用法治思維突破深圳城市更新困局

嚴鵬

摘 要：因立法缺失、搬遷補償無標準可依、搬遷糾紛無司法救濟途徑及輿論等因素的影響，造成“搬遷難”，“拆不動、賠不起、玩不轉”是深圳城市更新業界的普遍反映，也是困局所在。香港、新加坡遵循“法治”的經驗，值得深圳借鑒。在“依法治國”的“大勢”中，深圳應“順勢而為”，可以從立法、司法、行政管理及輿論著手，多級聯動，用法治思維和法治方式來突破城市更新困局。

關鍵詞：城市更新；困局；法治

一、“搬遷難”的主要原因

自2004年11月1日實施《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》以來，深圳城市更新已走過11年的歷程，城市更新在促進深圳經濟社會發展和改善民生等方面發揮了重大作用，做出了重大貢獻；但在當下土地資源嚴重制約深圳轉型發展的關鍵時刻，被寄予厚望的城市更新卻面臨困局、進退維谷，“拆不動、賠不起、玩不轉”是業界普遍反映的現狀。

根據深圳市規劃和國土資源委員會網站公示信息，自2008年至2016年3月16日，深圳城市更新已立項621項①；而“據深圳市規劃和國土資源委員會城市更新辦公室提供的資料顯示，截至2014年4月30日，城市更新實施率20%”[1]，實際開工率則更低。深圳城市更新項目平均耗時在七、八年左右，進展最慢階段為專項規劃至實施主體確認期間。

（一）立法缺失

搬遷涉及被搬遷人財產處置，涉及如何補償和安置等問題，事關重大，需要有法律來規范。

從國家層面來看，我國目前僅有一部國務院的行政法規（《國有土地上房屋征收與補償條例》）來調整搬遷關系，到目前仍沒有將其升格為法律。

另外，《國有土地上房屋征收與補償條例》針對的只是國有土地上房屋征收及補償。鑒于深圳土地的實際情況，深圳城市更新實際上并不存在國有土地征收問題，因此無法適用該條例。

從地方層面來看，雖然深圳出臺了包括《深圳城市更新辦法》在內的一系列法律文件，但這些僅是地方政府規章及更低級別的規定，連地方性法規都不是②。

（二）搬遷補償無標準可依

搬遷補償無外乎物業置換和貨幣補償，從深圳城市更新實踐來看，因貨幣補償金額遠低于同期市場房價，且持有不動產可以為被搬遷人帶來源源不斷的收入，被搬遷人對物業主體基本上都選擇物業置換，貨幣補償往往僅針對附屬物、構筑物等非主體部分，全部選用貨幣補償的情況并不多。

即便是這樣的補償模式，深圳現行規定沒有相應搬遷補償標準，甚至連指導性標準也沒有，深圳城市更新完全是“市場化”運作。加之以前一些項目的“示范”效應和一些更新改造主體的無序、惡性競爭，導致被搬遷人存在不合理預期，“坐地起價”和“毀約”現象時有發生，提出的補償要求脫離實際，超出更新改造主體所能承受的范圍，導致搬遷談判異常艱難，甚至無法推進。

可以說，深圳城市更新在搬遷補償方面完全處于無序狀態。

（三）搬遷糾紛無司法救濟途徑

對城市更新搬遷糾紛，不但國家層面無法律規定，深圳現行城市更新規定也沒有提供解決路徑。

現實狀況是，如果被搬遷人與更新改造主體就補償標準無法達成一致，更新改造主體實在“拖不起”的時候，出于整個項目的考慮，也只能被迫同意被搬遷人不合理的補償要求，因為雙方的分歧和爭議無法通過司法途徑來解決。還有一個不容忽視的情況，一些被搬遷人簽訂搬遷補償安置協議后，單方毀約，拒不履行搬遷補償協議約定的交房義務，對此糾紛，即便更新改造主體向法院起訴，法院因沒有法律規定等原因也不愿立案。

“訴訟無門”、沒有司法救濟途徑可用，這進一步導致更新項目難以推進。

（四）對搬遷正面引導的力度不夠，不客觀、不理性的報道時有發生，嚴重干擾搬遷的正常推進

一些有關搬遷的新聞報道中，往往出現“某某項目再造神話，拆出了多少個億萬富翁、多少個千萬富翁”等“撩人神經”的報道③，報道對這一現象缺少理性分析和正確引導，影響被搬遷人的合理期望。另外，一些搬遷新聞過多反映違法搬遷、暴力搬遷，有的甚至報道一些尚未得到證實的新聞線索，抓住某些搬遷問題過分強調保護“少數”，把搬遷中多數已搬走的被搬遷人與少數未動遷的被搬遷人的利益主次顛倒，致使社會一味地為“釘子戶喝彩”，將被搬遷人直接等同于“弱勢群體”。

