東盟準備好了嗎？

曹云華

摘要：東亞已經提前進入多極化時代，美國的對外政策還在變化中，中國的對外政策也正在調整，支配和影響東南亞地區格局的各種力量正在重新組合，一切都在變化的過程中。事實上，東盟一直在應對多極化時代和更加復雜的地區與全球環境，但是，這個世界變化的速度實在太快了，東盟在很多方面都還來不及做好準備。在這樣一個存在更多不確定性的時代，東盟將朝什么方向發展？東盟還是維護地區和平、穩定與繁榮的一支不可或缺的力量嗎？正在崛起成為世界大國的中國，需要什么樣的東盟？本文提出這些問題，希望與學界同仁一起共同探討與切磋。

關鍵詞：東盟；美國；中國；不確定性；多極化；地區格局

[中圖分類號] F752.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）06-0008-10

Abstract： East Asia has entered the era of multi-polarization ahead of schedule. The foreign policy of the United States is still changing. Chinas foreign policy is also being adjusted. Various forces that dominate and influence the pattern in Southeast Asia are being reorganized. Everything is changing. In fact， ASEAN has been preparing for the multi-polarization era and more complicated regions and the global environment. However， the pace of change in the world is too fast and ASEAN is still not prepared in many aspects. In such a more uncertain era， what is ASEAN going to？ Is it still an indispensable force to maintain peace， stability and prosperity in the region？ What would China，as a rising global power，want ASEAN to be？ This paper puts forward these questions and hopes to discuss together with the colleagues in the academic world together.

Key Words： ASEAN； The United State； China； Uncertainty； multipolarity； Regional Patter

經過50年的發展，今天的東盟已經成為擁有10個主權國家、6億多人口、2.3萬億美元國內生產總值的世界第七大經濟體。東盟在一系列領域取得了顯著的成就，盡管全球經濟在2008年以來遭受西方發達國家金融危機的打擊，但是，東盟經濟仍然保持平穩持續增長，2008～2016年10年間的年均經濟增長率達到5%，到2015年，東盟的人均國內生產總值達3867美元。東盟各國領導人對未來充滿信心，樂觀地估計認為，隨著東盟共同體的建成，將在經濟、政治與安全、社會與文化三個領域促進區域的進一步團結及合作，一旦貨品、服務、人員和資金能在這個擁有6億多人口的共同體內更自由地流動，東盟經濟總量將從目前的全球第七大經濟體，在2030年躍升為全球第四大經濟體。然而，東盟在經歷了50年的卓有成就的發展之后，前面并非坦途，東盟面臨一系列新的挑戰。本文所說的“東盟準備好了嗎？”實際上就是指東盟面臨的需要解決的難題和挑戰，包括：一是世界進入一個更加不確定的時代，在這樣一個更加不確定的時代，東盟做好準備了嗎；二是東亞包括東南亞已經提前進入多極化的時代，東盟是否為這個新時代的到來做好了準備；三是中國快速崛起，并且正在調整其對外政策，作為中國最重要的鄰居，東盟為此做好準備了嗎；四是東盟在2015年宣布建成了東盟共同體，東盟是否已經為今后更加緊密的區域一體化做好了準備；五是東盟各成員國的國內已經進入政治調整與變動的新的歷史時期，東盟各國政治精英做好準備了嗎；六是東盟的內部關系步入微妙的新階段，東盟做好準備了嗎；七是東盟的伊斯蘭極端勢力正在抬頭，各國為此做好準備了嗎；八是東盟的內部運作機制正在面臨越來越多的批評，東盟做好改革的準備了嗎；九是東盟正在面對越來越復雜的內部與外部挑戰，東盟的年輕一代政治精英們做好準備了嗎？

一、世界進入一個更加不確定的時代

引起當代世界更多不確定性的因素很多，包括世界經濟的不穩定性、科技革命帶來的產業結構調整與升級、國際移民的大浪潮、大國領導人的更換帶來內外政策的重大調整等，其中最后一個因素是美國總統的更替，即特朗普當選為美國總統，給當前的世界帶來最大的不確定性。美國一些學者認為，特朗普推行的一系列內外政策有可能引發全球政治危機，這個危機可以與2008年的全球經濟危機等同或者類似。導致這一危機的主要原因并不在于特朗普的排外主義政策，如提出“美國優先”的口號、退出一些重要的國際組織和國際條約等，而在于他給美國外交政策帶來的深深的不確定性，這些不確定性包括政策的內容總是在變化的過程中，其外交團隊也總是在換人，政策缺乏連續性等。尤其是其團隊的不確定性，可能是最為致命的一種不確定性。一名亞洲國家駐香港外交官抱怨說，“特朗普執政已近一年，但美國的亞洲政策仍然讓人看不透，許多亞洲盟國對此充滿擔憂。” 該名外交官舉了一個例子說，“以前駐香港的美國外交人員多是熟悉亞洲事務的官員，但美國駐香港總領事館在今年暑假人事大變動，調來了很多新人，他們不熟悉政策不在話下，我詢問他們美國的亞洲政策有無改變，他們竟然都說不清楚國務院的想法，似乎反映美國的外交并沒有持續性”①。

