聚焦財政部門和預算單位資金存放管理新政

聚焦財政部門和預算單位資金存放管理新政

話題嘉賓

馮俏彬：國家行政學院經濟學部教授、博士生導師，新供給經濟學 50人論壇成員、副秘書長，北京師范大學、山東大學兼職教授，中國財政學會理事，主要研究領域為政府經濟管理、公共經濟理論與實踐等

李紅霞：首都經濟貿易大學財政稅務學院黨委書記，教授，碩士生導師，社會兼職有中國財政學會理事、全國政府預算研究會理事等，長期從事財政學、政府預算理論與實務等方面的教學與科學研究

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

徐志：浙江大學經濟學院副教授，碩士生導師，浙江省預算會計學會理事、杭州市稅務學會常務理事，研究領域為政府預算管理、稅收理論與制度

劉連環：河北經貿大學財政稅務學院教授，注冊稅務師，主要研究方向為財政理論與政策、政府預算與國庫管理

吳進進：江西財經大學財稅與公共管理學院講師，主要研究領域為公共財政與公共政策

主持人

王光俊：《財政監督》雜志編輯

背景材料：

為規范財政部門和預算單位資金存放，增強透明度和安全性，防范廉政風險，近日財政部印發了 《關于進一步加強財政部門和預算單位資金存放管理的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），全面、系統地提出了加強資金存放管理的政策措施。

《指導意見》指出，除國家政策已明確存放銀行和涉密等有特殊存放管理要求的資金外，財政部門和預算單位應當按照規定采取競爭性方式或集體決策方式選擇資金存放銀行。兩種存放方式均要求采用綜合評分法評選資金存放銀行，并公告選擇結果。

《指導意見》規定，社會保險基金等大額財政專戶資金，可以轉出開戶銀行進行定期存款，定期存款銀行應當采取競爭性方式選擇，在增強資金存放透明度的同時實現資金保值增值。預算單位銀行結算賬戶內的事業收入、經營收入等非財政補助收入資金，在扣除日常資金支付需要后有較大規模余額的，可以按照財政部門的規定轉出開戶銀行進行定期存款，定期存款銀行應當采取競爭性方式選擇。

《指導意見》強調，財政部門和預算單位新選擇資金存放銀行時，應要求資金存放銀行出具廉政承諾書。凡發現并經核實資金存放銀行未遵守廉政承諾或者在資金存放中存在其他利益輸送行為的，應及時收回資金，并由財政部門通報，在一定期限內取消該銀行參與當地財政部門和預算單位資金存放的資格。

《指導意見》還提出開展資金存放管理工作的六點要求：一是加強資金流量預測，合理確定開展定期存款操作的資金規模和期限，確保資金支付需要。二是加強資金存放內部控制，防范風險事件。通過流程控制和制度控制，強化各環節有效制衡，防范風險事件。三是嚴格執行賬戶管理規定，提高資金存放規范性。明確規定，財政部門和預算單位不得以資金轉出開戶銀行進行定期存款為由，在定期存款銀行新開立財政專戶或預算單位銀行結算賬戶。四是盤活銀行賬戶存量資金，充分發揮財政資金作用。五是國庫資金存放管理應嚴格按照財政部和中國人民銀行關于國庫現金管理的有關規定執行。六是嚴肅查處資金存放違法違紀行為，通報曝光典型案例。

財政部門和預算單位資金由于具有量大、穩定性強等特點，歷來是各家銀行拉儲爭奪的“香餑餑”，如果缺乏有效的監督約束，很容易成為滋生利益輸送的“通道”。近年來，各地區、各部門在加強資金存放管理方面取得了一定成效，但也存在不夠規范、不夠透明、不夠科學等問題。財政部門和預算單位資金存放管理的現狀如何？為什么要規定采取競爭性方式選擇資金存放銀行？如何保障競爭性存放管理制度切實落地？本期監督沙龍聚焦財政部門和預算單位資金存放管理新政，圍繞相關問題展開探討。

透視財政部門和預算單位資金存放現狀

主持人：公款存儲歷來是各家銀行眼中的“香餑餑”，盡管近年來各地區、各部門通過制定出臺相關意見，開展專項整治等舉措，不斷在建章立制、規范;，但“以權吸儲”等腐敗亂象仍屢禁不止，破壞了正常的金融秩序，更破壞了社會的公正公平。請您談談我國財政部門和預算單位資金存放管理的現狀？

李紅霞：一直以來，一些地方和部門資金存放存在著銀行選擇過程不夠透明、選擇方法有些隨意、管理機制不夠規范等問題。由于公共存款具有金額大、時間長、穩定性強和利率低的特點，一直以來成為各家銀行爭搶的一塊“肥肉”。在巨大利益的驅使下，公款到底存在哪兒？如何存？存多少？由誰來拍板？都成了現實中面臨的難題，稍有不慎就容易引發資金存放的安全風險和廉政風險。

