關于政府采購的經濟發展態勢探究

李光

摘 要：本文從我國目前政府采購的發展現狀、問題以及經濟發展趨勢等角度出發，在借鑒西方發達國家政府采購領域經濟制度、發展模式等經驗的基礎上，深入分析我國政府采購過程中出現的困境及難題，不管是法律規制方面，還是經濟層面，為了實現政府采購的穩步、健康、可持續發展，都需要我們提出可行有效的解決方案，以促進政府采購進一步規范化、透明化、持續化的發展。

關鍵詞：政府采購 經濟發展態勢 規范化 透明化

中圖分類號：F812.45 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2017）03（b）-124-03

從2013年9月13日國務院辦公廳發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》到現在，我國的政府采購在經歷了近二十年的發展，積累了許多寶貴的經驗，但在制度化、規范化的道路上步履維艱。我國政府采購的未來經濟發展趨勢之一就是要實現政府采購進一步的規范化、透明化。我國目前在政府采購方面用得最廣泛、也是最具權威的法律規范性文件就是《中華人民共和國政府采購法》，然而，這一法律在實踐的過程中卻不斷遭受到挑戰。

從我國目前政府采購的發展現狀、出現的問題以及今后政府采購的宏觀發展趨勢等角度出發，并借鑒西方發達國家在政府采購領域的經濟建設經驗，我們發現我國政府采購應堅持規范化、透明化的發展道路，從而實現政府采購的健康發展。

1 推進政府采購進一步規范化的背景

1.1 我國政府采購的發展現狀

我國政府采購始于20世紀90年代，總體上還是處于起步階段，并且在實踐與立法兩者穩步推進的過程中，呈現出一種實踐先于立法的趨勢。而實踐中不斷出現的政府與社會組織之間責任的不明確、主體之間的利益沖突等問題卻已經成為其進一步發展的障礙，使得我國政府采購屢遭瓶頸。在此背景之下，制定規范性文件或者通過行政協議明確政府與社會組織的權利、義務、責任，提升社會組織提供公共服務的積極性等就成為政府采購可持續發展的關鍵。

1.2 我國政府采購的立法現狀

我國一個法律體系的出臺，往往伴隨著一系列相應的法規、規章以及有關的行政規范性文件。在我國政府采購這一立法領域，我國目前比較明確的與之有關系的就只有《中年人民共和國政府采購法》，但就像前面所提到的那樣，這只是一個宏觀的法律規范，所以，我國目前并沒有就政府采購這一法律關系，制定并出臺法律及行政法規層面的規范性文件。但是近年來，中央及地方政府相繼推出關于規制政府采購的指導意見及各項規定。這些政策的出臺，有助于厘清政府采購的基礎概念，也明確了各級政府在規制公共服務購買方面的著力點及發展目標。如此一來，打破我國政府采購還沒有專門的一部法律來規范的尷尬局面就指日可待。其中，廣東省通過制定相關政策，重點扶持一批具有示范導向作用的公益服務性組織，在全省試行政府向社會組織購買公共性服務，在全國屬于領先的舉措，也為我國政府采購的立法規制開了個好頭。

1.3 政府采購的發展趨勢

在我國構建服務型政府的大背景下，政府職能的進一步轉換需要政府承擔對公民“生存照顧”的責任。與此同時，民眾對于公共服務的要求也越來越高，政府需要承擔的職能與責任也就會相應遞增，而傳統的政府公共服務模式就難以滿足公眾的需求。這就需要政府完善購買公共服務職能，而政府采購立法，作為推進政府公共職能更好發揮的關鍵，也是迫在眉睫的。

1.4 我國政府采購實踐中存在的問題

雖然不斷出現有關規制各地政府采購的制度及規定，我們不能否認這些舉措帶來的正面效應及積極影響，但我們需要用辯證的觀點看到在制度及規定運行過程中存在的不足和問題。總所周知，長期以來，我國的公共服務大部分都是政府直接提供的，政府在這中間是掌舵人，也是決策者。但現在我們需要政府轉變職能，逐漸擺脫既定的模式，提供公共服務的主體由政府轉變為社會組織，這必定需要磨合的過程。

