綠色減貧連片特困地區精準脫貧新路徑

四川的集中連片特困地區主要在高原藏區、秦巴山區、川南烏蒙山區和大小涼山彝區，涉及88個縣（市、區）。四大集中連片特困地區大多位于全省“老少邊窮”地區，集生態脆弱性與貧困性于一體，是國家生態功能區劃中限制開發和禁止開發的重點區域。在將綠色發展作為一種新發展理念的背景下，四川連片特困地區如何兼顧可持續發展與穩定脫貧至關重要，必須融合綠色發展與減貧的新模式。

綠色減貧模式突破了過去把扶貧的目標簡單理解為經濟上脫貧的局限，其實質是要求生態的可持續發展、經濟的可持續發展和社會的可持續發展，是把生態優化、經濟發展與社會效益統一起來的過程。這種發展模式能夠在四川連片特困地區資源和環境約束趨緊的情況下，實現區域經濟社會和人口、資源環境的有機協調，是新階段四川連片特困地區實現精準脫貧和可持續發展的重要途徑，對于深入“推進綠色發展、建設美麗四川”具有重大價值。而在強力推進連片特困地區綠色減貧過程中，必須瞄準四大難點問題，強化四大重點工作。

主攻方向 瞄準四大難點

——生態資源開發易，形成生態優勢難。四川連片特困地區空間上呈現出經濟地理的邊緣性、政治地理的敏感性、生態地理的脆弱性等多重疊加耦合特點，從國家主體功能區角度看，秦巴山區、烏蒙山區、大小涼山彝區、高原藏區等“四大片區”大多屬于限制開發區或禁止開發區，也是四川省甚至全國重要的生態功能區。這些地區資源環境承載能力較低，不具備大規模高強度工業化、城鎮化開發的條件，重要任務是提供生態產品；而生態產品要轉變成生態經濟，進而變成生態優勢，不僅取決于降低交易成本、完善生態交易市場，而且還高度依賴于是否擁有形成共識、權威的政策法規制度以及當地居民的環保理念。

——經濟發展相對易，綠色財富共享難。加快貧困地區區域經濟發展，各級政府一般較易形成共識，因此，在過去相當長一段時間，地方政府更多地將發展重點放在經濟方面。然而連片特困地區經濟發展與扶貧是相輔相成的，要實現減貧必須進一步解決發展共享難題。公共服務均等化是確保窮人發展機會公平的不二選擇，是實現老百姓起點公平的基本保障。當前，四川連片特困地區貧困村、貧困戶不同程度地深受“七難七缺”困擾，貧困多維特征明顯，具體表現為：住房難、行路難、飲水難、用電難、上學難、就醫難、通訊難和缺政策、缺技術、缺資金、缺產業、缺文化、缺人才、缺保障。要補齊多維貧困這塊缺口，關鍵在于發達地區與貧困地區間的公共服務要均等，貧困地區的城鄉之間公共服務也要均等，特別是教育、醫療衛生、文化設施等方面公共服務不均等現象普遍。加之，不少連片特困地區農戶居住較為分散，人口密度相對片區外較低，導致公共服務供給的“最后一公里”成本（入戶成本）顯著增加，要實現公共服務均等化任重道遠。

——收入兜底減貧易，持續發展脫貧難。實現貧困人口限期脫貧，既是黨和政府的重要職責，也是面向世界做出的莊嚴承諾。時間緊、任務重，四川集全省之力扶貧攻堅，特別安排大量人力、物力、財力集中針對連片特困地區進行貧困幫扶，實現了貧困縣、貧困村和貧困人口的三級覆蓋。在集中資源、高位推進之下，通過五個一批，發展增收項目和社會保障兜底相結合，基本能確保短時間內貧困人口的脫貧。然而，集中資源大力度將貧困人口“托舉”出貧困線后，一旦扶貧項目撤出或政策力度減小，脆弱的貧困人口可能再次跌入貧困陷阱。要實現穩定脫貧，離不開連片特困地區貧困村、貧困人口的持續性增收。而持續性增收與農戶本身可持續發展密切相關，這正是綠色發展對貧困人口的意義所在。

——綠色發展到縣易，區域協調激勵難。在精準扶貧背景下，貧困地區政績考核已經逐漸脫離了“唯GDP”的模式，在目前扶貧靶向已明確，貧困村、貧困人口識別精準度進一步提高等情況下，集中人力、物力、財力對貧困縣扶貧相對較易。然而連片特困地區，一般都在村與村、鎮與鎮、縣與縣，甚至省與省的結合部。作為省與省的結合部，都無一例外地遠離發達城市輻射范圍。由于省際間的行政分割，各自政策上發展規劃和定位不同，統一市場難以形成，區域間、片區內綠色減貧協調機制還很不完善，區域協作減貧難度大。比如，由于沒有建立起有效的節能減排地區合作機制，貧困地區的生態碳匯和盈余排放空間難以轉化為經濟效益。此外，貧困地區大多處于生態上游，其提供的各種生態服務（水庫、森林、退耕還林等）雖然使下游地區直接受益，但自身卻難以得到足夠回報。這就需要做好頂層設計。建立統一協調平臺，在創新行政管理、基礎設施投融資、資源開發等方面賦予集中連片特困地區改革創新和試點示范職能，建立不同片區之間、片區內部以及東西部地區之間的綠色減貧協調機制。

