論中國在G20框架下的全球治理

張琳

摘要：將杭州峰會與歷屆G20峰會進行對比，認為杭州峰會推動G20峰會從短期應對機制向長效治理機制的轉變；“創新增長”成為G20首要議題，創新增長藍圖倡議將是重大貢獻；加強結構性改革的頂層設計，明確九大優先領域和指導原則；《G20全球貿易增長戰略》具有里程碑式的意義；《G20全球投資指導原則》成為首個世界投資政策的多邊綱領性文件；完善國際金融治理架構，促使國際金融改革領域取得重要進展；發展議題受到重視，制定落實2030年可持續發展議程行動計劃；創立“三位一體”的反腐敗合作，構建共贏的國際平臺。

關鍵詞：G20杭州峰會；創新增長；全球貿易增長；三位一體的反腐敗合作

DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.107

G20是當前國際經濟合作的主要論壇，在促進全球經濟發展、加強政策協調等方面發揮著重要的作用，是中國首次以創始國和核心成員國身份參與的全球治理機制。2016年9月4日至5日，二十國集團領導人第十一次峰會在杭州成功召開，這是中國近年來主辦的級別最高、規模最大、影響最深遠的多邊經濟會議。杭州峰會圍繞著“構建創新、活力、聯動、包容的世界經濟”這一主題，聚焦當前全球經濟核心重大問題，達成了豐碩的成果和共識，具有里程碑式意義。它有力地推動了國際經濟治理體系的改革，深刻影響著全球經濟治理模式。

中國作為東道國，在G20治理平臺更多地承擔“領導者”角色，引領下一代G20議題設置。通過此次峰會，將中國的改革開放成果介紹給各伙伴國，將中國的發展經驗與各國分享，表達中國的關注，體現中國的思想，提出中國的方案，為重振世界經濟，貢獻了中國智慧和力量，中國作為全球經濟治理方向制定者的角色日益凸顯。同時，杭州峰會為中國進一步深度參與全球經濟治理，實施對外開放新戰略，深化中國經濟改革，提供了難得的契機。

從會議召開的背景和預期目標、機制改革、議題設置，成果達成、方案落實等多方面，杭州峰會都有其自身鮮明的特點。會議既包含對傳統核心議題的關注和突破，又針對當前G20發展新階段、世界經濟面臨新挑戰，引領了全球經濟治理新方向。中國發展理念與治理思路的融入，也是杭州峰會與歷屆G20峰會最為不同之處。

一、推動G20峰會從短期應對機制向長效治理機制的轉變

習近平主席在杭州峰會開幕式上主旨演講指出，“世界經濟已經來到了新的關口”。上一輪科技進步帶來的增長動能逐漸衰減，新一輪科技和產業革命尚未形成勢頭。經濟全球化出現波折，保護主義、內顧傾向抬頭，多邊貿易體制受到沖擊。與2008年相比，世界經濟雖然總體保持復蘇態勢，但面臨增長動力不足、需求不振、金融市場反復動蕩、國際貿易和投資持續低迷等多重風險和挑戰，現狀仍令人擔憂。G20峰會的首要目標已經從最初應對重大的、突發的、全球性金融危機轉變為如何在中長期內促進全球經濟發展，發掘經濟增長新動力。

中國作為全球第二大經濟體，也是G20成員中最大的新興經濟體，已超過美國和歐盟，成為拉動世界經濟增長的第一大引擎，對世界經濟產生積極的影響。作為東道國，中國在加強各國宏觀經濟政策的協調與合作，共同應對風險與挑戰，推動議題設定從短期問題向深層次和長期性問題延伸等方面，發揮著重要的引領作用。此外，杭州峰會加強G20機制化建設，為G20從短期危機應對向長效治理機制的轉型提供了堅實保障，確保合作延續和深入，通過改革促進G20成為21世紀有效的全球治理體系，在面對世界經濟重大問題時G20才能更加充分地發揮領導作用，推動世界經濟實現強勁、可持續、平衡的包容性增長。

二、“創新增長”成為G20首要議題，創新增長藍圖倡議將是重大貢獻

“創新增長”首次被納入G20核心議題，也是G20首次聚焦經濟增長的中長期動力，主動制訂可持續發展的長期計劃。歷史實踐證明，僅僅依賴貨幣和金融政策的協商與制定只能應對短期危機，依靠投資、出口和消費拉動的經濟增長無法從根本上實現全球經濟可持續增長，面對第三次工業革命、綠色經濟、數字經濟等新業態和新型發展模式，只有依靠科技創新才能全方位提升和發展生產力。