深圳一直致力于建設國際化城市，那么，在城市更新面臨困局時，不妨將視野投向與深圳毗鄰的香港及一直被深圳所學習的新加坡。

香港城市更新最大挑戰也是搬遷賠償。為此，香港立法會2001年批準通過了一個合理的賠償標準，作為賠償定價的基礎。在這個基礎上，動遷雙方會邀請不少于7家獨立估價師參與最終賠償定價的評估，且全程由受動遷影響的居民、地區代表監督，在估價師估出價格后，去掉最高和最低價，然后平均，得出最終定價。若被搬遷人對賠償金額有異議，可以交由土地審裁處，由其居中裁定須支付的賠償額。在香港，賠償標準是一致的，不是誰先簽約和搬遷就給誰獎勵，也不是誰拖得越久就給誰更多錢。[2]

香港也存在強制搬遷（被稱為“依法收回土地”）。2009年深水埗的一個項目，一家商店的租戶拒絕搬遷，其鋪位面積少于20平方米，只該得到數十萬元賠償，但卻要求賠償600萬元。雙方協商無果后，香港市建局便向政府申請強制收地，該租戶后來向法庭上訴，最后被裁決敗訴。[2]

無獨有偶， 土地資源稀缺的新加坡也存在城市更新問題，為解決這些問題，新加坡通過立法，建立了“En-Bloc（房地產私人公寓集體出售）”程序。

根據該程序，如果大部分分層地契房產所有權人同意出售分層地契所有權住宅用于開發，而僅有小部分人不愿意出售，那么開發商可以強制購買反對出售的那部分業主的財產。

根據2007年En-Bloc修正案的規定，只要開發商的搬遷方案獲得了一定比例④所有者的支持和同意，就可以進行En-Bloc出售及搬遷。[3]

當然，“En-Bloc程序”通過一系列制度設計，很好地保障了各方利益。開發商須與共同出售委員會（代表所有財產所有者權益）直接交涉方能啟動“En-Bloc程序”。達到法定同意率后，反對出售的業主仍有權在21 天內向分層地契局提出免費訴訟，分層地契局會根據是否損害反對出售者利益等原則決定是否批準出售。同時，只要共同出售委員會拒絕出售， 則分層地契局就不能批準出售。但是，一旦分層地契局依程序批準出售，反對出售者則必須向開發商轉讓房產。[3]

“En-Bloc程序”對新加坡這個土地資源奇缺的國家來說甚為必要，其讓每一寸土地都達到最大開發潛能，為新加坡持續發展注入了活力。同時，一系列搬遷制度又有效保證了被搬遷人享受到應有的補償。

從深圳城市更新困局起因的剖析，以及對香港和新加坡經驗的審視，不難發現，造成深圳城市更新困局的根本原因在于“法治”程度不高。

2014年10月，中國共產黨十八屆四中全會將“依法治國”作為會議主題，確定全面推進依法治國，而《深圳市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》也明確要將深圳建成“一流法治城市”⑤。

二、深圳城市更新應“順勢而為”，用法治思維和法治方式來突破所遭受的困局

（一）立法方面要“大有作為”，要改變深圳城市更新搬遷糾紛“無法可依”的現狀

1.國家立法層面

針對拒不接受更新改造主體提出的合理補償的少數被搬遷人，若其所在更新單元范圍內絕大部分被搬遷人均與更新改造主體簽訂搬遷補償協議，此情況下可以借鑒新加坡和香港的經驗，建立強制售賣制度。

雖然《立法法》并未明確規定非國有財產強制售賣必須制定法律，但強制售賣與征收、征用均是對私有房屋產權的強制性處置，為保護公民基本財產權利，應當制定法律。

深圳市人大可以利用深圳多年來積累的城市更新經驗，依照《立法法》規定程序，組織全國人大代表向全國人大提出法律案或立法建議，讓全國人大為包括深圳在內的城市更新進行一次“頂層設計”，從國家層面提供法律支撐。

當然，國家層面立法不能只有實體法，還需有相應完善訴訟等程序法，使兩者“步調一致”，使該問題在出現糾紛時有司法救濟途徑可循。

2.地方立法層面

就被搬遷人或承租人拒不搬遷、被搬遷人下落不明、被搬遷物業繼承糾紛遲遲無法解決等重大問題，因這些問題的解決只要不損害公民權利，且不涉及公民基本財產權利，出于深圳城市更新的特殊情況，無需上升到法律層面的立法。