在財政性資金實現競爭性存放之前，公款存放缺乏有效的監督約束機制，各地違規開設銀行賬戶、借公款存放以公謀私的亂象時有發生，現實中，確實也存在少數黨員干部，利用手中公款存儲的選擇權或影響力進行權力尋租，極易形成滋生利益輸送的通道。如：到指定銀行存儲公款以獲取銀行給予的利差提成，取得高額回扣；利用職務上的便利通過指定、授意或暗示等方式干預公款的存放；通過利益交換，讓銀行安排存儲單位領導子女、親戚到銀行工作；更有甚者直接行賄受賄，以獲得大量存儲，這種方式更常見、更直接、更見效。這些隱蔽性很強的操作，妨礙了市場的公平競爭，容易滋生腐敗，危害不容小覷。一方面，銀行人員通過不正當競爭手段，非法獲取市場資源，違背社會公平正義，喪失誠實守信，合法經營的市場機制受到嚴重侵蝕。另一方面，少數黨員領導干部利用掌握的公權力謀取私利，喪失黨性國法。長此以往，會阻礙經濟社會發展活力，危及黨和政府的形象。

張明：對于我國財政部門和預算單位資金存放管理現狀，《指導意見》認為，近年來各地各部門在加強管理方面做了大量工作，取得一定成效，同時也面臨存放管理不夠透明、不夠規范、不夠科學等亟待解決的問題，具體存在廉政風險甚至利益輸送，存在資金安全隱患，選擇存放銀行未綜合考慮安全性、流動性和收益性等。其實這只是管理現狀的外化表現，真正的管理現狀是管理制度的缺失。財政部門和預算單位資金存放與家庭資金存放一樣，需要銀行提供服務。財政部門和預算單位資金存放管理也就是銀行服務采購管理，是一個政府采購管理問題，而此項服務采購業務一直未納入政府采購管理。從這一角度看，財政部門和預算單位資金存放管理現狀，就是制度缺失導致的管理缺失或管理不到位。

徐志：當前我國財政部門和預算單位的資金存放存在的問題：

一是制度的細化程度不高。現行的資金存放制度，雖然對財政部門和預算單位的資金存放機制進行了規范。但對資金存放范圍與方式、利率目標水平、參與銀行資質要求、評價指標與標準的設計、操作流程等方面還沒有明確的規定和剛性要求，從而在一定程度上為“以權吸儲”提供了空間。

二是制度的執行力不足。加強財政部門和預算單位的資金存放管理，使資金的存放在陽光下進行，大大壓縮了個別領導干部權力尋租的空間。一些干部認為是“動了自己的奶酪”，從而在制度落實上缺乏積極性、主動性，使有些制度執行不到位。

三是相應的監督機制不健全。財政部門和預算單位的資金存放，信息是否公開、過程是否公平、結果是否公正，有無利益輸送問題等缺乏切實有效的事前、事中、事后監督，從而不能有效地防范資金存放中的廉政風險及資金安全風險。

劉連環：財政部門和預算單位資金存放管理本質上屬于國庫現金管理的范疇，近年來隨著經濟發展，政府部門和各預算單位資金存量規模不斷擴大，財政性存款越來越受到金融機構的追捧，成為各家爭搶的“蛋糕”。和其他領域的經濟犯罪行為一樣，在開戶銀行、存款銀行的選擇上部門（單位）領導“以權謀私”的現象也時有發生。如現實中，各部門（單位）的開戶銀行隨著擁有決策權的主要領導的更替而變更的事例屢見不鮮且由來已久。

吳進進：近年來，政府部門在加強財政部門和預算單位資金存放管理上做了大量工作，取得了一定成效。財政部門會同中國人民銀行制定了專門的國庫現金管理辦法，對于國庫資金的存儲管理十分規范嚴格。如中央國庫現金的定期存款通過公開招標確定存款的商業銀行，當出現嚴重不正當投標時，財政部將會同中國人民銀行根據后果嚴重程度，給予警告、勸退、直至解除國庫現金管理商業銀行定期存款協議關系。地方國庫現金管理應采取公開招標方式，地方國庫現金管理應嚴格控制單一存款銀行存款比例，防范資金風險。財政部也數次下達文件加強部門和預算單位銀行賬戶管理，要求清理撤銷不符合規定的部門及單位銀行賬戶，財政部門和預算單位的存款開戶銀行的選擇由領導班子集體決策制定，有條件的可實行招投標方式。各級財政部門和預算單位也采取了一些有效措施，規范資金存放管理。一些省級政府按照財政部的文件要求，在加強財政資金管理和預算單位銀行賬戶管理辦法等文件中，規定各級財政部門建立健全預算單位銀行賬戶開立、變更、撤銷的審批備案和核準制度，以及領導班子集體決策制度等，一些地方政府對公款存儲實行競爭性存放，集體決策、陽光存儲，采取內部公示制度、公款存儲回避制度等。