總的說來，目前存在的問題有三個：一是政府與提供服務的社會組織的責任分配不明確，責任界定的不清晰容易影響提供服務的質量并引起雙方推諉責任以致損害群眾利益的情形。二是政府、社會組織以及服務對象之間存在著的利益沖突，雖說存在利益沖突是必然的，但過度的利益沖突所帶來的后果也是嚴重的，如何平衡三者之間的利益沖突問題也是政府采購制度運行的難題。三是社會組織在政府購買服務制度中發揮的作用有限，社會組織提供公務服務時，其本身缺乏應有的獨立性及能動性，無法真正做出獨立的決策，尤其是在提供具體公共服務時還要聽從政府的領導，無法做到真正的平等及協商，影響其投入的熱情及積極性。

1.5 政府采購立法的現實性

政府采購通過引入市場經濟中的競爭機制，利用契約化、民營化等公平、更加利于競爭等形式將公共服務這一具有公共屬性商品的生產與提供交由市場和眾多的社會組織力量來決定，這樣整體上有助于提高我國政府提供公共服務的效率與水平。

深入分析西方發達國家推進政府采購的實踐經驗，我們不難發現，利用法律手段對政府采購進行規制是進一步促進其穩步發展的基礎工作。其中，有不少國家以本國相對完備的政府購買法為基本立法指導，在此基礎上建立較為完善的政府購買全過程監管機制，以實現有效的監督管理，也為政府購買服務提供強有力的法律支撐。

《政府采購法》的頒布實施一定程度標志著我國現代意義上的政府采購實踐的開始，但它本身及其相關的規章制度對于政府采購立法層面的保障仍然不足。這與我國目前不斷擴展的政府購買服務范圍、不斷豐富的政府購買服務方式以及不斷發展的政府購買服務法律需要之間存在著巨大的矛盾。碎片化趨向比較明顯的政府采購，在前進的道路上步履維艱，不僅僅面臨系統化立法規定的缺失，還要為不明晰的監管主體、建設滯后的監管機構、不全面的監管方式以及不力的監管執行費心費力。這些問題確實已經成為制約我國政府購買服務不斷創新、深化發展的瓶頸。綜上所述，我們非常有必要以促進政府采購立法為主題，系統分析我國政府采購的立法保障基礎理論與實踐開展，并就法律保障的構建途徑進行理論和實踐的探討，以尋得構建我國政府購買服務法律保障有效機制的可行途徑。

2 西方發達國家政府采購立法的借鑒

2.1 美國

美國政府在購買公共服務方面的法律制度建設，開始于20世紀70年代西方政府新公共管理運動時期。通過引入市場競爭機制，有效地刺激了政府內部以及外部競爭，從而節約公共服務成本，縮減政府機構規模以及政府開支。美國在促進政府采購立法方面的措施，是非常值得我們借鑒的，首先，美國關于政府采購公共服務的法律是相當完善的，尤其重視法治化的建設。其次是關于透明化問題，美國的法律規定，政府在購買公共服務時都采用透明化管理制度，透明化是基本原則之一。這樣可以有效保證政府采購在“陽光下”運行，足夠透明，足夠公開。最后是關于市場化，這是美國政府采購制度另外一個基本原則，主要目的是在于堅持社會組織之間的公平競爭，提高政府采購的效率及質量。

2.2 英國

英國作為一個老牌的資本主義國家，從權利法案開始，就有著悠久的法治基礎，在公共服務改革的過程中也較好地發揮著法治精神，重視立法以及相關法律法規的制定，從而建立了較為完善的法治體系，也就為政府采購奠定了基石。與此同時，英國政府也深知單單有了一系列的法律法規，而沒有一個科學的管理體制，政府采購的推進也不盡如人意。為了建立科學的管理體制，英國政府在中央和地方承擔的政府公共服務職能之間劃定了界限，進行清晰的劃分，力求實現職能的分開治理。中央和地方政府都要非常重視自身承擔著的公共服務責任，并全力付諸行動。有了法治，有了管理體制，接下來就是政府采購的績效評估和監管，英國秉承社會契約論精神，通過建立嚴格的合同管理機制來對購買的公共服務進行績效評估。在與各種社會組織的合作過程中，英國政府完全按照合同規定進行質量監控、績效評價，確保公共服務保質保量得到供給。

3 對我國的啟示

總的來看，發達國家在政府公共服務購買改革的過程中，遵循“小政府、大社會”的原則，逐步將適合以市場化方式提供的公共服務事項交給具備條件、信譽良好的社會組織和企業等來承擔，能夠有效地解決某些領域公共服務產品短缺、質量和效率低下等問題。而如何規范政府采購，實現其立法規制，我們不能忽視的一個問題就是避免購買公共服務過程中公共服務職責被削弱，需要在立法規制的過程中保證公共服務職責不丟失。這是我們需要注意的，與此同時，在借鑒國外發達國家購買公共服務立法的基礎上，我國的購買服務立法應該做到以下幾點。

