稅費；（2）鼓勵租房，立法限制租房價格上漲；（3）稅收優惠鼓勵自建住房。

房產稅的國際經驗對我國政策的啟不

通過房產稅的國際經驗比較和分析，我們可以發現，為地方政府籌集財政收入應該是房產稅的第一職能。將房產稅劃歸為地方政府征收，能夠實現地方政府“財權”和“事權”相匹配的目標。房產稅天然具有稅源廣的特性，是能夠作為地方政府長久收入的來源。但與此相對的，地方政府仍然需要一套良好的預算措施對財政支出進行規范。一方面，這是為了在規劃房產稅稅率時候有評判標準，另一方面是為了保證地方政府不會增加不必要的支出，以防地方政府融資平臺等的產生。而對于居民來說，在具備良好財政支出體系的時候，也有利于提升居民的納稅積極性。

至于對房地產價格的穩定作用來說，房產稅在其中發揮的作用并不明顯，而要想將房產稅在調控房價的功能上進行加強，就必須建立一套完整而又具有彈性的評估體系。房產稅對房地產行業的調控機制，基本是基于供求理論。基本原理是：當房產的保有階段成本升高，會導致房產的供給增加，當供給大于需求的時候，房產的價格會降低。但如果評估體系并不完善，就存在當房價上漲的幅度過快的時候，房產的實際價格和房產稅的計稅基礎存在非常大的差距，因此房產稅的繳納對房產所有者的負擔就非常小。房產稅不能達到影響房產所有者交易行為的水平，也就失去了它調控房地產市場的作用。

通過表2，我們可以看到當前我國房產稅的實行情況。首先，我們可以發現在重慶和上海試點的房產稅政策，其財政收入職能并不能達到。而我國目前房產稅的稅款用途，大部分都是用于保障房的建設，但保障房的供給量很小，也很難達到提升整體市場住房供給，降低整體房價的目的。

而地方政府“既往不咎”的態度一方面反應了我國目前財產不明晰的尷尬現狀，另一方面也容易造成“收入不足”和“公平不足”的狀況。“收入不足”的基本邏輯是，由于試點區域的征稅對象基本是針對新購房，其稅源太小，能夠獲得的收入非常少。這就無法讓房產稅成為地方政府的主要收入來源，從而改變地方政府財力不足的現狀。但如果對于將目前征集的有限房產稅用于改善當地的公共服務，則會產生“公平不足”的問題。公共服務是公共品，一個區域內必然有新購房者也有老居民，只對新房者征收房產稅用于提升這一區域的公共服務，對于新購房者是不公平的。因此，我國當前試點的房產稅政策并不足以完成其財政收入職能，反而可能造成新的政策困境。

另一方面，我國房產稅的征收從一定程度上來說，是基于調控房地產價格的初衷。但從上文的分析中，我們可以看出，評估體系的完善與否對于房產稅的房價穩定職能起到了至關重要的作用。而從表2我們可以看到，由于我國的評估體系并不完善，當前的計稅依據是基于交易價格，而這也將大大削弱房產稅的房價穩定職能。

從國際經驗看來，房產稅的財政收入職能還是其首要職能，由于其稅種的地方性強、稅源廣，它也成為了供給地方公共服務的重要收入來源。當前我國房地產價格居高不下的現狀，和地方政府的“土地財政”政策息息相關。如果解決了我國地方財政的收入問題，政府就更有余地對房地產的問題進行解決，而不是被房地產所綁架。同時，房產稅的調控作用需要加強的話，則需要輔助以良好的評估體系，以達到影響房產交易者的行為。

房產稅，是能夠作為調控房地產市場的手段而存在的。但目前我國的征稅范圍太窄，不能很好的發揮出其財政收入職能。針對這一癥結，則首先需要提升房產的透明性，才能夠繼而擴大征稅范圍。因此，建立保密性強、反應及時的房產登記體系，是我國能否發揮房產稅職能的關鍵環節。我國房產稅發展處于初期，而在改革過程中，需要保障稅收制度設計和房產稅內在職能的一致性，這樣才能夠最大的發揮房產稅的政策效果。