然而，長期以來財政部門和各級政府對公款存儲在哪家銀行、存儲金額、存儲賬戶變動以及存款種類等僅作了一些原則性規定，對地方政府財政部門和預算單位資金存放與銀行賬戶的管理規定過于寬泛，對地方集體決策機制和公開招投標選擇存儲銀行的方式的規定約束性不強，有的地方還尚未出臺專門的公款存放管理與監督制度。公款存儲歷來是各大商業銀行競相爭奪的“蛋糕”，由于公款存儲缺乏嚴格的制度規范和必要的監督機制，不少地方公款存儲存在著不同程度的利益輸送和廉政問題，具體表現為：有的銀行給領導干部宴請、安排旅游、贈送購物卡、報銷個人費用等好處，或者給其親屬以銀行職位、高額績效獎金等“獎勵”。有的銀行搞“公款搬家”，領導干部親屬在不同銀行之間頻繁更換，借此提升職位或獲取獎勵。有的領導干部通過公款存儲，為親友獲取低息貸款、購買高附加值金融產品等提供便利。公款存儲的利益輸送問題在各地都不同程度的存在，據公開報道，山東省、浙江省等多地政府開展公款存放中利益沖突和利益輸送問題專項清理工作。福建省龍巖市2016年專項整治清理黨政機關、事業單位銀行賬戶9324個、資金總量達308億元，撤并銀行賬戶854個、撤并資金5.83億元，涉及的問題賬戶占所調查銀行賬戶的9%。

主持人：據媒體披露，江蘇省財政廳原副廳長張美芳的受賄來源，主要是收取銀行吸儲回扣；浙江省溫州市國資委某總經濟師利用職務便利私自為妻子供職銀行承攬國企存款；浙江省臺州市黃巖區原區委常委、常務副區長金小云利用職務要求分管部門把單位公款存到其兒子工作的銀行，幫助其兒子獲得存款提成百萬余元。您如何看待這類現象？問題存在的根源是什么？此次《指導意見》強調，財政部門和預算單位新選擇資金存放銀行時，應要求資金存放銀行出具廉政承諾書。此舉能否有效防范資金存放管理中的廉政風險？

馮俏彬：巨額的財政資金歷來是各家銀行爭搶的對象。長期以來，由于沒有相關的管理規定，這一領域基本上是財政管理的盲區，正是由于這一原因，實際操作中才發生了這類通過關系、利益、權力或某種暗藏的交易來選擇資金存放銀行的現象?？隙ǖ卣f，這也是一種腐敗?！吨笇б庖姟返某雠_，正是為了防止這類現象的出現。應當說，存放銀行出具廉政承諾書相當于對自己的行為有一個承諾，今后不能以行業規則為理由，明知故犯，因此是會有一定效果的。當然，具體能不能發揮效果，承諾只是一個方面。還要看相關的制度、措施和保障條件如何。

張明：上述領導在位時，利用財政部門和預算單位資金存放的制度缺失私自斂財，個人覺得這在當時基本上應當是一種常態或普遍現象，因為當時該環節缺失相關制度及管理。問題根源就是管理制度缺失條件下的道德失范。管理制度缺失是國家治理問題、依法治國問題和體制問題，道德失范是當事人作為黨領導干部的廉潔自律、潔身自好的共產黨人風范和修為問題。由此可見，十八大后黨中央提出“全面依法治國”和“全面從嚴治黨”方略的重要和英明。

此次《指導意見》強調，財政部門和預算單位新選擇資金存放銀行時，應要求資金存放銀行出具廉政承諾書，此舉對防范資金存放管理的廉政風險肯定會有一定效果。因為有承諾肯定比沒承諾有相應效果，但效果大小和持續性等并非承諾能夠保障，因為承諾執行也以誠信守諾的道德自覺為基礎。在真金白銀的利益面前，道德自覺能發揮多大牽制約束作用很不好說。在我國幾千年的文化歷史傳承中，可以說道德教化并不缺少，但事實表明道德教化產生的實際效果比較有限，行為規范和控制建立在道德教化上是脆弱的，比較有效的應當是制度約束。因為，道德教化是人想出來和說出來的，而天下的事也是人做出來的，“說”與“做”的選擇是一個十分淺顯且無需多說的常識問題。

徐志：這類現象的存在反映了當前我國財政資金存放的部分亂象。雖然新《預算法》增加了關于地方國庫現金管理的有關規定，財政部出臺了地方國庫現金管理辦法等規范性文件，地方各級財政部門和預算單位也采取了一些有效措施來規范資金的存放管理。但由于利益的驅使，加上缺乏有效的監督，龐大的財政專戶資金又存在著銀行存放的可選擇性，從而給一些實權領導提供了尋租的空間，利益輸送現象依然存在。問題的根源在于管理機制不夠規范，銀行選擇標準不夠科學，銀行選擇過程不夠透明，相關配套措施不夠完善。

廉政承諾書雖然不能完全杜絕其利益輸送的行為，但是能起到一定的制約作用。對銀行而言，廉政承諾書是一種警示，因為一旦違反承諾，資金存放主體將有權收回資金，而且在一定期限內取消其參與當地財政部門和預算單位資金存放的資格，這將增大銀行尋租的風險與成本。對財政部門和預算單位而言，意味著在選擇了資金存放銀行之后，仍然需要實施動態監督，不能等出了資金風險問題后再來追溯銀行的責任。這兩方面的約束將從一定程度上減少銀行攬儲利益輸送的動力。

