北京市城鎮化管理水平研究

黃順魁　傅帥雄

摘要：對城鎮化地區采取與農村地區不同的管理模式是城鎮化進程中必須解決的重要任務。社區作為最基層的群眾性自治組織，能夠較好地體現城鎮化管理水平。文章運用鄉級和社區級城鎮化管理率和城鎮化管理指數對北京市城鎮化管理水平進行定量分析。可以發現：城鎮化管理水平從首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區、生態涵養發展區依次降低，城市發展新區和生態涵養發展區與其他地區差距較大。2014年與2006年比較來看，雖然城鎮化管理率有所提升，但是城鎮化管理指數變化不大，在城鄉接合區、鎮鄉接合區城鎮化管理率還在降低。因此，實現各區縣之間的人口分布均衡性，要優化城市功能拓展區和城市發展新區街道設置，加強解決城鄉接合區、鎮鄉接合區的農居混雜難題，建立根據社區居委會數量在鄉鎮切塊設立街道辦事處的機制，通過行政區劃調整提升城鎮化管理水平。

關鍵詞：城鎮化管理率；城鎮化管理指數；社區

DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.045

一、引言

2014年北京市常住人口2151.6萬人，城鎮化率已經達到86.4%，城鎮化率從2006年到2014年僅提高2.1個百分點，可以說，北京市城鎮化已經進入穩定發展、從數量擴張到質量提升的階段。北京市作為國家首都和特大城市，2006年到2014年，每年新增常住人口68.2萬人，其中，常住外來人口平均每年增加51.3萬人，占新增人口的75.2%，2014年常住人口中有43.5%的為常住外來人口。同時，在城鎮化快速推進過程中，北京市各區縣之間人口也在不斷調整。城鄉接合部的城中村、棚戶區改造，部分鄉村人口被動成為城鎮人口。中心城區的人口疏解，首都功能核心區的常住人口占總人口的比重從2006年的13.0%下降到2014年的10.3%，生態涵養發展區的人口同期占比也從11.2%下降到8.8%。大量人口向城市發展新區集中，占總人口比重同期從26.9%增加到31.8%，增加了260.2萬人，占北京市新增人口的45.6%。城市功能拓展區雖然人口占比保持相對穩定，但也增加了281.4萬人，占新增人口的將近一半。在城鎮化質量提升階段，如何通過優化北京市各區縣之間城鎮化管理來促進人口均衡分布是北京市將要面臨的重大課題。

近年來，對于北京市城鎮化的研究主要集中在人口的空間分布格局、城市治理、農民工市民化、小城鎮建設、城市空間擴展、城市病、城市發展階段、對生態環境的影響等方面。目前，在城鎮化管理方面的相關研究很少，部分學者將城鎮化管理與城市管理相等同，張可云教授（以下簡稱張文）認為城市化管理是指對已經城市化的地區采取不同于農村的管理模式。與城鎮化管理相似的概念是城市治理，是將治理運用于城市公共事務管理的過程，是與傳統的城市管理方式相比，城市政府、私營部門、非政府組織等在公共服務提供中的角色演變，由單中心的政府管理變為多中心的合作與博弈。因此，城市治理比本文所提到的城市管理涉及更多主體，本文更多的是從不同層級的政府機構、基層自治組織的角度來考慮城鎮化管理，認為城鎮化管理是一個可以度量的、漸進的過程，政府在其中占主導地位。城鎮化管理更多地出現在與行政區劃調整的相關研究中，非農產業、非農人口向城鎮聚集，地方政府通過撤縣改區、縣改市、鄉鎮改街道、設立居委會等方式來增加城鎮政區、減少農村政區，以應對城鎮化進程中對城鎮人口等相關事務的管理。但是，目前從行政區劃角度進行城鎮化管理的研究主要是從撤縣改區、縣改市、小城鎮建設等方面展開，這些廣域型設市模式容易造成“城不城、鄉不鄉”的管理困境。而街道、居委會社區則是按照切塊設置，較好地破除了城鄉模糊的現象，同時也能較好地度量城鎮化管理水平。

本文接下來的內容安排是：第二部分討論城鎮化管理的測度方法，試圖在現有方法的基礎上提出更為合理的測度方法；第三部分對北京市各區縣的城鎮化管理率和城鎮化管理指數進行分析和討論；第四部分對本文進行總結和討論。