同樣，特朗普政策的不確定性也給東南亞帶來極大的不確定性。2017年初，筆者曾經撰文指出，特朗普上臺執政后，美國的內外政策正在進行重大調整。在東南亞，特朗普的團隊尚未形成明確的東南亞政策，但從其上臺后采取的一些措施來看，東南亞國家的政治精英們有充分的理由感到擔憂。二戰結束后，美國主導建立了自由主義的國際政治經濟體制，在以自由主義為核心的世界政治經濟秩序下，美國市場對東南亞國家開放，建立多邊自由貿易體系，對東南亞安全與防務承擔責任等。特朗普上臺執政后，美國要對這一切做出改變，使一切都處在不確定的狀態中。

二、東亞已經提前進入多極化的時代

幾年前，筆者曾經撰文認為，東亞（包括東南亞，下同）在今后相當長一段時間內會處于從單極格局到多極格局的過渡時期，也就是說，東南亞正在發生權力轉移，這個轉移的過程可能會比較長，而且這個權力轉移不是單純地從美國向中國轉移，而是向多個地區大國包括中國、日本、印度、澳大利亞和俄羅斯轉移。處在衰退趨勢下的美國維護其霸權地位的基本策略是，在全球繼續確保美國作為唯一超級大國的單極地位，在東南亞則是鼓勵多極化，防止東南亞的權力單純往中國轉移，出現中國在東亞影響力加大的局面。筆者以為，我們應該歷史地、辯證地、發展地看美國權力轉移的過程。

首先，東南亞的權力轉移現象不是現在才發生的，而是早在1975年越南戰爭結束時就開始了，換句話說，東南亞地區的多極化格局早在20世紀70年代中期就初露端倪。冷戰結束之后，中國加速發展，美國影響力下降，最終促使多極格局形成。20世紀70年代中期，美國從越南撤退，這意味著中國和蘇聯在該地區影響的擴大，日本則利用其經濟優勢，大力加強與東南亞的經貿關系，擴大在東南亞的經濟存在與影響力。冷戰結束之后，蘇聯的勢力退出東南亞，日本乘機填補真空，中國也加強發展與東南亞國家的關系，而東盟作為該地區最有效的一個組織也迅速擴大和發展，成為一支重要的力量。因此應該把東南亞的權力轉移現象看作是一個長期的過程，在這個過程中有兩個關鍵的節點，一是1975年越南戰爭結束，美國從越南撤軍，它標志著美國在東南亞的權力已經開始下降；二是20世紀90年代冷戰結束，大國在東南亞重新洗牌，中美日三大國的力量對比關系日趨穩定與平衡，最終形成多極化的地區格局。

其次，東南亞權力轉移的主要角色并不單純是在中國、美國兩國之間或中國、美國、東盟三方之間，而應該包括日本、印度，甚至包括澳大利亞在內。實際上，在東南亞已經形成了中國、美國、日本、東盟、澳大利亞和印度共同發揮作用的多極格局，多支力量相互影響、相互作用，他們之間既有競爭，又有合作，共同維護該地區的和平、穩定與發展。在東南亞的權力轉移過程中，日本的地位和作用是非常突出的，美國在東南亞的經濟權力有相當一部分流失到了日本。在美國的權力流失過程中，中國雖然獲得了一部分權力，但是，這種權力大多數還是與地緣政治和地緣經濟相關的權力，迄今為止，中國并沒有取得主導國的地位，在今后相當長一段時間內，中國也不大可能獲得這種地位。

再次，美國在東南亞仍然占據優勢的地位。在多極化的格局下，美國仍然可以在東南亞發揮重要的作用。由于東南亞內部各國關系錯綜復雜，無論是中國、日本、印度還有東盟，都不可能單獨擔任本地區的領導角色，而美國的地位和作用將會受到各方的認可和尊重。也就是說，在權力轉移的過程中，美國雖然失去了部分權力，如一部分經濟權力已經轉移給了日本和中國，但是，美國仍然可以運用其占優勢地位的軍事安全權力和軟實力，保持其在東南亞地區的優勢地位。

近年來，這個權力轉移的過程正在加速，如果說，東南亞地區多極化時代的特征在幾年前還不是那么明顯的話，那么近幾年，東南亞地區多極化的特征已經完整地展現在世人面前。促成東亞地區實現向多極化根本轉變的因素主要包括美國因素和中國因素。尤其是特朗普上臺后美國對外政策的重大調整，包括放棄《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP），促使一些東南亞國家加速親近中國，導致美國在東南亞的權力流失過程加速。新加坡國立大學李光耀公共政策學院教授阮豐功（YUEN FOONG KHONG） 指出：“特朗普宣布放棄TPP這一決定，將會對日本、越南和馬來西亞造成直接的消極影響，因為這些國家與美國沒有雙邊的貿易安排，它們正期望從TPP獲得好處； 原來與美國有雙邊貿易安排的國家，如新加坡、澳大利亞和新西蘭， 不會因為特朗普這一決定直接受到傷害。然而，特朗普這一決定造成的消極影響更多的是戰略性的，即放棄了其在長期與東亞經濟聯系中所確立的領導地位。美國一直以來都是東亞經濟游戲規則的制定者，從而能夠獲得東亞經濟的領導權?，F在，特朗普總統對堅持這個經濟領導權失去了興趣，或者說是成本太高而放棄了領導權。特朗普拋棄這一協定，把亞洲市場拱手讓給了中國， 把制定市場規則的領導權交到了中國手上”①。