杭州峰會一致通過了《二十國集團創新增長藍圖》，支持以科技創新為核心，帶動發展理念、體制機制、商業模式等全方位、多層次、寬領域創新，推動創新成果交流共享；通過結構性改革、新工業革命、數字經濟等新方式，為世界經濟開辟新道路，拓展新邊界；形成“協同、合作、開放、包容”長效創新機制，成為本次G20峰會最為重要的成果之一。

作為創新增長的倡議方，中國正在推動實施創新驅動發展戰略，促進從經濟大國向科技創新大國和強國的轉型。推動大眾創業、萬眾創新，以此激發新活力、新動力，培育新產業、新業態，促進各種要素更加公平、自由、快捷地有效配置，促進經濟保持中高速增長。2015年5月中國發布了《中國制造2025》，未來十年，中國制造業發展將按照“創新驅動、質量為先、綠色發展、結構優化、人才為本”的總體要求，著力提升創新能力，提升發展質量和效益。以科學、技術和創新作為推動未來經濟增長、提高競爭力的手段，符合我國產業布局升級和國家整體發展戰略的要求，也符合國際發展的必然趨勢。

三、加強結構性改革頂層設計，明確九大優先領域和指導原則

結構性改革議題一直都是G20峰會的重點議題。2009年，匹茲堡會議領導人宣言中首次明確承諾“要在結構性改革上做出顯著成效，以培育私人需求并加強長期增長潛力”，“強勁、可持續、平衡增長框架需要結構性改革來創造更加包容的就業市場、積極的就業政策，以及優質的教育和培訓項目”。這表明G20各成員國開始意識到結構性問題是制約各國長期增長的關鍵。

2010年首爾峰會上，結構性改革被作為獨立議題在領導人宣言中提出，明確了產品市場改革、勞動市場與人力資源發展改革、教育和培訓、稅收改革、綠色增長和創新、平衡經常賬戶、基礎設施投資等七方面改革重點。

2013年G20圣彼得堡峰會圍繞著“保持強勁、可持續、平衡增長”的主題，確定了《圣彼得堡峰會行動計劃》，各個成員國分別就本國情況制訂了詳盡的行動計劃，承諾通過促進投資、補齊關鍵短板、提高生產率和競爭、提高勞動參與率、改善金融市場穩定性和擴大信貸，解決內外部失衡。

2014年，G20布里斯班峰會制訂了《布里斯班行動計劃》，分別從增加和促進投資、促進競爭、促進貿易、提高就業和參與率四大方面給出了結構性改革承諾。承諾到2018年前使全球GDP額外增長2%，并承諾設立全球基礎設施倡議（GⅢ），以滿足每年約5萬億美元的全球基礎設施投資需求。

2015年G20安塔利亞峰會，領導人宣言重申“G20的首要任務是及時有效地實施增長戰略，包括支持需求和結構性改革的措施以提高實際和潛在增長，創造就業，促進包容性增長和減少不平等”。

盡管G20對結構性改革越來越重視，各成員國也做出諸多承諾，然而議題深入推進與行動計劃落實的情況卻不及預期。2016年7月G20財政和央行行長會議取得了豐碩的成果，完成了G20結構性改革頂層設計，確定了結構性改革的9大優先領域和48條指導原則，制定了衡量改革進展和成效的指標體系。其中，優先領域包括促進開放的投資和貿易；促進勞動力市場的活力；促進創新；促進競爭，改善營商環境；推動基礎設施建設；強化和完善金融體系；深化財稅體制改革；促進環境的可持續性；促進包容性增長。這一舉措充分體現了G20框架下標本兼治促增長的思路。

在2015年安塔利亞峰會后，中國率先啟動進行結構性改革，建立開放型經濟。當前的結構性改革是供給側結構性改革，面臨著“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大重點任務，要堅持適度擴大總需求，為供給側結構性改革營造良好宏觀環境。中國經濟結構改革積累了相當豐富的治理經驗和成績，主導推進此項議題，表現出中國對全球經濟治理的責任感。實踐證明，短期工具如貨幣和財政政策空間有限，需要我們調整政策思路，改變中長期結構性失衡的現狀，做到短期政策和中長期政策并重，需求側管理和供給側改革并重。只有通過扭轉全要素生產率不斷減緩的局面，改善收入分配不均現狀，實現有效的創新驅動，才能帶領世界經濟走出蕭條，中國的結構性改革實踐可以為全球發展提供解決方案。

