全面推進公務員分類管理改革

易麗麗

2016年7月，中辦、國辦正式印發《專業技術類公務員管理規定（試行）》和《行政執法類公務員管理規定（試行）》（下稱兩個《規定》），這是《國家公務員法》實施10年之后，公務員分類管理改革邁出制度化的關鍵一步。《國家公務員法》第十四條規定，“國家施行公務員職位分類制度，公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”經歷10年之久，落實《國家公務員法》職位分類管理的兩個配套文件終于出臺，其間波折與艱辛可想而知。兩個《規定》的出臺，對提高公務員管理科學化水平，分類激勵調動公務員的積級性，打造一支專業化的公務員隊伍都將產生深遠的影響。

為什么要推進公務員職位分類管理

一是改變公務員職業發展通道“單一化”的現狀。截至2015年底，我國共有公務員716.7萬人，這700多萬公務員擠一座“獨木橋”——“當官”，職業發展通道過于單一化。從事專業技術的公務員因按綜合管理類大一統管理，職業發展受限，比如公安系統中精于現代刑偵技術的專業人才，海關的檢驗檢疫專業人才，環保中的核輻射檢測專業人才，財政的工程造價師，城市管理中的城市規劃師等，這些專業人員需要的招不進，來了的干不好，優秀的留不住，直接影響政府治理能力現代化。二是改變公務員粗放管理的現狀。目前所有公務員按照綜合類管理，招錄、考核、培訓、晉升等都是一套管理辦法，“千人一卷”“考核一把尺”。大一統的粗放管理導致人不能盡其才，專才不能專用，浪費了人力資源，配置也相當低效。分類是管理的基礎，沒有科學的分類就沒有科學的管理。職位分類管理是吸納科學管理的理性管理，有效促進了傳統人事管理向現代人力資源管理的轉型。三是改變一線執法公務員“天花板”低的現狀。我國公務員90%是科級以下，對大多數公務員來說，一生當中，只有科、處兩檔職務晉升臺階，直到退休也“一科難求”。基層一線執法公務員晉升“天花板”低，人數眾多，壓職壓級現象更為嚴重。由于待遇與職務掛鉤，以公安為代表的大量一線執法的公務員待遇始終不高，基層“權錢交易”的執法亂象難以禁止。分類管理有利于加強對一線執法公務員隊伍的管理和監督，為基層一線執法公務員打開職業發展空間。

如何進行分類管理

新出臺的兩個《規定》，明確了專業技術類、行政執法類的職位設置、職務序列、職務晉升、管理和監督等內容。

一是劃分職位類別。在大一統的現有職位中將行政執法類、專業技術類公務員職位劃出。公務員職業發展通道從原來單一的綜合管理類變為綜合管理、行政執法、專業技術三個各具特色的職業通道。哪些公務員劃到哪個類別，標準是一個關鍵問題。專門從事專業技術工作，為機關履行職責提供技術支持和保障的公務員被劃分為專業技術類公務員。專業技術類職責的特點是強技術性、低替代性。這意味著中央及地方公安、安全、審計、網信等機關部分內設機構或崗位將被劃入專業技術類。這一類公務員占全國公務員的比重很小，大約30多萬人。在制度設計中，增加了專業技術類的職位吸引力，起點更高，天花板也更高。我國公務員共設級別27級，專業技術類公務員從26級起步，比另兩類公務員起點高一級；專業技術類一級總監最高能到8級（相當于綜合管理類非領導職務巡視員），而行政執法類督辦才到10級。行政執法類公務員的范圍是對行政相對人直接履行執法職責的公務員。行政執法類的職責具有執行性、強制性。這一支龐大的隊伍主要是在基層，全國大約有270萬人，占公務員總量比重的1/3，公安、海關、工商、質檢、稅務、藥監、環保等基層執法機關或內設機構將設置行政執法類崗位。公務員分為綜合管理類、行政執法類和專業技術類三個職位類別，并不意味著只此三類。隨著管理不斷科學化、精細化，應對公共事務管理需要，將來還將分化出新的類別。