二、城鎮化管理的測度方法討論

本文度量城鎮化管理的方法主要借鑒張文的方法，他提出了“城市化管理率”與“城市化管理指數”兩個新的概念。

根據1954年第一屆全國人大常委會通過的《城市街道辦事處組織條例》規定，街道辦事處的設立是為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立。但因為城市街道辦事處的設置、人員構成和職能權限發生了很大變化，該條例的規定明顯不適應當前經濟社會發展的需要，2009年6月十一屆全國人大常委會廢止該條例。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議第五次修正）第六十八條第三款的規定，市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關。在北京市地方法規中，《北京市街道辦事處工作規定》（1999年1月14日北京市人民政府令第23號）提出，街道辦事處在城市管理工作中發揮基礎作用，主要工作職責包括城市管理工作、社會管理工作、社區服務工作、居民工作。可見，街道辦事處并不是一級獨立的政府組織，只是區人民政府的派出機關，其主要工作職責和工作職權由區人民政府批準，并不是由相關法律法規明確賦予的職能，而且其工作職責以居民為基礎。鄉、民族鄉、鎮人民政府行使的職權在《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（2015年8月29日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議第五次修正）第六十一條有明確的規定，但是，其中并沒有明確的條款指出鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民或者居民的相關工作或者職責，鄉、民族鄉、鎮的人民政府并不是不能開展居民相關工作，可能的原因在于并沒有設置相應的管理機構。因此，張文用街道辦事處數量來衡量城鎮化管理率有一定的偏差。

至于張文中提到的所謂“街不管農，鄉不管居”，引用于李紹純的《北京行政區劃格局解析》和《北京市行政區劃問題研究》（以下用李文指代），李文中原文敘述為：“由于仍實行城鄉割裂的管理體制，街不管農，鄉不管居，在鄉村向城市過渡進程中，街道辦事處和鄉都無力管理好農居混雜地區，各項政府工作很難順利開展。”李文分別發表于2004年和2009年，實際上，對于城鄉接合部快速城鎮化地區，北京市民政局于2003年出臺《關于調整郊區縣鄉鎮行政區劃的意見》（京民劃發[2003]211號），在城鄉接合部地區采取設立街道辦事處、地區辦事處和撤鄉建鎮等多種模式進行改革和調整。對于新建的街道辦事處、地區辦事處、建制鎮三類行政建制都規定了居民的人口比例，新建街道辦事處居民人口比例占80%以上，新建地區辦事處居民人口比例占50%～80%，建制鎮非農業人口比例在30%以上。可見，街道辦事處范圍內也不一定都全部是居民，鎮管轄范圍內也并不一定沒有居民。城鎮化進程中的問題主要在于農村集體資產處置困難和農居混雜造成的管理混亂，街道辦事處不具有處理農村集體資產的職責。而且，北京市對于城鄉接合部快速城鎮化地區的鄉鎮政府通過加掛地區辦事處牌子的辦法來賦予其相應的城鎮管理職能。因此，綜合法律法規和現實情況來看，用街道辦事處的數量占鄉級政府的數量的比例來衡量城鎮化管理率是有偏差的。

那么，有沒有更好的辦法來衡量城鎮化進程中的城鎮化管理率呢？既然是城鎮化，市轄區政府派出的街道辦事處和區縣下的鄉鎮人民政府都處于城鎮化進程中，鄉鎮政府具有處理城鎮化進程中各項事務的能力，街道辦事處也能通過上級派出政府來賦予相關職能，因此，兩者的差異主要在于對轄區范圍內的人口管理的不同。城區和鎮區都面臨著城鎮人口的增加，都需要對城鎮人口進行管理。其實，街道辦事處、鄉鎮人民政府都是通過設立基層群眾性自治組織居民委員會（以下簡稱居委會）和村民委員會（以下簡稱村委會）來分別實現對居民和村民的管理。