3.1 立法方面

首先，關于立法的模式，要從我國的國情出發，具有中國特色。我們吸取外國成功經驗，將其有效的政府服務采購管理制度與法律法規運用到我國的立法實際中，這是值得推薦的，但是，我們也應該意識到，任何一種制度或法律，都是不能直接照搬的，我們需要從自身的實際情況出發，制定出符合國情及實際的法律法規。就前面論述到的英國、美國的立法經驗來看，我國政府購買服務立法，第一步要做的就是如何在法律層面明確界定購買公共服務的范圍，避免以后出現范圍界定不清晰而出現爭議；也要正確地在法律上對中央和地方政府的公共服務職能進行劃分，該誰管的事情就要管好，承擔責任，避免互相推諉。

其次，關于立法的主要內容，應當明確政府采購的職責分工，明晰政府在購買社會服務中的權利和義務。公共服務交由社會組織提供的前提下，涉及部門主要有政府購買服務主體單位、民政部門、財務部門、監察部門以及審計部門等，各個部門都有自己獨特的權利與義務，只有各個部門都做好本職工作，也只有立法明確各政府部門的法定職責，才能使得政府購買的職能得以真正有效地發揮。與此同時，立法也要嚴格規范購買公共服務操作，完善購買公共服務程序。購買公共服務的程序規定不具體在實踐中會造成不公平競爭、腐敗滋生等嚴重問題。只有以公平、公正、公開的原則，完善政府購買的各項程序，保證社會組織的公平參與競爭，嚴禁暗箱操作、豪華購買等違法違規行為，筑牢預防腐敗的制度防線。除了這兩點，立法還要更加完善政府購買監督評估機制，它作為購買公共服務制度的一道保障，在立法中必須加以強調。監督機制不僅包括內部監督機制，還包括外部監督機制，兩者缺一不可，只有這樣，才能防止購買“內部化”導致的腐敗現象，保護政府財政公共性和防止損害公民利益。

3.2 與社會組織的關系方面

我國的購買服務立法不僅僅要從立法本身出發，在這之中也要考慮并明確政府與社會組織的關系。公共服務向社會組織購買，這兩個主體必然就存在著密切聯系，但也相互獨立。在這個問題上，我國不同于西方發達國家，他們擁有高程度的市場化背景條件，也擁有完善的民事法律體系，這些都是我國目前所不具備的，所以，在這一點上我們不能照抄照搬。也就是說，我國政府一直以來作為社會公共服務的主要推動者，首先要認識到社會組織的重要性，采取的措施及策略要有利于推動社會組織的發展，使其最大程度地參與到公共服務中。這些是在出臺有效的符合我國實際情況的法律法規之前必須要明確的。

3.3 公共服務供給的多元化方面

關于政府采購中的公共服務的供給問題，如果處理不當，勢必也會帶來諸多負面影響。不管是西方發達國家，還是我國，就公共服務的提供者這一方面，都或多或少地存在著由于供應者過于單一而引起的公共服務領域的壟斷以及市場失控、失靈情況。基于這個問題的考慮，公共服務供給的市場化、多元化就顯得很有必要。公共服務供給質量和效率的提高不能缺少競爭機制的引入以及眾多社會組織的參與，社會組織發揮其在推動政府職能轉變中的重要作用，能夠利用自身擁有的資源優勢來促進政府職能的更好發揮。因而，公共服務供給方式應堅持走多元化的道路。政府采用各種各樣的優惠政策、利益共享等方式來吸引更多的社會組織積極參與到公共服務供給中來，并努力建立一個結構科學、行為規范的公共服務供給體系。

綜上所述，我國政府采購立法過程中，努力形成具有中國特色的立法模式是首先要考慮的；關于立法的主要內容，明確政府購買社會服務是基本前提，規范政府購買服務程序是重要條件，完善政府購買服務的監督評價機制是最終保障。除此之外，處理好與社會組織的關系也是不可或缺的，社會組織參與購買服務積極性的高低也是重要的影響因素；至于公共服務供給的多元化道路，將會是規制政府采購過程中始終要貫徹實施的。

只有加快政府購買服務的立法，完善我國政府購買服務法律制度，才能有利于推進公共利益的保護，有利于加快政府職能的轉變，有利于推進樞紐型社會組織的發展。

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