新常態下構建曲靖農村養老服務體系助力地方經濟發展①

王鳴 張磊

摘 要：十八大以來，中國經濟格局發生了深刻變化，經濟進入增長速度換擋期。曲靖市作為云南省重要的工業城市，經濟發展也進入以高效率、低成本、可持續的中高速增長為主要特征的新常態階段，面臨宏觀經濟下行、產業層次低、發展方式粗放、增長動力不足等困境，當前，曲靖市農村老齡人口數量大、需求廣，而農村養老產業的巨大消費需求既有利于穩增長，又有利于調結構，是其重要的經濟增長點，因此構建曲靖市完善的農村養老服務體系是解決民生、積極應對經濟新常態的有效途徑。

關鍵詞：新常態 曲靖 農村養老服務體系

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）03（c）-115-03

1 曲靖現有農村養老體系基本情況

農村社會養老服務體系是一項由養老服務主體、服務對象、服務內容、服務規范、運作機制、保障資金等各要素組成的系統工程。根據國家《社會養老服務體系建設規劃（201l—2015）》的指導思想，云南省曲靖市從市情出發，堅持“政府主導、政策扶持、多方參與、統籌規劃”的指導思想，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的農村社會服務體系。但由于起步較晚、發展緩慢，還存在老齡服務體系建設相對滯后、專業養老機構數量少等問題，農村養老服務幾乎又是其中最為薄弱的一環。因此，曲靖市應把握好新常態帶來的發展機遇，加強與完善農村社會養老服務體系建設，助力地方經濟結構調整、健康發展。

2 曲靖農村養老服務體系建設過程中存在的問題

2.1 現有的農村社會養老服務保障水平偏低

當前，曲靖市農村社會養老服務保障水平總體偏低，主要呈現在以下幾方面：一是服務能力有限。農村養老機構總體上規模小、床位少，功能不全。養老床位需求比是衡量一個城市養老保障水平的重要指標，歐美發達國家約為5%～7%，發展中國家約為2%～3%。截至2015年底，曲靖市擁有農村敬老院82所，養老床位4500張，床位總數占全市農村老年人口總量的1%左右，保障水平偏低。二是服務目標人群覆蓋面偏窄，曲靖農村社會型養老機構主要針對的是優撫、“三無”、“五保”老人等傳統意義上的民政救助對象。三是在開展的服務內容方面主要圍繞著吃、住和看護基本需求展開，精神慰藉、心理支持、康復、護理、臨終關懷、緊急救助等方面呈現出日益增長的需求無法滿足。四是現有養老護理從業人員素質較低、教育培訓尚未普及、聘用管理不夠規范，服務水平較低，素質也參差不齊。

2.2 農村社會養老服務隊伍專業化程度低

根據調查的數據來看，曲靖市農村養老服務從業人員的基本情況突出表現為“兩低一少”。一是服務人員文化水平低。目前我市農村民辦養老機構大多采用家庭粗放式管理，管理層次較低；養護員中“4050”農村婦女和下崗失業人員占85%以上，開展的養老服務內容大多圍繞日常生活服務層面，極少涉及老年精神文化服務方面。二是工資水平低。當前農村民辦養老機構中的養護員平均年齡40歲以上，工資多數在1500-2000元之間，社會地位低，這一現狀直接影響養老服務行業的可持續發展。三是整體數量少。截至2015年底，曲靖市農村敬老院有82所，4500張養老服務床位，據不完全統計但全市農村敬老院目前服務人員不足4000人，床位不足、養老護理員急缺現狀嚴重。曲靖應借鑒發達地區省份養老服務經驗，養老護理員與服務對象備配率應至少達到1：4的比例，按此比例曲靖市農村養老護理員至少需要12000人左右，缺口十分明顯。

2.3 養老服務發展不均衡

當前，曲靖市農村養老社會服務發展狀況總體呈現出不均衡態勢，主要集中于服務結構、服務內容、覆蓋區域等方面。一是服務結構不均衡。當前曲靖市已基本建立起以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐的農村社會服務體系然而，居家養老、社區養老明顯滯后于機構養老。二是服務內容單一。據調查，曲靖市目前90%以上的均為日常照料型養老機構，僅能為入住老年人提供日常生活照料護理服務。三是公辦民辦不均衡。相比公辦和集體辦養老機構，民辦農村社會養老機構比例偏低。四是區域覆蓋分布不均衡。目前，曲靖市農村養老機構大多集中在麒麟區、沾益縣、馬龍縣等交通條件較好的縣城城區，而地理位置較為偏遠、經濟發展水平較落后的會澤縣、羅平縣除幾處公辦敬老院外，民辦養老機構十分緊缺。