劉連環：銀行等金融機構基于利潤最大化的目標，建立內部的激勵與約束機制無可厚非。目前我國的主要問題是各部門（單位）開戶銀行與公款存放地點的選擇缺乏必要的規制，單位領導權力過大且幾乎沒有外部制約。此類問題存在的根源在于集權的體制機制，公共決策由當權者獨立作出，缺乏必要的民主程序。以預算單位為例，其開戶行的選擇涉及到每一位員工的切身利益，理應征詢職工的意見，但在現實中民意的發現過程、確認過程缺失，公共選擇機制被簡化為“一把手”說了算。

此次《指導意見》強調，財政部門和預算單位新選擇資金存放銀行時，應要求資金存放銀行出具廉政承諾書，承諾不得向資金存放主體相關負責人員輸送任何利益，承諾不得將資金存放與資金存放主體相關負責人員在本行親屬的業績、收入掛鉤。凡發現并經核實資金存放銀行未遵守廉政承諾或者在資金存放中存在其他利益輸送行為的，資金存放主體應當及時收回資金，并由財政部門進行通報，在一定期限內取消該銀行參與當地財政部門和預算單位資金存放的資格。這一規定意在規范銀行等金融機構的攬儲行為，從源頭上遏制腐敗的滋生。此舉對規范公共資金存放管理、根除腐敗的土壤無疑具有積極意義。現實中，在銀行界普遍實施對員工吸收存款的指標任務及其激勵與約束機制的大背景下，這一規制如何落地需要進一步研究。比如，由于存在著信息不對稱，相關部門（如紀檢、監察、人大、財政）如何區分權力吸儲與正常吸儲？如何發現資金存放主體相關負責人員與銀行是否存在利益輸送？這需要建立配套機制，如信息披露制度，包括各部門（單位）領導人的直系親屬就業情況公開制度、銀行員工的主要社會關系公開制度，將這些信息掛到各單位、銀行的官網上，方便大家查詢，以接受公眾監督。此外，需要健全財政監督制度，特別是加強各級人大和社會公眾的監督，建立舉報網絡信息平臺并保障其安全、暢通，健全保護舉報人的制度，對財政領域的腐敗形成“全民皆兵”的高壓態勢。

吳進進：公款存放中的利益輸送是典型的以權謀私行為，不僅容易引發政府部門廉政風險，而且加劇銀行業的不正當競爭，擾亂財經紀律，還對財政資金的安全構成了潛在威脅。財政資金存儲銀行的選擇要考慮銀行的資質、償債能力、盈利能力、運營情況及其內部控制水平等，利益輸送誘導下的公款存儲可能導致財政資金進入不合資質、償債和盈利能力差的銀行，增加了財政資金安全風險。

公開存儲利益輸送問題的原因是多方面的，既有思想認識上的問題，又有管理體制上的缺陷。第一，商業銀行為了提高盈利，將存款業績和員工績效獎金掛鉤，導致銀行及其員工把爭取存款的對象指向財政資金，為此不惜和部門領導干部和財政資金負責人結成利益輸送關系。第二，監管機制的欠缺，由于透明度不足且缺少集體決策機制，財政部門及預算單位領導在銀行賬戶的選擇、設立、變更上有主導權。第三，一些地方政府重視不足，認為只要沒有財務風險和損失，財政資金放在哪家銀行都沒關系，幫助在銀行工作的親屬招攬存款也不是以權謀私。第四，各地大多沒有出臺針對管理公款存儲利益輸送問題的專門政策，整治、清理存在著無法可依問題。

《指導意見》強調，財政部門和預算單位新選擇資金存放銀行時，應要求資金存放銀行出具廉政承諾書。導致公款存儲利益輸送問題的根源之一就是部分銀行為獲取財政資金存款而對政府部門進行的尋租活動。我國目前對行賄主體的打擊和處罰力度不足，在整治公款存儲利益輸送行為時，要首先治理銀行承攬存款中的潛規則。廉政承諾書是規范資金存放銀行的緊箍咒和第一道防線，實際上建立了對銀行存儲財政資金的廉政問責機制，一旦資金存放銀行違反廉政承諾，根據廉政承諾書，財政部門將啟動問責程序，取消其參與公款資金存放資格。因此，廉政承諾書將對資金存放銀行產生較大的威懾和約束力，有助于規范銀行存款行為，從根源上減少資金存放中的利益輸送行為。

解讀財政部門和預算單位資金存放管理新政

主持人：《指導意見》指出，除國家政策已明確存放銀行和涉密等有特殊存放管理要求的資金外，財政部門和預算單位應當按照規定采取競爭性方式或集體決策方式選擇資金存放銀行。兩種存放方式均要求采用綜合評分法評選資金存放銀行，并公告選擇結果。您對此作何解讀？您對科學設置資金存放銀行評選指標有何想法建議？

馮俏彬：客觀地講，將龐大的財政資金存放在哪一個銀行，對于銀行本身都是一個巨大的工作成績。在取締以關系、權力、利益為選擇標準后，其選擇的基本取向應當是市場化的，是競爭性選擇的。既然是市場化、競爭化，相當的指標體系自然就應當按照市場原則設計，比如存款的收益率、安全性、流動性等，以及銀行本身的信譽和所能提供的相關便利條件等。這一類工作似乎今后也可以納入政府采購的范圍，按規定的程序以招投標的方式進行。