根據《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年12月26日主席令第21號公布）和《中華人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂通過）的相關規定，居委會和村委會的職責基本相似，均包括辦理本居住地區（本村）的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映居民（村民）的意見、要求和提出建議等。居民委員會根據居民居住狀況，按照便于居民自治的原則，一般在一百戶至七百戶的范圍內設立，設立、撤銷、規模調整由不設區的市、市轄區的人民政府決定。村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經濟發展和社會管理的原則設立，設立、撤銷、范圍調整由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。可以看出，居委會和村委會的設立條件并不一樣，居委會的設立主要是根據居住狀況、人口規模規定，而村委會的設立則附加了有利于經濟發展和社會管理的原則。對于在城鎮化地區，達到一定數量的居民，則可以設立居委會來進行自我管理，居委會并沒有規定明確的地域范圍，村委會則涉及地域范圍的調整。北京市民政局于2003年出臺的《關于調整郊區縣鄉鎮行政區劃的意見》（京民劃發[2003]211號）中明確提出鎮政府要設有居民科，指導居委會工作。2016年，北京市委、市政府辦公廳印發《關于深化街道、社區管理體制改革的意見》，提出充分發揮街道、社區在城市管理中的基礎性作用，全面提升城市管理精細化水平，發揮社區居民委員會在社區治理體系中的主體功能作用。可見，居委會的設立，保證了與居民相關的社會事務可以通過居委會解決，在城鎮化進程中對提升城市管理發揮了重要作用。村委會和居委會在農村和城鎮分別發揮基層群眾性自治組織的作用。而且，李文中提到的“街不管農，鄉不管居”，街道不管農民，即街道也不能管理由村民組成的村委會，鄉鎮不管居民，即鄉鎮也不能管理由居民組成的居委會，那么，用居委會來指代城鎮化管理，也許更為合理。張文中也提到國際城市管理趨勢是向社區自治方向演變，社區占村級單位比重大的區域或地區的城鎮化管理水平相對高一些，遺憾的是，張文沒有用社區這一層級來度量城鎮化管理率。因此，本文用居委會數量在基層群眾性自治組織中的比例來衡量城鎮化管理率。

與張文類似，本文也通過比較城鎮化管理率和城鎮化率的差異來說明各區縣之間的城鎮化管理水平。同時，考慮到居委會的設立可能對常住人口中的非戶籍人口計算不夠全面，而且北京市常住人口和戶籍人口的人口規模相差較大，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率也存在差異。因此，本文城鎮化率指標分別選取戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率，可以得到兩個不同的城鎮化管理指數。

三、城鎮化管理的定量分析

本文關于北京市各區縣街道辦事處、鄉鎮、社區居委會、村民委員會的數目來自相應年度《北京市統計年鑒》中的行政區劃，該數據由北京市民政局提供。同時，本文對北京市區域分類按照兩個層面來劃分：一是從主體功能區的角度，根據2012年7月發布的《北京市主體功能區規劃》，全市從總體上劃分為首都功能核心區、城市功能拓展區、城市發展新區和生態涵養發展區四類區域。其中，首都功能核心區包括東城區和西城區，城市功能拓展區包括朝陽區、海淀區、豐臺區和石景山區，城市發展新區包括通州區、順義區、大興區、昌平區和房山區，生態涵養發展區包括門頭溝區、平谷區、懷柔區、密云縣和延慶縣。二是從城鄉分類角度，分為主城區、城鄉接合區、鎮中心區、鎮鄉接合區、特殊區域、鄉中心區和村莊共7類，該部分數據來源于相應年度《北京市統計用區劃代碼及城鄉分類代碼》。研究時間點分別為2006年和2014年。

由表1可以看出，從2006年到2014年，北京市新增了16個街道辦事處，但是只減少1個鄉鎮政府。增加的街道辦事處主要位于城市發展新區的順義區、昌平區、大興區和生態涵養發展區的延慶縣。朝陽區減少了1個鄉鎮政府，同時新設立了2個街道辦事處。可見，鄉鎮級政府機構設置相對比較穩定。在社區級基層自治組織方面，北京市新設了407個居委會，增加了16.12%，同時減少了20個村委會，不到2006年村委會數量的1%。居委會在首都功能核心區優化減少的同時，在其他3個功能區都有較大幅度的增加，城市發展新區增加了254個居委會，大興區增加數量將近翻番，但是，村委會在各區縣基本上變化很小。在居委會數量大幅度增加的同時，村委會數量減少幅度很小，不可避免地會造成村居混雜，城鎮化管理水平低下，特別是在城市發展新區。也可以看出，街道辦事處和居委會的設立，基本上是從原來所在的鄉鎮和村委會劃片設立，通過設置新的機構來管理城鎮化地區（詳見表1）。