多極化格局的提前到來，對東南亞是好事還是壞事？有學者認為，在單極格局和兩極格局下，國家間關系是最為穩定的，而在多極化格局下，各種力量對比關系總是在變化，國家間關系可能是最不穩定的，19世紀中后期的歐洲就是這種情況?；粮癫┦吭?0世紀末曾經預言亞洲在21世紀可能會出現歐洲19世紀中后期那種多極化的局面。美國企業研究所亞洲問題專家邁克爾·奧斯林近日發表文章稱， 全世界最有活力的亞洲地區面臨極大的風險，亞洲世紀將會終結?！氨M管亞洲依然充滿活力，且保持了和平，但暗藏風險。他為亞洲繪制了一張‘風險地圖，指出亞洲正面臨經濟停滯、人口問題、政治改革遭遇瓶頸、缺乏地區合作機制和軍備競賽等五大挑戰。因此，‘亞洲世紀可能不會成為一個亞洲把和平秩序帶給世界的時代，相反，我們面對的可能是一個充滿沖突和不穩定的‘亞洲世紀。為避免亞洲發生戰爭或大規模的經濟崩潰，我們必須理解該地區面臨的各式各樣的挑戰和威脅，同時考慮如何應對和管控這些風險”②。我們不贊成上述觀點， 但也必須承認，包括東南亞在內的亞洲的確面臨許多新的挑戰。

三、中國快速崛起，并且正在調整其對外政策

近年來，中國一直在進行外交戰略的調整，推行更加奮發有為的對外政策。東南亞是中國推行周外外交的一個重要區域，“一帶一路”倡議的提出和實施、亞洲基礎設施投資銀行的組建、中國—東盟自由貿易區建設加速升級、中國與東盟和各成員國之間的多邊或雙邊安全對話與合作的頻繁展開等，這些措施都是中國外交政策轉折的重要實踐，通過這些實踐，中國與東盟及其各成員國間多邊和雙邊關系漸入佳境。

中國在東南亞存在與影響力的擴大有一個從量變到質變的過程，促使這個變化的關鍵因素是雙方經濟合作水平的提升與經濟相互依賴程度的不斷增加。中國—東盟自由貿易區升級版的建設極大地提升了雙方經貿合作水平，最近幾年中國一直是東盟的最大貿易伙伴，東盟則是中國的第三大貿易伙伴、第四大出口市場和第二大進口來源地。近年來，中國與東盟的多邊和雙邊的安全合作，尤其是在非傳統安全合作方面成績斐然，極大地加強了中國在東南亞地區的安全存在與影響力。以執法安全合作為例，2002年，中國與東盟共同發表《關于非傳統安全領域合作聯合宣言》，標志著雙方執法安全合作進入新的歷史階段。目前，中國與東盟已建立了完善的合作機制，包括10+1、10+3打擊跨國犯罪部長級會議、高官會議以及東盟國家警察首長會議等。據報道，由中國公安部主辦的中國—東盟執法安全合作部長級對話暨湄公河流域執法安全合作部長級會議于2017年10月23～24日在北京舉行。此次中國—東盟執法安全合作部長級對話以“安全促發展”為主題，下設“地區安全和反恐形勢”“應對非傳統安全風險”“重大設施和項目安全”三個議題。湄公河流域執法安全合作部長級會議則采取圓桌會議方式，主題是如何進一步提升合作層次。

當中國在東南亞的存在和影響力發生從量變到質變的重大轉折關頭，中國的新一代領導人順應這一變化，實現了向奮發有為的大國外交政策的華麗轉身。2017年10月，中國共產黨舉行第十九次全國代表大會，這是一次重要的會議，也是中國對外政策的一個重要轉折點，今后，中國將正式進入推行奮發有為大國外交的新時代。

對中國快速崛起和在東南亞影響的迅速擴大，東盟顯然沒有做好準備，或者說是還很不適應這種狀態，對東盟各成員國而言， 需要有一個調適和學習的過程。正如筆者曾經指出過的，長期以來，東南亞地區已經習慣于與一個積弱、 落后、謙遜的中國打交道。近年來，尤其是自2013年中國新領導人上任以來，情況發生了很大的變化， 中國在對外交往中表現得更加自信和積極進取，在維護自身權益方面表現得更加堅定。東盟需要學習如何與一個正在快速崛起的大國打交道，如何與一個正在快速崛起的大國和平共處，如何與一個快速崛起的大國合作共同促進地區的穩定、 發展與繁榮。“中國是周邊各國最大的鄰國，又是一個正在和平崛起的大國， 現在可能還沒有資格說是世界大國，但是，對一些周邊國家而言，中國絕對是一個龐然大物，起碼是一個地區強國。中國在加強國防現代化建設方面所做的各種努力， 都會引起周邊各國的猜疑和恐懼心理，這是很正常的，關鍵是如何消除這種恐懼感和不安全感。這種‘安全困境如果不能正確地疏導和化解， 就有可能出現軍備競賽，導致地區局勢緊張甚至出現某種程度的對抗。一方面，周邊各國從中國的快速發展中得到了許多實惠， 他們趕搭中國經濟快車，有力地促進了各國和整個地區的經濟發展與繁榮；另一方面， 這些近鄰們也存在擔憂，那就是快速崛起的、國防實力越來越強大的中國，會不會對它們的安全構成威脅。周邊近鄰們的這些擔憂近年來由于海洋爭端的加劇而被越來越強化了，加上區域外大國勢力的介入，使各種問題和矛盾變得更加錯綜復雜”①。