二是建立全新的職務序列。不再與綜合管理類職務名稱一樣，專業技術類和行政執法類建立了獨立的職務名稱和職務層次。專業技術類和行政執法類職務層次均為11個層次，但職務名稱不一樣，專業技術類的職務名稱為總監、高級主管、主管、專業技術員。行政執法類的通用職務名稱為督辦、高級主辦、主辦、行政執法員。11個職務層次晉升相比之前基層公務員僅兩個職務晉升臺階，職業發展空間被打開。11個職務層次每層對應數級，如一級、二級行政執法員每層次對應8級，增加了級別晉升臺階，針對基層一線執法人員多、天花板低、晉升臺階少的問題，現在職務晉升可以解決級別，職務不晉升也可以晉升級別，一職數級，上下交叉。專業技術類公務員任職，應當具備相應的專業技術任職資格，如任一級、二級總監和一級高級主管，應當具備正高級專業技術任職資格，配套的《專業技術類任職資格評定暫行辦法》即將出臺。專業技術類和行政執法類公務員在各自獨立的職務序列逐級晉升，兩個《規定》提供了適合專業技術類和行政執法類公務員成長規律的職業發展階梯，并明確轉任其他類公務員需在現類別職位工作滿5年，提高了轉任的成本，鼓勵在同一類別職位專心提高專業能力。

三是建立不同類別的管理制度。分類是基礎，不是目的。建立有針對性的符合類別特點的管理制度才能取得實效。兩個《規定》包含了分類招考、分類考核、分類培訓、分類獎懲的管理思路，比如專業技術類公務員重點考察報考者的專業技術基礎知識和運用專業技術處理實際問題的能力。行政執法類公務員考試考察應當具備的法律知識等。再比如，專業技術類公務員考核，以職位職責和所承擔的專業技術工作為基本依據，重點考核工作實績；行政執法類公務員的考核，重點考核履行行政執法職責、完成行政執法工作的情況，必要時可聽取行政相對人的意見。培訓也體現分類，專業技術類公務員的培訓內容側重工作所必需的專業技術知識和技能；而行政執法類公務員培訓側重職業道德、工作所必需的法律知識、執法技能和應對突發事件能力等。《“十三五”行政機關公務員培訓綱要》明確了“十三五”期間，國家公務員局組織開展專業技術類和行政執法類公務員培訓試點工作，分類培訓將進入探索期。

配套保障，確保公務員分類改革全面入軌

公務員分類改革涉及所有公務員的切身利益，從全國第一個試點市深圳市和國家公安部試點的實地調研情況看，工資配套改革、不同類別的平衡和職數核定至關重要。

工資配套改革能夠調動公務員的積極性，但切不可將公務員分類改革等同于提高工資。深圳市公務員分類管理改革試點套改后工資待遇得到改善，但后續由于考核形式化，任職滿年限就提級，激勵效果不明顯。為了確保公務員分類改革全面入軌，需及時出臺配套工資制度。職位分類與薪酬待遇、薪酬待遇與考核掛鉤，才能切實保障公務員分類改革的效果。

級別是不同類別平衡的標尺，切不可功能虛化。在兩個《規定》中，行政執法類公務員較低職務層次增加了級別的臺階，專業技術類公務員起點級別設定高一級。級別一方面是公務員職業成長的臺階，另一方面要體現待遇。要實現基層公務員的有效激勵和增加專業技術類公務員職位的吸引力，需賦予級別實在的經濟功能。級別晉升體現在有吸引力的升薪上，住房、醫療、保健等福利待遇與級別掛鉤。重視專業技術類應體現在級別對應關系上，做到目標與舉措名副其實。

職數核定需符合實際情況，切不可回到“老路”。根據兩個《規定》，專業技術類職位設置根據工作性質、專業特點和管理需要，行政執法類職位設置根據工作性質、執法職能和管理需要。職數按公務員職位數量的一定比例核定。在改革試點中，深圳三級“執法員”和“主管”以下職務不設職數限制。但職數放開并沒有帶來激勵，反而增加了改革成本。全國全面推進公務員分類改革，職數核定應根據實際情況確定，回歸職位和客觀需要本身。切不可回到領導職數定非領導職數、機構規格定職數的傳統辦法。

眾所周知，世界各國公務員分類制度歸納起來是品位分類制和職位分類制，世界發達國家分類管理正朝著品位和職位分類融合的方向發展。我國公務員分類改革在傳統品位制中吸納職位分類制的優點，順應了這種趨勢。隨著兩個《規定》出臺，我國基本上形成了中國特色的公務員分類管理制度框架。