根據《立法法》第74條的規定，全國人大已授權深圳市人大有權制定法規，并在經濟特區范圍內實施⑥。因此，深圳市人大在確保不涉及被搬遷人基本財產權利的情況下，可以就搬遷重大問題制定法規。

通過“兩級”立法，在不侵害被搬遷人等相關方的正當合法權益的同時，也保護了大多數已簽約被搬遷人的合法權益，有利于防止因“釘子戶”獲得非正當利益導致的不公平，防止因此促使其他支持城市更新的被搬遷人“反悔”而增加成本。

（二）司法要“有作為”，要形成城市更新糾紛的司法解決氛圍

在立法“大有作為”的情況下，司法更要有所作為，要為城市更新糾紛提供有效的司法救濟途徑，讓糾紛不再“訴訟無門”。

對搬遷補償標準、拒不搬遷等糾紛，法院要以中立者的身份依法、客觀裁決，一旦裁決生效，還應及時、有效執行，樹立司法公信力，引導城市更新改造相關方用法律手段來解決糾紛。這有利于糾正一些更新改造主體“法律無用”的錯誤觀念，防止其采取非正常手段損害被搬遷人合法權益；同時，也有利于消除被搬遷人的不正當期望。

（三）政府要“大力作為”，要為城市更新提供有效、良好的管理支撐和服務

就城市更新搬遷補償標準問題，因缺少相應立法實踐和經驗儲備，可以先由政府參考國外或其他地區的成功做法，根據深圳城市更新市場不同區域、類別，出臺一個指導性的參考標準，該標準作為補償基礎，再由更新改造主體與被搬遷人協商，協商不成的，雙方共同向政府主管部門申請委托評估機構進行估價，具體方式可以借鑒香港的做法。若各方對此還有爭議，則通過司法途徑解決。這樣有利于正常合理地規范市場，也有利于打消被搬遷人的不合理預期。待補償標準實踐成熟后，再通過立法方式確定下來。

就城市更新改造主體的惡性競爭行為，政府可出臺相關規定，對城市更新改造主體資質予以規范，實行準入和退出機制，將該等主體的惡性競爭行為納入監管。

（四）加強城市更新“法治”宣傳，加強輿論引導

立法、司法和行政管理部門除了自身在城市更新中全面踐行“法治”，還要采用多種行之有效的方式加大對城市更新“法治”的宣傳力度，營造全社會學法、懂法、守法的良好“法治”氛圍。

同時，還要加強輿論引導，一方面，對于確實存在的違法違紀現象和侵害城市更新相關方合法權益的行為要鼓勵其大膽披露；另一方面，也要求其在城市更新報道中秉持“客觀、中立”的態度，要求其在“法治”框架下進行理性分析、評論。

“敢為天下先”是深圳這座城市的特質，也是深圳精神的重要體現。深圳應當在“法治精神”指引下，建立起立法、司法和行政“三級聯動”的“法治”機制，用“法治”的視覺來解決深圳城市更新困局，這既為深圳戰略轉型提供基礎性資源和支撐，也為全國其他地方的城市更新和中國“城鎮化”提供可供借鑒的“深圳經驗”。

注釋：

①統計的621個城市更新項目，其不包含：立項后被清理的13個項目以及“寶安龍崗70個遺留項目”中的45個項目，因此，自2004年實施城市更新以來，深圳城市更新項目數量實際不止621個。

②目前深圳市正計劃制定《深圳市城市更新條例》，將目前的城市更新辦法上升至特區立法，但這也將面臨諸多困難，何時有結果尚無法確定。

③在報道深圳崗廈、蔡屋圍和大沖等大型城市更新項目搬遷補償時，媒體（包括有影響力的主流媒體）經常出現的報道詞語。

④財產使用年限在10 年以下，需獲得所有者中90%人的同意；財產使用超過10年，只需獲得80%所有者的同意即可。

⑤深圳市發展和改革委于2016年4月12日發布《深圳市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》。

⑥1992年7月全國人大常委會通過《關于授權深圳市人大及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》。

參考文獻：

[1]周子勛，張孔娟.城市更新的深圳樣本[DB/OL].http：//jjsb.cet.com.cn/show_415837.html，2015-04-24.

[2]尹世昌.專訪香港市區重建機構負責人香港舊樓拆遷這樣進行（熱點解讀·對話）[N] .人民日報，2011-08-24（9）.

[3]陳建霖，崔炯哲.新加坡en2bloc 程序與我國拆遷制度的立法完善[J].廈門大學法律評論，2009，17： 257、258、260-262.