2.4 工作機制與規范化發展存在差距

農村養老服務體系涉及面廣，設立健全的服務評價體系有利于養老機構的服務質量的提升以及社會對養老服務的認識，也利于政府對養老服務機構的實施和監管。當前，曲靖市農村養老機構的服務缺乏統一的標準上的規定，再加上農村養老機構自身重視的力度不夠，提供的養老服務內容單一，主要圍繞著吃、住和看護基本需求展開，服務標準具有隨意性，缺乏規范與引導。此外，一線護理員大多數來自農村，文化水平普遍較低，導致農村養老機構在服務項目、服務水平無標準可依，或者不參照標準。繼而出現糾紛事件，甚至出現侵害老年人權益的問題，而一旦出現糾紛或者侵權事件，又因沒有標準很難界定責任，進而激化矛盾。

2.5 社會力量參與不夠，多元化養老服務參與主體尚未形成

養老，既是家庭義務，也是社會責任。但就目前曲靖市的農村養老現狀而言，社會資源的投入還遠遠不夠。這一方面需要政策引導，讓養老成為名利雙收的產業，吸引更多社會力量參與；另一方面要探索新的產業模式，將農村養老與其他醫療機構和社會組織相結合，使老年人得到更好的關懷和服務。當前，曲靖市已出臺多項政策鼓勵個人、企業、社會組織等社會力量積極參與農村養老服務。然而，由于是管理和資金保障兩大方面的原因，導致實際的社會養老社會力量參與度現狀不盡如人意，呈現出數量少、質量不高、持觀望態度等特點。與此同時，已參與進來的社會組織的制度不健全、管理不規范以及人力資源緊缺也成為了制約社會組織健康發展和能力建設的問題。

3 構建曲靖市農村社會養老服務體系的建議

當前，曲靖市已初步建立起建設應以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的農村社會養老服務體系。結合曲靖本地實際，針對當前突出問題提出相應措施，進一步改進和完善曲靖市農村社會養老服務體系的建設。

3.1 建立健全基本養老服務制度

養老服務制度的完善是社會養老服務體系建設的基本前提。創建社會養老服務制度可借鑒發達國家經驗，即在加強老年養老經濟保障的同時注重服務保障與精神保障，追求公平與效率的結合，從家庭養老走向社會養老。農村社會養老服務體系可以依照不同的保障目的、保障對象，分為基本養老服務、長期護理保險、社會供養和養老服務社會救助等四部分，這四種制度的責任主體、籌資模式及資源整合和調配機制不盡相同，側重點和保障范圍各有側重，相互補充和銜接。第一部分是普惠性的社會基本養老服務，這種制度主要從餐飲、醫療、保健等方面對符合年齡的老年群體開展，具有覆蓋面廣、針對性強的特點，是整個農村養老服務體系的基礎與核心。第二部分是設立長期護理保險制度，采用政府補貼、個人繳費相結合的方式為患老年慢性病、年老體衰的的農村老人設立社會保險制度。第三部分是具有救濟性的社會供養制度，以國家出資的方式為無生活來源、無贍養人和扶養人的“三無”農村老年人提供。第四部分是為具有基本養老服務乃至長期護理保險之外額外的需要，但又不符合社會供養條件的患病和失能半失能貧困農村老年人提供社會救助養老服務制度。

3.2 發揮市場機制作用，培育多層次養老機構

借鑒發達國家社會養老經驗，發揮市場機制作用，走社會化、產業化的發展道路，既有利于吸納各種資本，減輕政府財政壓力，還可以增加就業崗位，提升服務產業比例，是促進養老機構發展，進而促進經濟社會的和諧發展的有效途徑。當前，構建曲靖市農村養老服務體系應鼓勵和引導社會各方面力量積極參與老年服務產業，逐步形成政府宏觀管理、社會力量投資興辦、養老服務機構自主經營，按市場化要求建立管理體制和運行機制。（1）組織機構形式，通過政策引導、資金補貼等方式鼓勵企事業單位、集體組織、民間組織、個人等社會力量參與農村社會事業；（2）合作模式，采取獨資、合資、合作、聯營、承包、租賃、參股等靈活多樣的合作模式；（3）多元化的養老服務機構，興辦社區養老院、老年活動中心、老年大學、老年文化活動站等；（4）政府出臺優惠政策、社會化養老機構在規劃、建設、稅費減免、用地、用水、用電等方面享受優惠待遇。