張明：用綜合評分的競爭方式或集體決策方式選擇資金存放銀行并公告選擇結果，相當于政府采購招投標一般做法，符合政府采購管理相關規定。根據《指導意見》對用綜合評分競爭方式或集體決策方式選擇資金存放銀行的具體規定，可以說綜合評分的競爭方式或集體決策方式選擇資金存放銀行并公告選擇結果，就是財政部門和預算單位資金存放銀行服務采購的兩種比較正式的政府采購。

目前《指導意見》公布的存放銀行評選指標，包括銀行本身指標和銀行支持當地經濟發展貢獻相關指標，銀行本身指標包括經營狀況、服務及利率水平等，銀行支持當地經濟發展貢獻相關指標包括對小微企業、三農、扶貧貸款等。上述指標主要反映銀行業務及其關聯地方發展情況，雖然經營狀況指標也明確要求反映存放銀行的內部控制水平，但個人覺得，根據黨“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的定論，以及清正廉潔的從政要求，銀行及其所存放的財政資金也都是國家治理及廉政的核心內容。既然《指導意見》已有要求存放銀行出具廉政承諾書的內容，相應的廉潔自律、執業操守和舞弊記錄等也應成為存放銀行的評選指標，以衡量銀行的內控效果、職員自律、執業操守等，對有舞弊記錄、執業污點和管理不善的銀行等應予排除。

徐志：競爭性方式要求公開邀請銀行報名參與競爭，并設立評選委員會，對操作辦法制定出詳細的規定；集體決策方式是指確定三家以上的備選銀行，通過單位領導辦公會議集體討論，決定資金存放銀行，二者均要求采用綜合評分法。競爭性方式相對集體決策方式更加透明與規范，但管理成本與時間投入相對較大。因此，將競爭性方式和集體決策方式并存，是綜合考慮了現行財政部門和預算單位資金存放與管理實際的舉措，具有一定的可操作性。但從長遠來看，還是應該堅持以競爭性方式為主、集體決策方式為輔的原則，這樣更顯公平、透明、規范與安全。

評選指標需要綜合考慮資金存放銀行的經營狀況、服務水平和利率水平等因素，遵循安全性、流動性和收益性相統一的原則，實現財政資金安全性和收益性的平衡。對于支持經濟發展貢獻度的相關指標，資金存放主體應根據當地實際情況具體設置。

劉連環：這一規定充分體現了依法合規、公正透明、安全優先的原則，對于保障財政資金的安全性、從源頭上遏制腐敗的發生和蔓延都有重要意義。相比較而言，采用競爭性方式選擇資金存放銀行能夠更好地體現公開、公正的原則，其核心是建立一套合理的備選銀行的評價方法、指標體系和權重設計，此外也應該實行利益回避制度，即遵循“對資金存放主體的主要領導干部、分管資金存放業務的領導干部以及相關業務部門負責人應實行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相關人員工作的銀行”；集體決策方式的優勢在于提高了決策效率，其難點是如何避免重蹈“一把手說了算”的覆轍。采用集體決策方式選擇銀行，除了嚴格恪守上述實行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶所在的銀行的規定外，還應該實施民主決策機制，將決策主體由單位領導擴大到全體職工，具體而言，可以考慮在“單位領導辦公會議集體討論”決策之前增加“征求職工意見”的環節，以此彌補公共利益的發現與確認過程的缺失，保證公共利益的實現。

吳進進：綜合評分法的主要指標體現了公款存放的安全優先、公正透明等基本原則，銀行優良的經營狀況、較高的服務水平和規范的利率水平不僅是公開存放安全性的保證，也能夠保證財政資金得到較高的回報，還能確保使用資金能夠迅速撥付到位。根據這些客觀指標評選的資金存放銀行符合公正透明的原則，有利于為銀行業樹立良好的行業標準。

目前各地財政資金存放銀行的選擇要么過分考慮資金存放的收益，要么主要考慮銀行對本地經濟社會發展的支持度，如優先選擇對地方重點項目和重點稅源企業貸款規模大的商業銀行，給予這類銀行較大的財政存款份額。有的商業銀行普遍缺乏對大規模財政性資金的風險管理經驗，沒有建立起針對財政資金管理的內控風險監督體制。如果過分考慮銀行報價的利率，那么銀行可能受利益驅動，為了獲取更高的貸款收益，在金融風險管控上可能更為寬松，從而威脅財政資金的安全；一味強調銀行對本地經濟的貢獻度，可能刺激銀行加大對當地信貸資金支持而導致貸款比重過高，從而易引發信貸風險，這對財政資金存放的安全性和流動性不利。因此，地方財政部門在設置資金存放銀行評選指標時，應優先考慮安全性、流動性和收益性三個原則，安全性和流動性更為重要，建議提高安全性指標中的資本充足率、不良貸款率、資產利潤率等指標的權重。此外，資金存放銀行評選指標的設置，要保證考評數據的真實性，財政部門在參照各相關銀行所報送資料的基礎上，應積極協調地方銀監局、金融、稅務等相關部門，搜集第一手資料，確保數據真實、準確。