城鎮化管理率較高的區縣主要集中在首都功能核心區和城市功能拓展區，而且鄉級和社區級的城鎮化管理率差異也較小，但是朝陽區的城鎮化管理率要明顯低于這兩個功能區內其他區。城市發展新區和生態涵養發展區的城鎮化管理率相對較低，而且各區縣差異較大，離市中心區較近的昌平區和門頭溝區的城鎮化管理率水平較高，與全市平均水平較為接近。從社區級城鎮化管理率來看，首都功能核心區和城市功能拓展區的城鎮化管理率要遠高于城市發展新區和生態涵養發展區，但是城市發展新區的城鎮化管理率大幅度提升，2014年比2006年提高了7.20個百分點，生態涵養發展區的城鎮化管理率也提高了3.81個百分點，城市功能拓展區的城鎮化管理率基本上保持穩定。從鄉級和社區級城鎮化管理率比較來看，社區級城鎮化管理率要低于鄉級，但社區級城鎮化管理率的提升幅度要大于鄉級，兩者之間的差距從2006年的2.77個百分點縮小到2014年的2.00個百分點。城市功能拓展區和生態涵養發展區的社區級城鎮化管理率要高于鄉級，城市發展新區則相反，其中昌平區鄉級城鎮化管理率要遠低于社區級。朝陽區在鄉級城鎮化管理率上要低于豐臺區將近20個百分點，但是在社區級則只低于10個百分點左右，這是因為朝陽區的鄉鎮加掛地區辦事處牌子的情況較多，用這個辦法來解決城鎮化管理率落后的問題。

由于鄉級機構的調整不如社區級機構靈活，在2006-2014年長達9年的時間內，出現了在城鎮化管理率還沒有達到100%的豐臺區、海淀區、房山區、通州區、門頭溝區、懷柔區、平谷區、密云縣等區縣的鄉級城鎮化管理率沒有發生變化，甚至延慶縣在2006年鄉級城鎮化管理率為0，這明顯與實際情況不相吻合，而用社區級城鎮化管理率則避免了出現這種問題。同時，一個區縣內的鄉級政府數目較少，在時間動態比較的時候，容易出現在長時期保持不變的情況下，突然因為一個新的鄉級政府機構的調整造成數據變化很大。村居民委員會的調整相比之下要比街鄉鎮簡便，特別是在城鄉快速變革的地區，新建住宅區、城鄉接合部地區、農村拆遷新建小區、流動人口聚居地可以組建社區居民委員會，實現對社區居民的全員管理和無縫隙管理，提高城鎮化管理水平。因此，本文利用《北京市統計用區劃代碼及城鄉分類代碼》討論城鄉分類的城鎮化管理率（詳見表2）。

北京市在城鎮化進程中，城鎮化地區的精細化管理程度有所提升。居委會的數量在主城區、鎮中心區和特殊區域都有一定幅度的增加，但是在主城區和特殊區域城鎮建設快速推進的同時，城鎮化管理沒有相應跟進，村委會數量都有不同程度增加，沒有及時建立居委會或者沒有及時將村委會撤銷。村委會主要分布在鄉村地區的村莊，但是在城鎮地區的主城區、城鄉接合區、鎮鄉接合區也有不少村委會。城鎮地區城鎮化管理率在70%左右，城區中的主城區城鎮化管理率將近90%，而在城鄉接合區、鎮鄉接合區則城鎮化管理率較低。同時，動態比較來看，北京市總體城鎮化管理率提高了3.58個百分點，主要是鎮中心區城鎮化管理率提高幅度較大。但是，城鎮地區的城鎮化管理率不但沒有提高，而且還有一定幅度的下降，特別是在特殊區域，城鎮化管理率下降了64.34個百分點。可見，在北京市城鎮快速推進過程中，如何保證相應的城鎮化管理水平相應跟進是目前面臨的主要問題。

從表3可以看出，城鎮化管理指數較高的區縣主要集中在首都功能核心區和城市功能拓展區，而且鄉級和社區級的城鎮化管理指數也差異較小，但朝陽區的城鎮化管理指數要明顯低于其他區縣。在城鎮化管理指數較低的城市發展新區和生態涵養發展區中，鄉級和社區級的城鎮化管理指數差異較大，鄉級城鎮化管理指數中房山區、通州區和大興區要明顯高于其他區縣，昌平區、門頭溝區和密云縣的社區級城鎮化管理指數要明顯高于其他區縣。