四、更加緊密的區域一體化

2015年年底，東盟宣布正式建成東盟共同體，東盟共同體包括經濟共同體、安全共同體及社會和文化共同體。東盟共同體的建成是東南亞區域一體化的里程碑，它標志著東南亞的區域合作進入到一個嶄新的階段。的確，自20世紀末組建東盟自由貿易區以來至今天，東盟的一體化進程一步一個腳印，不斷地朝前邁進，東盟的合作與團結為發展中國家和地區開展區域合作提供了成功的范例。

然而，東盟走到今天，也面臨一個新的轉折點，或者說面臨新的挑戰，那就是如何在新的條件下加強各主權國家的協調，以應對更加復雜的形勢。在這方面，東盟面對的最大挑戰是如何協調各個主權國家的利益與地區整體的共同利益之間的關系，各個主權國家面對利益的巨大誘惑，加上相關大國的分化利用，東盟能否再像以前那樣“以一個聲音說話”，再像以前那樣緊密團結，這都是值得重新審視的問題。

以經濟一體化為例。東盟近年來采取了很多對策以深化經濟合作，如建立東盟自由貿易區和東盟投資區，2003年又提出要建立東盟經濟共同體。在東盟內部，該減的關稅都已經降下來了，該優惠的產品都已經列入計劃了，但是，盡管費了“九牛二虎之力”，東盟成員內部的經濟整合程度仍然不能夠令人滿意，進入本地區的外資雖然逐年有所增加，但還遠遠沒有恢復到金融危機前的水平。尤其是在新老東盟成員國之間，經濟整合的難度更大，時間要更長，東盟對這些困難和所需要的時間顯然是估計不足的。造成這種狀況的一個重要原因是東盟的經濟整合缺乏制度上的安排，另一個重要原因是經濟結構方面的問題，東盟大部分國家都處于同一經濟發展水平，經濟互補性不足，競爭性卻很強。正因為東盟內部經濟整合的速度不能令人滿意，才促使一些國家轉而謀求與區域外的國家簽訂雙邊的自由貿易協定。在這方面最為激進的要數新加坡，在推行區域經濟一體化戰略時，新加坡把與區域外的國家簽訂雙邊性的FTA作為其經濟發展戰略的重點。目前，與新加坡達成雙邊自由貿易協定的國家或組織有新西蘭、日本、歐洲自由貿易區、澳大利亞、美國、印度和約旦等。泰國也不甘落后，先后與區域外的巴林、印度、秘魯和中國達成了自由貿易協定。此外，泰國還更熱衷于加強與中南半島國家包括越南、老撾、柬埔寨和緬甸的合作，即大湄公河流域的合作，試圖在中南半島發揮更重要的作用。菲律賓則一直維持與美國的特殊關系，美國是其主要的貿易伙伴與外國投資者，因此，菲律賓對本區域經濟整合的熱情并不是很高。可見，東盟經濟要進一步整合并非一件容易的事情?？偟膩碚f，東盟在這方面是說的比做的要多，“雷聲大”，“雨點”卻很小，東盟自由貿易區已經建成10多年了，其內部貿易比重卻一直在30%左右徘徊，這就是一個明證。

再看政治安全共同體。長期以來，東盟的區域安全合作有兩個特點，一是以雙邊為主，二是各國更加愿意與區域外國家合作，形成這兩個特點的歷史原因是非常復雜的。毋庸諱言，東盟國家內部缺乏相互信任是其中最重要的原因。1994年東盟地區論壇成立，這是開展多邊安全合作的一個嘗試，但是，從成立10多年的情況看，該論壇只是為成員國提供了一個安全對話與協商的平臺，并不可能提供真正意義上的多邊安全合作。2003年提出要建立安全共同體，到2015年宣布建成安全共同體，它能夠成為東盟真正意義上的多邊安全合作機構嗎？根據《東盟共同宣言Ⅱ》的解釋，東盟安全共同體既不是一個防務協定，也不是軍事聯盟，沒有統一的外交政策，“東盟安全共同體以推動東盟政治安全為宗旨，確保本地區國家融合，與整個世界有一個大體公正、民主和諧的環境為目的，東盟安全共同體應該唯一依賴和平方法解決地區間的差異。東盟安全體認識到成員國追求獨立外交政策和防御安排是各國的主權，遵守聯合國憲章和其他國際法原則，堅持互不干涉的原則，尊重國家主權，不使用武力威脅，和平解決差異和爭端”①。這些政治上的承諾恐怕很難變成現實，這是因為，這個地區 的10個成員國在安全問題上都有自己的考慮，他們既不愿意也不可能指望東盟安全共同體來維護自己的安全，因此，各國都有自己的安全“保護傘”，例如，新加坡和馬來西亞是五國防御聯盟的成員；美國給予了泰國和菲律賓非北約同盟國的地位。實際上，該地區的主要成員國都把本國的安全寄托在與區域外的國家，尤其是與美國的合作?？傊?，安全共同體形成和發展的基礎是應對共同的安全威脅，對付共同的敵人。然而，在什么是主要的安全威脅、誰是假想敵人、如何對付安全威脅這些問題上，東盟各成員國實際上“各說各話”。例如，菲律賓、泰國和新加坡贊同美國的反恐政策，把反對恐怖主義作為主要的安全威脅；而那些以穆斯林為主要人口的國家印度尼西亞、馬來西亞、文萊等國則不愿意把恐怖主義看作是主要的威脅，這三國雖然也贊成反對恐怖主義，但是，他們并不認為恐怖主義是威脅其國家安全的主要敵人。