主持人：《指導意見》明確，對于按規定可以轉出開戶銀行進行定期存款的，定期存款銀行應當采取競爭性方式選擇。此舉有何意義？近兩年，浙江等地出臺并落地實施了一系列關于公款競爭性存放管理的暫行辦法，在提高公款資金使用效益的同時，也分離了背后的利益鏈，保障了資金的安全性。但與此同時，一些新的問題逐漸顯現，比如選擇銀行的靈活性指標還需加強監管，有的金融機構“挑肥揀瘦”導致了流標現象，“公款搬家”對當地金融秩序和單位工作帶來了一定影響等。您認為財政部門和預算單位資金競爭性存放管理過程中可能會遇到哪些問題？如何克服推進？

馮俏彬：這個問題和上面的問題實質一樣。轉出進行定期存款的目的無非是提高財政資金的收益，選擇上自然是誰給的利率高，就選擇誰，這正是市場化選擇的要義所在。

最大的問題是規則與程序。第一，選擇標準是什么？《指導意見》對此僅有原則性規定，實踐中還需要細化。第二，程序如何？是班子成員商量定，還是走公開招投標的程序？《指導意見》明說兩種方式都可以，無硬性規定。一般估計，可能更多的地方會選擇集體決議。第三，銀行如果想成為財政資金的存放銀行，需要提供什么條件？其中的空白之處非常廣闊。

張明：按規定轉出開戶行而在其他銀行定期存款的應采取競爭性選擇，此規定實質上是將資金轉行業務納入規范的政府采購管理，此舉意義：一是在于強化財政資金存放銀行服務采購管理同時，也確保財政資金存放的效益性；或說在增加財政資金存放效益性同時，強化財政資金存放銀行服務采購管理。二是實現財政資金存放服務變更的政府采購管理全覆蓋，只要變更存放服務款項而無論是否更新存放服務銀行均包括在內。

財政部門和預算單位資金競爭性存放管理過程中可能會遇到的問題，主要包括：一是如何根據地方及銀行實際設計銀行評價指標，真正選擇出適合地方實際的財政資金存放銀行。因為現行銀行本身和支持地方經濟發展的評價指標體系，并未完全覆蓋財政資金存放所需的及時、安全、支付保障及零余額賬戶和單一賬戶管理等要求。二是出現銀行競爭舞弊和人為干預競爭。因為財政部門和預算單位資金量大穩定，歷來是銀行吸儲首選而競爭激烈，管理不當難免出現競爭失范和舞弊。三是現行銀行經營管理機制和盈利化取向與財政資金運作對資金賬戶要求的不匹配、不適應、不對接問題。如零余額賬戶制度執行管理及央行的監管問題；加強財政資金賬戶管理，特別是專戶資金清理整頓的管理問題；協助盤活財政和預算單位賬戶存量資金問題等。

根據《指導意見》要求，克服上述問題并推進財政部門和預算單位資金競爭性存放管理，一是按《指導意見》的“依法合規、公正透明、安全優先、科學評估、權責統一”原則，科學制定評分指標和評分標準，嚴格按《指導意見》要求實施資金存放銀行選擇。二是加強財政資金存放及賬戶管理，特別是嚴格按國庫單一賬戶和集中支付制度，強化財政部門和預算單位的資金賬戶開戶、存入、支付、結算、劃轉、結轉、清算等全流程管理。三是強化財政資金存放及賬戶運作管理公開透明，嚴肅查處并及時糾正資金存放違法違紀，通報曝光資金存放違法違紀事例等。

李紅霞：《指導意見》提出財政部門和預算單位資金存放可以采取競爭性方式或集體決策方式選擇存放銀行。競爭性方式與集體決策方式相比更加公開、公平，集體決策方式容易迫于一把手壓力、顧慮情面不愿與他人意見沖突，而被迫達成一致的表象。一旦集體決策被小團體意識所支配，為保持一團和氣可能通過不正確的集體決策。而競爭性存放的招投標全過程實行公開競標，就像“魚缸里的魚”一樣，公開透明一目了然，招標和中標等有關信息都在網上發布“晾曬”，不留下暗箱操作的死角，每個環節都在公眾監督下進行。而且競爭性方式可以讓銀行將主要精力放在服務水平和管理水平的提升上，而不是將心思放在跑關系、拉存款上。但競爭性方式也存在管理成本和時間投入大、效率不夠高的問題，因此配合集體決策方式也是必要的。為進一步防范采取集體決策方式選擇資金存放銀行過程中的銀行攬儲利益輸送行為，《指導意見》規定，以集體決策方式選擇資金存放銀行，對財政部門和預算單位的主要領導干部、分管資金存放業務的領導干部以及相關業務部門負責人應實行利益回避制度，不得將本單位公款存放在上述人員的配偶、子女及其配偶和其他直接利益相關人員工作的銀行。