四、《G20全球貿易增長戰略》具有里程碑式的意義

習主席在峰會閉幕式上的講話提出：我們決心重振國際貿易和投資這兩大引擎的作用，構建開放型世界經濟。2016年G20在貿易領域的推進是中國擔任主席國的又一重要貢獻。

回顧歷屆峰會，G20尚沒有將貿易和投資單獨列出作為主要議題深入討論，有關貿易議題的成果或共識，大多還停留在“反對貿易保護主義，呼吁推動自由貿易發展”的倡議，并沒有落實任何的行動方案或確定時間進程。直到2013年圣彼得堡峰會，中國與其他新興經濟體一起推動了WTO巴厘貿易部長會上達成“早期收獲”協議，鞏固和維護了多邊貿易體制地位，為WTO多哈回合談判注入了新的動力。

本次杭州峰會實現了貿易議題多個“第一次”的突破：第一次在G20框架下設立了貿易和投資工作組機制；第一次確認將G20的貿易部長會議常規化和機制化；發布了第一份G20貿易部長會議共同聲明。峰會批準并制定了《G20全球貿易增長戰略》，成為繼WTO巴厘會議、內羅畢會議之后，全球貿易自由化推進的重要內容，具有里程碑式的意義，其具體內容包括七個方面：降低貿易成本、加強貿易投資政策協調、促進服務貿易、增強貿易融資、制定貿易景氣指數、促進電子商務發展、推動貿易和發展。G20還一致決定推動盡快實施wro《貿易便利化協定》，努力將全球貿易成本降低15個百分點；落實在2016年底前達成一個富于雄心、面向未來的《環境產品協定》，在廣泛范圍內削減環境產品關稅。

五、《G20全球投資指導原則》成為首個世界投資政策的多邊綱領性文件

G20的貿易投資機制化充分肯定了國際投資在世界經濟增長中的重要地位。作為貿易部長會議共同聲明又一大重要成果，G20框架下推動投資自由化議題，建立全球首個多邊投資規則框架《二十國集團全球投資指導原則》（以下簡稱《投資指導原則》），有助于改變全球投資管理體系高度碎片化的現狀；有助于促進全球投資政策協調，為企業對外投資決策提供更強的可預見性和確定性；有助于為各國協調制定國內投資政策和商談對外投資協定提供重要指導，彌合國家間投資政策分歧；為下一步建立WTO式的國際投資多邊機制奠定了重要基礎，具有開創性意義?！锻顿Y指導原則》這一非約束性規則，有助于彌補當前國際投資治理領域缺乏全球性政策指引的空白，為全球提供公共產品。

2013年圣彼得堡峰會將投融資問題單列為議題，就長期投資、融資，特別是基礎設施投融資等達成了共識。2015年安塔利亞峰會公報中重申了“全球貿易和投資依然是經濟增長和發展的重要引擎”，承諾通過調整后的增長戰略，推動貿易和投資；并要求貿易部長定期舉行會議，同意建立支持性工作組?？梢?，中國作為G20“三駕馬車”之一，對議題設定和成果推動的引領能力已經有所體現，杭州峰會的成果充分落實了安塔利亞峰會的承諾和要求。

由中國主導推動國際投資規則的制定，促進全球貿易投資治理一體化的發展，逐步構建貿易投資一體化的全球網絡，大大提升了中國在全球治理體系中的地位，也符合中國“走出去”的戰略目標，有助于中國企業對外投資過程中對于政策法規、監管體制等風險的規避。六、完善國際金融治理架構，國際金融改革領域取得重要進展

國際金融構架改革是G20長期關注的核心議題，中國也是這一領域的主要倡導者。

2009年G20倫敦峰會達成了1.1萬億美元的扶持計劃，用以遏制危機進一步加深，加強金融機構和重建信心，穩定金融市場。計劃中規定國際貨幣基金組織（IMF）的可用資金提高兩倍，上升至7500億美元。中國承諾參與該計劃，并購買500億美元IMF債券，使得中國的投票權從3.8%提高到超過6%。