五、東盟各成員國國內已經進入政治調整的新的歷史時期

當前東盟10國政治發展總體態勢有什么特點，影響這些特點的因素何在？筆者曾經嘗試用“四化”來做一個綜合概括，即現代化、民主化、多元化、區域化。現以多元化和區域化為例，分析當前東盟各國國內的政治變化。

多元化。是指東盟國家的政府權力正在發生轉移，轉移的基本方向有兩個，第一個方向是原來由少數政治精英控制的政府權力向人民轉移。全球化和區域化給東南亞地區帶來的經濟快速發展造就了一個正在迅速成長的中產階級，他們要求分享政治權力，從而導致權力的分散化。東盟國家政府權力分散化趨勢帶來了一系列后果，其中最直接的影響之一，便是導致一國政府的內外政策決策會更多地兼顧國內各大利益集團的利益需求，會更多地在各大利益集團之間討價還價，各國政府會變得比較內向，這種轉變有可能使原本以較快速度發展的區域一體化進程遲緩甚至停滯不前。權力轉移的另一個方向是中央政府的權力被地方政府分享，地方政府的權力不斷增長，這種趨勢在實行地方自治的印度尼西亞和實行聯邦制的馬來西亞尤其明顯?？傊窈髺|盟各國政府權力高度集中在中央政府、高度集中于某個利益集團、高度集中于某個人手中的狀況已經一去不復返，代之以各種多元化和分散化的趨勢。

區域化。東盟國家政治發展一直受到區域化的影響，但這種影響沒有經濟方面那么直接，與經濟領域相比，區域化對政治的影響相對要遲緩一些、要間接一些，但是，這種影響最終是一定要發生的。2015年東盟共同體成立可能是一個里程碑，共同體的成立可能會對東盟各國的政治發展進程產生更多直接和深遠的影響。具體表現在如下四個方面：（1）政治發展將成為東盟領導人非正式首腦會議的重要議程；（2）各國政治與人權等國內事務不再是單純一國內部的事情；（3）隨著區域一體化程度的提升，尤其是互聯網的普及，各國民眾之間的聯系將會越來越密切，一國發生的政治事件將會迅速地擴散，直接影響到他國的民眾；（4）成員國的部分主權讓渡給東盟，像歐盟那樣，成立管轄東盟成員國相關事務的統一機構；（5）已經出現了一些聯合東盟各成員國的跨國的區域性非政府組織，這些非政府組織的活動領域是區域性的，影響正在不斷擴大。

現代化、民主化、分散化和區域化對東盟10國政治發展趨勢的影響究竟有多大，目前還很難定論，還需要我們認真觀察。前幾年，《亞洲時報》發表了一篇題為“政治將損害東南亞的復蘇”的文章，該文認為，印度尼西亞、馬來西亞和泰國的政治風險正在增加，越南雖則小一些，但也是存在的。在東南亞各國，一個政治決定的制定和推行將對經濟產生很大甚至是關鍵的影響，“在這個地區，政策決策是至關重要的，政治考量將會戰勝技術官僚意識，從而使東南亞掉進破產—繁榮—再破產的惡性循環中”①。筆者以為，當前東南亞國家最大的政治風險是此起彼伏的街頭抗議示威活動，即人們常說的民粹主義。最近10多年，一些東南亞國家，包括菲律賓、泰國和緬甸都曾經爆發大規模的街頭群眾抗議示威活動，一些西方學者把這些活動叫作“人民革命”或“人民力量”，按照西方的民主和價值觀，人民有充分表達意見的自由，甚至可以推翻政府。這種民粹主義發展到極端，把民眾推向與政府對立，出現極端的無政府主義，極有可能摧毀國家和民族的前途。我們現在經常說一些發展中國家的政府是“弱政府”，或“失敗國家”，之所以出現這種局面，其實并不單純是一國政治精英的失誤，極端的民粹主義也在其中起到了極其惡劣的作用。

綜上所述，東南亞今后有可能會成為一個政治上不穩定的地區，或者說東南亞各國政治上相對穩定的時期可能已經終結，不確定性可能是今后東南亞各國國內政治發展的最大特點。導致各國政治發展不確定性的最主要原因是東南亞各國政治均處于從原來的威權政治向民主政治的過渡時期，有個人魅力和崇高威望的老一輩政治家相繼退出歷史舞臺，年輕一代的政治家既缺乏經驗，又缺少個人魅力。此外，東南亞是一個多元種族、多元文化和多元宗教的地區，長期以來，這些不同的種族、不同的文化和不同的宗教和睦共處，共同生活在一個家園，沒有發生大的沖突。然而，隨著伊斯蘭極端勢力的抬頭，加上民粹主義的推波助瀾，這種和睦相處的時代可能已經終結，隨之而來的可能是頻繁爆發的種族糾紛和宗教沖突等。

六、東盟的內部關系存在一定的脆弱性

東南亞地區10國都是東盟成員國，他們在對外事務中經常表現出高度的一致，在各種會議上也經常表現出高度的團結，但是，他們的內部關系并不是完全一致的，他們內部之間的關系時好時壞，領土和領海糾紛、宗教與文化沖突、環境污染、資源以及歷史遺留問題等因素均有可能造成成員國之間關系的緊張乃至沖突。東盟各成員國之間的關系實際上是十分脆弱的，常常受一些突發事件的影響，導致關系緊張，甚至出現危機。例如，10多年前，菲律賓與新加坡之間的關系因菲律賓女傭問題曾一度非常緊張，甚至鬧到召回大使、中斷關系的地步。前幾年，新加坡與馬來西亞的關系因新加坡領導人的言論問題而出現重大裂痕。