公款競爭性存放可以使財政部門能更好地實現對預算單位資金的存放與使用情況的有效跟蹤，同時納入各單位“三重一大”集體決策事項，在實現資金收益最大化的同時，也確保了資金的安全性。要保障競爭性存放管理制度切實落地，一是在選擇銀行存放資金時應采取公開透明的競爭性方式選擇，應就選擇資金存放銀行事宜公開邀請銀行報名參與競爭，采用綜合評分法進行評分，根據評分結果擇優確定資金存放銀行。這樣可以解決以往選擇銀行不夠透明、選擇方法不夠規范的問題。二是確定資金存放銀行后，還要對銀行管理資金實施動態監督。財政部門和預算單位不能對存放銀行放手不管，當資金存放銀行出現重大安全風險事件或經營狀況惡化影響資金存放安全的，要及時收回資金，保障資金安全。同時，還要求銀行出具廉政承諾書，給銀行一種外在壓力，警告其不能搞利益輸送，要按照監管要求完善績效考核機制，規范吸存行為等。這樣才能在財政部門和預算單位資金存放管理上形成“風清氣正”的大環境，才能做到把權力關在制度的籠子里，防范資金存放安全風險和廉政風險。

徐志：采取競爭性的選擇方式是遵循市場經濟原則，用市場來配置資源，實現公平競爭。對于銀行來說更加公平，同時也對其形成一種約束，讓銀行以優質的服務來獲得機會，同時加強資金管理。對于財政部門和預算單位，在增強資金存放透明與安全的同時，也實現了資金的保值增值。

在競爭性的選擇方式下，資金存放主體根據評選委員會評分結果擇優確定資金存放銀行，那么綜合評分法體系中的指標與權重的設置將尤為重要，評分指標和評分標準是否能夠客觀、科學地設置，將直接決定評選結果的公正性。

資金存放主體在制定具體評選方法時，首先應對操作流程、評選委員會組成方式、具體評選方法、監督管理作出詳細規定。其次還應當結合當地實際情況與管理要求，對評分指標和評分標準設置的合理性進行適當的說明，并予以公示。

劉連環：《指導意見》明確規定，社會保險基金等大額財政專戶資金，可以轉出開戶銀行進行定期存款，定期存款銀行應當采取競爭性方式選擇，在增強資金存放透明度的同時實現資金保值增值。這一規定無疑具有積極的政策意義，一方面有利于調動商業銀行加強管理、提高效益的積極性，通過自身素質和實力（而不是依靠關系）贏得儲戶；另一方面通過綜合評分法公開、公平、公正地選擇存款銀行，可以增強財政存款的透明度，從機制上壓縮利益輸送的空間，防范這一領域的腐敗發生。

無論是采取競爭性方式還是集體決策方式選擇資金存放銀行，在實施過程中都可能遇到自由裁量權的運用問題。要保證這一制度效應的發揮，就需要建立一套完善的對商業銀行的篩選、評價制度，科學設定評分指標和評分標準及其權重?！吨笇б庖姟芬幎ǎ笆〖壺斦块T開展財政專戶資金轉出開戶銀行定期存款，應當制定具體操作辦法并報省級人民政府同意。省級以下財政部門是否開展財政專戶資金轉出開戶銀行定期存款，由省級財政部門規定?！痹趪抑卫憩F代化這一背景下，按照依法理財、民主決策的原則，財政部門作為財政存款的當事人一方（儲戶），單獨制定游戲規則是否適宜？是否需要由人大牽頭制定相關制度？尚需進一步研究。

吳進進：當前，不少政府部門開始推進財政資金競爭性存放，對提高財政資金存放管理的公開性、規范性，減少資金存放廉政風險和提高財政管理水平發揮了積極作用。但是，實踐中也存在一些問題，如地方政府設置指標的靈活性缺少監管，大多將財政性資金存款與銀行信貸支持掛鉤，以對地方經濟貢獻大小決定財政資金存放多少，這一考核標準一定程度上違背了《指導意見》對銀行經營狀況、服務水平、利率水平這些考核指標的強調。一些指標設置也對地方小銀行設限過多，小銀行無法跟國有大銀行競爭，形成新的財政資金存放不公平局面。有的地方政府財政資金競爭性存放實際工作進展較慢，盡管政府出臺了財政資金競爭性存放指導政策，但是已完成招投標的卻較少，即使已經完成招投標，招標存放的財政資金比重也較小。

主持人：實現財政部門和預算單位資金存放的科學規范、公開透明，離不開有效的監管機制。您對資金存放的全過程監管有何措施建議？

張明：資金存放全過程監管措施建議：一是根據《指導意見》精神，因地制宜展開專項性財政部門和預算單位資金存放業務監管活動，全面深入具體掌握財政部門和預算單位資金存放業務及管理現狀，做實財政部門和預算單位資金存放監管業務基礎。二是運用現有相關制度政策，如內控建設、專項資金清理整頓和盤活存量財政資金等，強化財政部門和預算單位資金存放管理業務執行力。三是建立財政資金存放管理基礎上的預算執行財政監督機制。通過實施國庫單一賬戶和集中支付制度執行監管，將財政資金存放及賬戶運作業務及流程納入預算執行的財政監督。通過財政部門和預算單位的資金賬戶開戶、存入、支付、結算、劃轉、結轉、清算等業務全流程監管，真正建立嵌入預算業務流程的財政監督機制和模式。