聚焦中心 強化四個重點

——聚焦轉型發展，重點強化綠色性。從四川連片特困地區綠色減貧成效測算結果來看，生態文明建設與經濟發展并不矛盾。雖然生態文明建設的提出正是基于對高投入、高消耗、高污染和低產出、低效益、低品質的傳統發展方式的系統反思。然而，生態文明建設不是不要發展，而是要高產出、高效益、高品質的發展。發展也不僅僅是指經濟發展，更不能簡單地等同于GDP增長。資源節約、環境保護、生態保育、科技創新、文化繁榮和社會進步等都是發展的重要內容。“綠水青山就是金山銀山”，破壞了綠水青山的金山銀山，寧可不要；以貧困地區人身健康為代價的發展，寧可不要；損害貧困地區根本利益的發展，寧可不要。

因此，應盡快促進四川連片特困地區轉型發展，不要走先污染后治理的老路，應以新型工業化、新型城鎮化建設為契機，重點強化經濟、產業發展的綠色性，充分挖掘連片特困地區有各自特色的綠色資源，形成持久發展動力。

——聚焦理念引導，重點強化文化性。綠色減貧強調在發展中要尊重自然、順應自然、保護自然，特別強調轉變發展理念，同時也強調體制創新、機制創新、科技創新，強調轉變生產方式和生活方式，要求從每個人做起、從現在做起。四川連片特困地區要實現綠色減貧，就必須將相關理念和頂層設計相融合。特別是在發展觀念、環境意識上，需要落實到每個公民、每個家庭、每個單位、每個組織的資源節約、環境友好、生態保育等行為上。將生態文明建設理念、可持續發展理念，向基層干部、向群眾解釋，需要基層政府以具體舉措貫徹落實，需要基層政府鼓勵和引導。只有基層干部、廣大群眾認識到綠色發展的好處，才能從根本上促進綠色減貧戰略的成功實施。

因此，四川連片特困地區綠色減貧不能忽視價值、文化層面的影響，重點應把培育綠色發展和生態文化作為重要支撐，將綠色發展、生態文明納入社會主義核心價值體系宣傳當中，加強綠色發展、生態文化的宣傳教育，倡導勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，提高全社會生態文明意識。

——聚焦脫貧奔康，重點強化包容性。四川連片特困地區能否全面建成小康社會關鍵在貧困地區、貧困人口能否脫貧，而連片特困地區脫貧關鍵在于將綠色發展與包容性減貧相結合，走包容性綠色發展的脫貧之路。包容性綠色發展是通向可持續發展之路，其本質是強調機會平等的增長，為貧困人口創造越來越多的機會，為貧困人口提供創造或提升其能力的方式，為貧困人口提供免遭暫時或持久的生計損失的方法。只有使綠色發展的成果為貧困地區、貧困人口共享，才能進一步堅定四川連片貧困地區綠色發展的道路?，F行資源開發機制的不公，客觀上導致了資源開發過程中利益分配的失衡，積極創新收益補償機制，建立健全資源補償制度，完善稅收制度，是實現綠色減貧的關鍵一步。

因此，四川連片特困地區綠色減貧必須強化綠色發展的包容性，通過減稅和加大稅收返還力度，增加中央政府對資源所在地的地方政府以及居民的經濟補償；建立自然資源的折舊補償制度，避免資源在開發與利用過程中的流失和消減。通過建立資源耗減及補償賬戶，加大對資源開發與利用企業的資源折舊與耗減核算，實現資源的資產化管理，幫助片區將“資源優勢”轉化為“經濟優勢”，使資源收益實現共享，最終在各貧困片區內實現包容性發展。

——聚焦公共服務，重點強化內生性。綠色減貧之所以有利于四川連片特困地區持續、穩定脫貧，關鍵在于其可持續發展成果的共享，而共享機制中的公共服務機制尤為關鍵。特別是就目前連片特困地區脫貧障礙來看，急需提升的公共服務是教育和基礎設施建設。一方面，需要廣泛宣傳各片區農戶脫貧致富的典型，讓其他貧困戶從身邊那些脫貧致富的農牧民身上尋找自己貧困的原因，找到一條適合自身“發家致富”的道路，實現扶貧工作從“要我富”到“我要富”的轉變，從根本上激發貧困人口的內生動力，增強貧困人口自身的“造血功能”。另一方面，要高度重視片區與發達地區交通聯通以及區域內部交通網；注重繼續實施投資基礎設施建設的政策，在片區內修建通縣公路、通鄉公路和村村通等，實現區內部經濟一體化，降低區域內部以及與發達地區間的交易成本，為片區脫貧攻堅奠定堅實基礎。

因此，四川連片特困地區綠色減貧應重點瞄準公共服務，特別要注重政府政策調控與服務，將生態補償等綠色經濟成果轉化為良好的公共服務，特別是要提升教育與基礎設施建設水平。