鄉級和社區級的城鎮化管理指數在2006年和2014年都相對穩定，說明在城鎮化推進過程中較好地提高了城鎮化管理率。城市功能拓展區的城鎮化管理指數略有下降，城市發展新區和生態涵養發展區則有所提高。全市社區級城鎮化管理指數要低于鄉級城鎮化管理指數，但是在城市功能拓展區和生態涵養發展區社區級城鎮化管理指數要高于鄉級。

城鎮化率提高較快的區縣為城市發展新區和生態涵養功能區，但由于鄉級行政管理調整較為緩慢，僅有朝陽區、順義區、昌平區、大興區和延慶縣的鄉級城鎮化管理率有所提升，相應的鄉級城鎮化管理指數也都出現提高，降低的則是鄉級城鎮化管理率沒有變動的區縣。鄉級城鎮化管理指數降低的區縣達到8個，占北京市區縣數的50%，提高的有5個，保持不變的只有3個。因此，從鄉級來看，新設街道辦事處能夠較大程度地提高城鎮化管理率。從社區級來看，除了已經完全社區化管理的東城區、西城區和石景山區之外，其他各區縣的社區級城鎮化管理率都有所提高，但由于順義區、豐臺區、海淀區、房山區、平谷區等位于城市功能拓展區和城市發展新區的區縣城鎮化管理率提高幅度小于城鎮化率提高幅度，因此，這部分區縣的社區級城鎮化管理指數都有所下降。社區級城鎮化管理指數提高的有6個，保持不變和降低的分別有5個。兩者比較來看，鄉級和社區級的城鎮化管理指數變動趨勢保持一致的區縣數達到10個，變動差異較大的區縣分別是順義區、通州區、門頭溝區、密云縣。城鎮化管理指數降低的區縣，主要是因為鄉級城鎮化管理率保持不變，或者是社區級城鎮化管理率提升幅度小于城鎮化率。凡是鄉級城鎮化管理率提升的區縣，其城鎮化管理指數也有所提升。不同層級的城鎮化管理率和城鎮化管理指數差異較大，兩者都保持提升的區縣只有昌平區、大興區和延慶縣。

一般來說，街道和居委會比鄉鎮、村委會能夠有效管理更多的人口，而且，街道和鄉鎮、居委會和村委會的設置標準不一致，實際管理人口不同，張文中也提出應該考慮街道辦事處的人口。《北京市民政局關于印發（關于加強行政區劃管理工作的意見）的通知》中提出，新建街道辦事處規劃居住人口8萬～10萬人，新建地區辦事處規劃居住人口4萬～8萬人，建制鎮總人口在3萬人左右，一般不少于1.5萬人。根據《2010年中國人口普查分鄉、鎮、街道資料》，北京市平均每個街道和鄉鎮人口數分別為7.68萬和4.81萬人。每個社區規模原則上在1000～3000戶，村民委員會在100～1000戶以上不等。按照取中原則，本文假設街道辦事處、社區居委會管理人口數分別為鄉鎮和村民委員會管理人口數的2倍和3倍。

經過人口調整之后，北京市全市鄉級和社區級的城鎮化管理率分別提高了17.08個百分點和26.40個百分點，戶籍人口城鎮化管理指數分別提高了0.21和0.32，特別是在城市發展新區，各區縣戶籍人口城鎮化管理率和城鎮化管理指數都有較大幅度的提高，但是城市發展新區和生態涵養發展區的城鎮化管理指數仍然相對較低。常住人口的鄉級和社區級城鎮化管理指數分別為0.71和0.80，均低于戶籍人口城鎮化管理指數0.05，主要是城市發展新區和生態涵養發展區各區縣常住人口城鎮化管理率較低。常住人口社區級城鎮化管理指數要高于鄉級，各功能區情況也較為類似，特別是在生態涵養發展區，前者要高于后者0.22（詳見表4）。