3.3 設立具體的養老行業操作規范

社會化養老成為農村養老服務發展的重要趨勢，建設標準化的社會養老服務對于提升餐飲、醫療等領域的養老服務質量，促進農村養老服務市場的健康發展有著積極的促進作用。我國目前公認的社會化養老服務標準體系包括建筑設施標準、機構資質標準，管理質量標準、安全衛生標準等幾個方面。當前，曲靖市農村養老服務服務總體質量不高，現有的農村養老機構服務標準意識主要集中在養老機構的房屋建筑、硬件設施等方面，養老行業內缺乏養老服務標準、不規范現象突出。因此，加強曲靖市農村社會化養老服務的標準化建設的重點主要圍繞著以下幾點，一是社會化養老服務基礎標準，應設置詳盡的服務標準化工作指南、分類標準、服務術語標準等；二是人力資源管理標準，包括服務人員從業資質、教育和培訓標準以及績效考核標準；三是養老機構環境保護標準，主要包括養老服務機構周邊的空氣質量、噪聲以及室內的衛生和光、聲環境等基本條件的要求。四是安全與應急標準，包括設施設備安全標準、社區內感染控制、各種事故的防范、突發事件的處理等方面；五是政府對服務機構監管標準，包括建立控制手段以及規定服務過程的評價方法等。

3.4 建立穩定的財政投入和經費保障機制

養老服務的資金保障對養老服務體系的發展至關重要，拓渠道、增方式是解決資金來源的重要舉措。在加大政府投入的基礎上，充分發揮市場的積極作用，通過用地保障、信貸支持、補助貼息和政府采購服務等多種形式，引導和鼓勵社會各方力量積極投入老年服務產業。一是設置養老服務專項資金，用于養老服務補貼、養老服務機構建設、居家養老服務設施建設和鼓勵發展民辦養老服務機構等。具體包括針對公辦養老機構，鄉鎮、街道養老服務中心等，采取因素法分配補助資金；民辦養老服務機構新增床位補貼給予補助。二是創新融資模式，提高養老服務產業資金使用效率。采用的模式包括“政府+金融機構”，該模式的優點在于地方政府做劣后，承擔主要風險，但項目需要通過省政府審核“；金融機構+地方國企”，二者合作發起設立有限合伙基金；企業自發成立的產業投資基金，通過發展股權投資基金和創業投資基金，引導社會資本采取私募等方式發起主要投資于養老服務產業的產業投資基金。多樣的融資模式可以為養老服務產業提供資金支持，助力養老機構科學融資。三是加快建立社區養老服務社會捐贈平臺。強化社會捐贈資金管理監督，健全社會捐贈信息披露機制，完善社會捐贈稅收激勵政策，構建起一個透明高效的社區養老服務社會捐贈平臺。

3.5 加強養老服務職業教育，建立專業養老服務隊伍

養老服務隊伍穩定與否、素質高低對農村社會養老服務的發展質量影響重大。當前，曲靖市農村養老服務人員的數量與質量實際構成了養老服務體系建設的瓶頸，建立一支職業道德高、業務素質強的服務隊伍，有利于促進農村養老服務機構的發展，對農村養老服務工作有重要的促進作用。一是穩定人才隊伍。提升薪酬待遇和社會地位，穩步提高現有養老服務從業人員薪酬水平，提高社會地位。建立健全農村養老服務人才職級晉升、登記注冊、教育培訓、薪酬待遇、激勵評價等機制制度。以入職補貼、表彰鼓勵等方式鼓勵高校、高中等職業院校的畢業生進入老機構從事養老護理工作。二構建培養養老服務專業人員的教育體系。以增加基礎設施建設、加大資金投入、國家政策傾斜等方式鼓勵高等院校和中等職業技術院校開展老年醫學、康復、社會工作等相關專業的養老服務學歷教育，加快培養等社會養老方面的專業人才。三是完善養老服務專業人員培訓體系，做好專業人才培訓工作。制定養老護理員職業資格考試認證制度，理順養老護理員資格認證體制及運行機制，完善在職養老護理人員的職業培訓內容，定期為工作人員提供培訓。

4 結語

當前我國的經濟格局發生了深刻變化，經濟進入增長速度換擋期，曲靖市作為云南省重要的工業城市，經濟發展也進入新常態階段。當前，曲靖市農村老齡人口數量大、需求廣，而農村養老產業的巨大消費需求既有利于穩增長，又有利于調結構，是重要的經濟增長點。現如今曲靖農村社會養老體系的構建正處于攻堅時期，應充分利用好政府與社會的力量，團結好所有的力量解決好養老問題。這是解決曲靖市地方民生問題、積極應對經濟新常態的有效途徑，甚至是為了全人類發展過程中的人口老齡化破解難題。

參考文獻

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[4] 陳茂峰.我國農村社會養老服務體系建設及發展建議[J].邊疆經濟與文化，2014（4）.

①基金項目：2016年曲靖市哲學社會科學規劃立項課題（編號：ZC201605）。

作者簡介：王鳴（1981-），女，河北石家莊人，講師，碩士，主要從事社會學方面的研究。