經濟利益方面的沖突也會給東盟成員國之間的雙邊關系帶來麻煩，例如，馬來西亞政府在1997年9月宣布，馬來西亞政府決定所有在其國內生產的貨物都必須通過馬來西亞自己的港口和機場出口，以減少外匯流失，從而改善馬來西亞的收支平衡。據馬來西亞財政部官員說，當時，馬來西亞仍然有30%的廠商沒有利用馬來西亞自己的港口和機場來處理出口的貨物，他們放棄本國先進的港口和機場，而寧愿使用鄰國的相關設施。很明顯，馬來西亞政府這一舉動主要是針對新加坡的。新加坡雖然沒有對馬來西亞這一舉動做出正式的反應，但馬來西亞這一舉動勢必會對新加坡的港口和機場產生一定的消極影響。

非法移民問題也正在對東盟各成員國之間的雙邊關系產生一些消極影響。例如，在1997年年初，為了防止泰國人向馬來西亞非法移民，馬來西亞不顧泰國的強烈反對，堅持在泰馬邊境（從柏當勿剎的華爾街直到安達曼海）修建了一道長達21千米的水泥墻（成本高達5400萬林吉特，墻體高8英尺）。馬來西亞方面說，修建這道墻是為了防止泰國人非法移民。據馬來西亞玻璃市州務大臣的統計，在該州每年都有約3000名非法移民在越境時被抓。泰國對馬來西亞這一舉動感到非常憤怒，在馬來西亞修建水泥墻時，泰國派出幾十架直升飛機到一個雙方有爭議的地段巡邏。

資源問題也會造成國家間關系的緊張。在2003年，印度尼西亞森林部部長巴拉格沙指責馬來西亞接受來自印度尼西亞的非法木材，是印度尼西亞木材的竊賊，造成印度尼西亞森林遭損壞。印度尼西亞的報章批評說，馬來西亞木材工業采用的原料幾乎全部是來自印度尼西亞，對于企業界接收印度尼西亞非法木材的行為，馬來西亞政府卻視若無睹。印度尼西亞東加里曼丹木材廠商公會一名理事指出，走私分子通過海、陸路走私木材到馬來西亞的活動十分猖獗，每年多達60～70萬立方米。據馬方統計，2002年從印度尼西亞進口木材71.5萬立方米，但印度尼西亞方統計的只有3000立方米。

宗教問題也是東盟內部的一個非常敏感的課題，常常使東盟內部的團結面臨考驗與挑戰。在2004年于老撾萬象舉行的第10屆東盟首腦會議上，圍繞泰國南部穆斯林問題，印度尼西亞、馬來西亞與泰國之間就鬧得很不愉快。針對泰國南部穆斯林受到政府軍鎮壓的問題，印度尼西亞和馬來西亞兩國領導人曾經提出要將這個問題提交東盟首腦會議討論，時任馬來西亞外交部部長賽哈密堅持說，泰國南部穆斯林問題已經演變發展成為本地區的安全威脅，有可能導致地區的緊張和沖突，而不再是泰國一國的內部事務了，東盟的協商原則并不等于絕對的不干預。時任泰國總理他信對此非常生氣，他警告說，這是泰國的內部事務，不容他國插手干涉。針對印度尼西亞和馬來西亞的立場，他信威脅說，如果印度尼西亞和馬來西亞堅持要把這個問題作為首腦會議的議題，泰國就將退出首腦會議。當時的東道國老撾（輪值主席國）支持泰國的立場，老撾領導人說，我們應該遵守我們原來制定的規則，那就是互不干涉內部事務。印度尼西亞和馬來西亞領導人最終做出妥協，同意不將泰國南部穆斯林問題提交東盟首腦會議。

最近， 針對緬甸的羅興亞人的地位問題，東盟內部也出現了矛盾，這在很大程度上也是由于各國的宗教立場不同而引起的分歧。在東盟成員國中，由于馬來西亞和印度尼西亞國內人口多數信奉伊斯蘭教，所以兩國對緬甸羅興亞人問題高度關注，并且持與其他東盟成員國完全不同的立場。2017年9月24日， 馬來西亞外長阿尼法發表聲明稱，馬來西亞要求退出以東盟名義發布的關于緬甸若開邦局勢的聲明， 因為東盟的聲明不符合若開邦的實際情況，并且聲明中沒有提及羅興亞穆斯林在此次危機中受到的影響，該聲明也沒有在東盟成員中獲得一致同意。阿尼法還表示，雖然穆斯林武裝組織對緬甸軍警哨所的攻擊行為應當受到譴責，但緬甸政府軍主導的清繳行動導致大量平民死亡，并造成約40萬羅興亞難民被迫遷徙， 這是不正確的①。同年9月25日，主導聲明的菲律賓表示，尊重馬來西亞撤出此份關于緬甸若開邦局勢聲明的決定。但菲律賓強調，作為東盟輪值主席國，菲律賓已經考慮了其他成員國的關切，并且與馬來西亞進行了充分的溝通。菲律賓外交部還表示，東盟對若開邦北部的人道主義狀況表示高度關切。由于馬來西亞在一些問題上持不同觀點， 出于對馬來西亞的尊重， 東盟決定將外長聲明改為主席聲明。聲明反映了東盟外長們的一般觀點。