四、結論與討論

城鎮化管理是隨著人口由農村向城鎮集中而對城鎮化地區施行的管理問題。在城鎮化快速推進時，由于人口集中的區縣不同、各區縣政府對人口集中的應對措施的差異，導致各地區城鎮化管理出現差異。傳統的撤縣設區、縣改市等廣域型城市管理方式，在城鎮化進程中不可避免地會陷入城鄉模糊的管理困境。街道和居委會的設立，大部分都是在原來鄉鎮和村委會的基礎上切塊設立，較好地解決了城鄉模糊的難題。但是，由于街道和居委會的設立程序不同，北京市街道的設立必須經北京市民政局審核后報北京市人民政府審批，居民委員會設立則只需由區縣人民政府審批報市民政局備案。因此，在快速城鎮化地區，用居民委員會在基層群眾性自治組織中的比例能夠更好地衡量城鎮化管理程度。

北京市城鎮化進程伴隨著外來人口大量涌入、中心城區人口疏散、城鄉接合部改造，城鎮化管理面臨多重難題。切塊設立街道、居委會能夠較好地滿足城鎮化進程中對城鎮化地區的管理，但街鄉鎮調整幅度要慢于村居委會。總體來看，北京市城鎮化管理率相對較低，首都功能核心區和城市功能拓展區中的石景山區已經實現100%的城鎮化管理率，城市發展新區和生態涵養發展區還處在較低的水平。社區級城鎮化管理率要略低于鄉級，但是社區級城鎮化管理率提升幅度要大于鄉級，主要是城市發展新區和生態涵養發展區的社區級城鎮化管理率調整幅度較大。按城鄉分類來看，居委會數量在主城區、鎮中心區和特殊區域都有一定幅度的增加，但是在主城區和特殊區域城鎮建設快速推進的同時，也存在沒有及時建立居委會或者沒有及時將村委會撤銷的情況，城鎮地區城鎮化管理率在70%左右，其中主城區城鎮化管理率將近90%，而在城鄉接合區、鎮鄉接合區則城鎮化管理率較低，除了鎮中心區之外，其他地區城鎮化管理率都有不同程度下降。

城鎮化管理指數在北京市也相對較低，但總體保持穩定，各區縣之間差異較大。北京市總體城鎮化管理指數超過0.5，首都功能核心區達到1，城市功能拓展區也相對較高，但是城市發展新區和生態涵養發展區則相對較低。城市功能拓展區雖然城鎮化管理率有所提升，但仍不及城鎮化率提升幅度大，城鎮化管理指數略有下降。經管理人口調整之后，鄉級和社區級的城鎮化管理率、城鎮化管理指數都有所提高，特別是城市發展新區有較大幅度的提高，但是城市發展新區和生態涵養發展區的城鎮化管理指數仍然相對較低。用常住人口城鎮化率衡量之后，城鎮化管理指數都有所下降。

北京市各區縣之間城鎮化管理差異較大，首都功能核心區處在不斷優化的過程當中，要增強各區縣之間的人口分布均衡性，就要不斷提升其他區縣的城鎮化管理水平。目前來看，城市發展新區和生態涵養發展區的城鎮化管理指數仍然較低，主城區、城鄉接合區、鎮鄉接合區城鎮化管理率滯后于城鎮建設。因此，北京市應加強對行政區劃調整的研究，調整街道設置標準，在城市功能拓展區和城市發展新區優先設置街道，在設立街道條件不滿足的地區，應督促鄉級政府研究設立居委會，加強對城鎮人口的管理。同時，加強對城鄉接合區、鎮鄉接合區的農居混雜情況摸查解決，對于已經實現城鎮化的地區，研究解決原有村委會承擔的集體資產管理的處置，及時撤銷村委會建制，建立符合城鎮化管理要求的群眾性自治組織。最后，要合理建立社區和街道之間的關系，對于已經擁有一定數量社區居委會的鄉鎮，應重點研究切塊設立街道辦事處的可能性，建立城鎮化管理從下往上逐漸轉變的機制。

總的來看，用居委會和村委會來衡量城鎮化管理能夠較好地體現城鎮化進程中的漸進過程，避免了城鎮化管理率和城鎮化管理指數長時間保持不變或者出現突變，而且用目前管理體制中基層組織，能夠較好地反映現實情況。但是，由于基層組織中人口統計的缺失，特別是中心城區與郊區縣之間的人口差異，用組織數量來衡量難免有所偏差。