徐志：監管應內外兩手抓，從財政部門和預算單位的內部以及外部同時進行。內部監督要求財政部門和預算單位選擇了資金存放銀行后，仍需要對資金進行動態監督，對存在違反廉政承諾書的銀行，應根據《指導意見》規定，及時收回資金，并由財政部門通報，在一定期限內取消該銀行參與當地財政部門和預算單位資金存放的資格，保障資金安全。外部監督要求聘請紀檢、審計、人民銀行等部門全程參與資金存放過程，從公告、投標、評標、公示等各環節開展全程監督。同時推進違反財政預算資金存放制度規定的懲治體系建設，對存在的違紀行為及時發現、及時查處，形成威懾。

劉連環：美國總統麥迪遜曾經說過：“人類如果是天使，就不需要任何政府的統治，而如果是由天使來統治人類，也不需要對政府有任何內部或外部的控制?！必斦O督從本源上說應該是廣大社會公眾對于政府收支活動的監督，這樣，財政監督的主體應該只能是社會公眾。在實踐中，行使財政監督職責的主體包括國家權力機構、審計機構、政府各職能部門、社會中介組織、新聞媒體以及公眾自身。實現財政部門和預算單位資金存放的科學規范、公開透明同樣離不開有效的監管制約機制。就我國目前的情況看，可行的思路是重構財政監督體系，健全權力制衡機制，打造多層次的立體監督網絡?？尚械拇胧┲饕校?/p>

首先，重構財政監督主體體系，構建三個層次的監督體系：宏觀監督，即立法機構監督政府；中觀監督，即財政部門和審計部門監督其他政府部門（包括立法和司法部門）；微觀監督，即政府部門監督所屬的預算單位。改變目前我國監督主體設置平行化及其所產生的重復監督和監督“真空”并存問題。具體到資金存放管理來說，一是加強立法監督，財政資金存放機構的篩選標準和方法應由人大牽頭制定，由財政部門和各預算單位執行，從而形成權力制衡機制；賦予各級人大常委會對政府部門財政資金存放管理的監督和追責職權。二是健全政府內部監督機制，特別是充分發揮財政部門、審計部門對其他政府部門的監督職能，財政、審計部門對本級各政府部門、各部門對所屬預算單位資金存放全過程履行監督職責，建立審計報告公開制度、責任追究制度，將各部門、單位的黨政一把手和主管領導作為責任主體。三是完善各部門內部監督，既要強化政府各職能部門上級對下級的監督，又要硬化各部門對其所屬的各預算單位的監督。真正做到權力和責任邊界清晰。

其次，實施財政監督民主化戰略，調動社會公眾監督財政活動的積極性，實現“全民皆兵”?？尚械牟呗裕阂皇乔袑嵦岣哓斦该鞫?，所謂財政透明度就是最大程度地向社會公眾公開政府結構和功能、政府政策意圖、公共部門賬戶和預測情況，且要求公開的賬戶要可靠、全面、及時、容易理解和國家比較。具體到資金存放管理領域，各部門、單位均要建立信息披露制度，將本部門、單位主要領導人的直系親屬就業情況等信息上傳到官網，銀行也要對本單位職員主要社會關系、員工的績效考核、工資獎金等發放信息以及銀行的廉政保證書等資料信息上傳至其官網，方便公眾監督銀行與存款單位是否有利益輸送。二是積極培育、支持、鼓勵社會組織參與財政監督。從目前我國的實際情況來看，公民和社會組織參與財政監督的渠道不暢、動力不足、能力有限、監督乏力的問題仍比較突出。在獲取信息和解讀政策的能力等方面，相較于普通公眾來說，許多社會組織（如高校、各類學會）由于專業人才集中而具有較大優勢，社會組織的參與對財政資金存放管理公開規范無疑具有重要的推動作用。三是增強社會公眾參與財政監督的動力與能力。目前，由于專業知識的限制和信息的不對稱，普通民眾參與公共預算的動力不足且力不從心。因此，要建立財政監督的激勵機制，充分運用微信平臺、網絡等現代化手段，同時保障舉報渠道的暢通，建立保護舉報人制度和泄密責任追究制度，切實保障舉報人的權益。四是加強以新聞媒體為核心的社會監督。

吳進進：財政資金競爭性方式或集體決策方式選擇存放銀行只是資金存放管理的起點，對資金存放管理應采取全過程監督機制。相關部門應重點做好對資金存放銀行賬戶的審批、備案、年檢和資金安全監控工作。財政部門和預算單位應科學預測社?；稹⒇斦糍Y金的資金流量，制定資金存放年度計劃和資金存放招標準備。資金存放應經本級人民政府批準后，報備上級財政部門。財政國庫部門和人民銀行應建立預算單位銀行賬戶管理網絡信息系統，對資金存放賬戶進行日常管理和監督，防止預算單位在定期存款銀行新開立財政專戶或預算單位銀行結算賬戶。通過與銀行、銀監會、金融辦等部門溝通協調，財政部門、預算單位及時掌握銀行經營狀況、內部管理機制和風險控制能力，相機調整資金存放額度、時限，決定是否提前收回資金或變更存放銀行，以減少財政資金存放安全風險?！?/p>

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>