上述一系列事件表明，東盟雖然已經宣布正式建成共同體，但是，東盟仍然是一個由10個主權國家組成的一個聯合體，由于許多歷史與現實的原因，各國在政治、經濟、文化、社會、宗教、民族等方面均存在許多差別，如何處理各主權國家之間的不同利益訴求，如何逐步縮小各國經濟發展水平的懸殊，逐步消除各國在社會、文化、宗教等領域的差距，這些都是必須認真對待的課題。

七、伊斯蘭極端勢力正在抬頭

在美國與東南亞國家政府聯手打擊下，曾經猖獗一時的恐怖主義勢力在東南亞受到遏制，但是并沒有完全銷聲匿跡，在合適的國際環境的刺激下，一些國家的恐怖主義力量仍然比較活躍，尤其是在印度尼西亞、馬來西亞等國。印度尼西亞全國警察總長蒂托稱，隨著恐怖組織“伊斯蘭國”呼吁追隨者在伊拉克與敘利亞以外地區發動更多襲擊，印度尼西亞的恐怖活動出現上升趨勢。印度尼西亞警方數據顯示，印度尼西亞2016年一共發生170起與恐怖主義有關的事件，包括恐怖襲擊以及針對恐怖嫌犯的逮捕行動，而2015年僅有82起。2016年遭印度尼西亞警方擊斃的恐怖嫌犯也從2015年的7人增至33人。馬來西亞也一直是伊斯蘭極端勢力活動的重要據點，據馬來西亞警方說，自2013年以來，馬來西亞警方已經逮捕250多名涉及“伊斯蘭國”組織恐怖活動的人士②。

有一些學者和分析家們擔憂，由于美國加大了對中東地區“伊斯蘭國”和其他伊斯蘭極端勢力的打擊，原來流入中東地區的大量來自東南亞各國的伊斯蘭恐怖分子被迫回到東南亞各國，他們通過參加中東地區的各種恐怖主義活動，在精神和技術等方面都得到了比較好的訓練，他們將成為在東南亞各國開展恐怖主義活動的新的骨干力量，一些國家有可能出現新一輪的恐怖主義活動高潮。事實上，早在前幾年，新加坡就有人警告說，伊斯蘭極端勢力有可能“死灰復燃”，重新在東南亞開展更加頻繁的活動。從這幾年在東南亞地區頻繁發生的一些恐怖主義事件看，這種警告并非危言聳聽，而是一種現實的威脅。

八、東盟的運作機制正在遭受越來越多的質疑

事實上，這幾年，東盟一直在對其內部運作機制進行調整和改革，《東盟憲章》是一個里程碑。2009年1月1日，《東盟憲章》正式生效，標志著東盟進入了一個新的時代，筆者把它稱為“《東盟憲章》時代”，換句話說，《東盟憲章》是東盟進入新的歷史時期的一個起點。《東盟憲章》賦予東盟內部運作機制如下新的特點：

一是成員國同意讓渡一部分主權，賦予東盟法律實體的地位。憲章第五章規定：“成員國必須采取一切必要的措施，包括通過相關的國內法律，積極貫徹實施憲章的各項規定，履行成員國的所有義務。”

二是明確規定了東盟首腦會議的權利與職責。憲章第七章說：“東盟首腦會議是聯盟的最高決策機構”；“首腦會議就一些重大問題做出決定并且規定實施這些決定的關鍵措施，包括東盟的目標、涉及各成員國利益重大事務、東盟合作的所有相關事項以及東盟常設機構和辦事機構。”為了保證首腦會議能夠行使其職權，憲章規定，每年舉行兩次會議，由東盟輪值國擔任主席，必要時可由輪值國主席提出建議舉行特別會議。

三是擴大了對秘書長和秘書處的授權。

四是憲章還分別對各個常設機構、委員會和會議的職責及權利做了比較明確的規定。

五是為了保證各成員國能夠認真履行義務和貫徹實施聯盟的各項決定，憲章專門規定，各國必須設立東盟秘書機構，處理與東盟有關的所有事務。

六是促進和保護人權。憲章第14章說：“為促進與保護各成員的人權和基本自由，東盟將設立專門的人權機構。這個機構將在東盟外長會議領導下開展工作?！?/p>

《東盟憲章》正式生效已經有8年的時間，它給東盟這個地區性國際組織以及各成員國帶來哪些變化，它是否會像歐盟那樣發展成為比較緊密的超國家的聯合體？事實上，這一切都還有待于做進一步的觀察。最大的困難是這些成員國中沒有哪一個愿意或是有足夠的權力把某種解決辦法強加于該地區。在2000年7月的東盟外長會議上，東盟決定成立“三駕馬車”決策體制，以應付和處理各項緊急問題，它由東盟前任、現任和下一任主席國組成。成立這樣的“三駕馬車”決策體制， 想法當然是很好的，即加強成員國的合作，及時處理和調停本地區出現的各種矛盾和緊急事件， “但實施起來恐怕困難重重”①。從這幾年的實踐看，現在的東盟表面上處于集體領導的狀態，但實際上是處于無人主導的狀態?！皷|盟作為一個政治制度、經濟發展狀況、文化和語言多樣化的多國組織正在繼續按照其成員的意愿尋找自己的區域協商和融合路徑。該組織的運行以‘協商一致達成決定的原則和“東盟方式”（即所有成員國尊重民族國家主權獨立、不干涉內政的原則性立場）為基礎。盡管東盟已逐漸克服其多樣性的挑戰，致力于建立法律框架并組建了機構（例如，2008年《東盟憲章》正式生效，2009年成立了東盟政府間人權委員會）。然而，如果沒有一個有效的超越磋商和對話的決策機制來解決分歧，東盟仍然容易受到地緣政治爭端的困擾”②。