本次杭州峰會承諾“繼續推動國際金融機構份額和治理結構改革，加強落實各項金融改革舉措，共同維護國際金融市場穩定?！?016年中國擔任主席國以來，重啟了國際金融架構工作組，本次峰會核準了《邁向更穩定、更有韌性的國際金融架構的G20議程》，強調了國際機構對金融風險防范和管理的重要性。承諾積極迎接國際貨幣基金組織2010年份額和治理改革的落實，并致力于在2017年年會前完成第15次份額總檢查，包括形成新的份額公式。支持世界銀行按照達成一致的路線圖、時間表及原則實施股份審議，目標是逐漸實現平等投票權。增加新興市場國家的代表性、投票權和發言權。擴大特別提款權（sDR）使用以完善現行國際貨幣體系，增強完善和構建國際金融安全網，完善主權債重組機制和改進對資本流動的監測與管理等。中國還首次把綠色金融議題引入G20議程，創建了綠色金融研究小組。杭州峰會通過了第一份G20綠色金融綜合報告，明確綠色金融的定義、目的和范圍、面臨的挑戰，并為各國發展綠色金融獻計獻策，支持全球可持續發展。七、發展議題受到重視，制訂落實2030年可持續發展議程行動計劃

2016年是落實2030年發展目標的重要開局之年，2016年G20峰會的重點推進領域之一即推動包容、聯動式發展，力求落實2030年可持續發展議程，為未來15年的全球發展制定了明確的時間表和路線圖。G20發展議程的行動計劃由基礎設施建設、人力資源開發、貿易、私人部門投資、糧食安全等10大支柱構成。聯合國2030年發展議程涵蓋了經濟、社會和環境三大領域，有17個目標和169個子目標，對各國發展具有重要指導或參考作用。這是G20峰會第一次將發展問題置于全球宏觀政策框架的突出位置，也是第一次圍繞落實《2030可持續發展議程》制訂行動計劃，展現了G20協調和引領世界經濟發展的領導力，對鞏固G20在全球經濟治理中的核心地位意義重大。杭州峰會公告還承諾通過支持非洲和最不發達國家工業化、提高能源可及性、發展普惠金融、鼓勵青年創業等方式，減少全球發展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經濟增長成果。

2010年首爾峰會通過了《增長共享的首爾發展共識》，明確表明G20成員國對于聯合國2030年可持續發展議程的支持，此后發展議題越來越受到重視。后危機時代，G20的首要任務和核心議題就是發展，應注重機制化建設、平衡發展和綠色發展。作為世界第二大經濟體、新興經濟的領頭羊，中國倡導并力求形成關于發展的國際規范準則，體現了發展中國家在全球治理制度中的訴求和主張，體現了主席國中國作為最大發展中國家的責任擔當。八、創立“三位一體”的反腐敗合作，構建共贏的國際平臺

反腐敗國際合作已經成為全球經濟治理的一項重大課題，自2009年G20匹茲堡峰會以來，G20以聲明、宣言、公報、反腐敗行動計劃等多種成果反復重申這一共識。除了G20，《聯合國反腐敗公約》和APEC的反腐敗倡議也為多邊框架下的反腐國際合作提供平臺。2016年G20峰會上，中國將推動G20制定追逃追贓高級別原則，設立追逃追贓研究中心，制訂反腐敗2017--2018年行動計劃，構建原則、機制、行動三位一體的反腐敗格局，從而形成對腐敗問題的零容忍國際環境，以行動構建反腐敗的合作網絡。

十八大以來，中國一直在改進國內法律機制，這為國際反腐敗合作的機制化提供基礎；中國在國際反腐敗合作中，已經實現了從參與者到改革推進者的角色變化。利用G20平臺，中國可以更好地與各國分享經驗，推進制度創新，跨越國際反腐中的障礙和壁壘；而多邊共識的推進和G20反腐合作平臺的搭建，也會為中國與他國雙邊合作注入新的戰略內容，為全球善治提供了堅實的基礎。

中國在G20峰會中一直是積極重要的合作者和改革者，并正在逐漸成為更加強大的領導者。習主席的G20峰會演講中多次提到了實現“共享”和“共贏”，中國在G20平臺上也特別強調創新、包容、聯動、共享，這些都體現了全球經濟治理中的中國理念，與中國的對內改革、對外開放，構建開放型經濟新體制的目標相統一。G20杭州峰會的核心議題，充分體現了全球化和中國化的雙重視角，既聚焦于世界經濟面臨的重大問題和挑戰，也是中國當前經濟發展和對外開放關注的焦點。G20杭州峰會的成果，既符合全球經濟發展的期盼，又滿足了中國戰略轉型時期構建和諧、穩定外部環境的需要，有助于實現本國政治經濟利益與他國合作共贏的雙重