九、呼喚新的領導核心

筆者曾經指出，歐盟能夠取得成功的一個重要因素，是有一個以德國和法國領導人為核心的領導層，由這兩國領導人堅定不移地推動歐盟前進，而東盟推行的是集體領導原則 ，缺乏核心和杰出領導人的推動。所以，領導核心的問題是長期困擾東盟的一個難題。在1997年金融危機之前，印度尼西亞曾經是東盟的政治領導，長期以來，印度尼西亞一直以東盟的老大和盟主自居，印度尼西亞這種角色擔當實際上也得到了地區和國際社會的默認。金融危機之后，印度尼西亞國內發生一系列嚴重的政治經濟危機，局勢動蕩不安，伊斯蘭極端勢力和地方分裂主義勢力也乘機興風作浪，印度尼西亞領導人被國內事務捆住了手腳，無暇他顧，加上其國力嚴重衰退，使印度尼西亞實際上喪失了“盟主”的地位。尋找新的領導核心，并且由其確定新的方向，這是東盟最為迫切的一個課題。

事實上，過去東南亞地區的一系列重要事件也是在印度尼西亞的積極參與和主導下得到解決的，例如，柬埔寨和平、東盟各國與越南關系的正常化及東盟的擴大、東盟自由貿易區的組建等。印度尼西亞還在地區安全合作方面扮演了積極的角色，它在東盟地區論壇的成立與后來的運作中發揮了重要作用，它還于1990年倡議舉行南沙問題非正式會議，這個會議此后每年舉行一次，印度尼西亞還在調解菲律賓中央政府與南部穆斯林之間的沖突方面發揮了積極的作用。印度尼西亞還積極倡導“東盟精神”，東盟的一些基本原則和運作方式都與印度尼西亞的倡導有直接的關系。

在蘇哈托時期，印度尼西亞在東盟的領導地位也是得到了東盟成員國的承認的。新加坡駐聯合國前任大使許通美認為，當年蘇哈托領導下的印度尼西亞對區域和世界的貢獻是巨大的，“印度尼西亞是東盟可靠的支持者。作為東南亞最大的國家，印度尼西亞對東盟的支持是絕對重要的”③。

此外，東盟早期的幾位領導人如蘇哈托、李光耀、馬哈蒂爾都是非常有個人魅力的政治領袖，正是在這幾位杰出領導人的卓有成效的領導下，東盟在過去的幾十年取得了非凡的成就。以蘇哈托為例， 蘇哈托個人的魅力和外交才能得到了充分發揮。與其前任蘇加諾一樣，蘇哈托也喜歡在國際事務中發揮作用，東盟正好為其提供了一個很好的平臺。在東盟，蘇哈托與各成員國老一代的領導人建立了非常密切的個人關系，正是這種關系，使蘇哈托在主導東盟事務的過程中如魚得水。例如，蘇哈托與新加坡前總理李光耀的關系就非同一般，與后來擔任新加坡總理的吳作棟也有著緊密的個人關系。

蘇哈托善于在東盟的關鍵時刻挺身而出，為維護東盟和本地區的利益仗義執言，贏得了東盟各成員國的擁護。應該說，蘇哈托時期的印度尼西亞在東盟中的權威不是自然而然形成的，而是靠蘇哈托平時一點一滴積累起來的。蘇哈托以后的歷任印度尼西亞領導人將更多的精力放在國內事務上面，無暇他顧，其他國家的領導人也由于國內政治經濟的變化而無法承擔更多的責任。另外，總的來看，由于各種原因，新一代的東盟各國政治領袖變得越來越內向，各國國內民族主義情緒的高漲，反全球化、區域化的勢力不斷抬頭，也迫使各國政治精英制定和推行一個本國優先的政策，在民族主義和地區主義發生沖突時，各國政治精英不得不選擇將本民族的利益放到第一位，把地區的利益放到第二位。

東盟現在迫切需要新的堅強的領導核心，需要一個堅強的領導核心來為其確定新的政治方向和政治重點。在新的歷史時代和重大的歷史轉折關頭，東盟各國年輕一代的政治精英們能否脫穎而出，能否再出現像蘇哈托、馬哈蒂爾、李光耀那樣的杰出領袖？人們將拭目以待。

十、 結語

事實上，東盟一直在迎接多極化時代的到來，一直在積極應對更加復雜的地區與全球環境，但是，這個世界變化的速度實在太快了，東盟在很多方面都還沒有做好準備。當前，東盟面臨的最大問題是東盟正在發生分化，筆者在這里不叫分裂，說分裂可能嚴重了一些，說分化更準確一些。也就是說，東盟各成員國之間圍繞很多地區與全球的問題以及其他一些關切的問題發生了意見分歧與利益爭執。東盟在經歷了50年的發展之后，正在面臨一些新的挑戰，其中最大的挑戰就是其內部團結的問題，東盟今后是否會出現分裂？東盟是否會邊緣化？東盟會否成為一個越來越不重要的區域組織？圍繞這些問題，當前國內外學術界和分析家都在議論，各執一詞、見仁見智。

總而言之，一個團結的東盟，更能夠促進地區的穩定、 繁榮與發展； 一個團結的東盟， 更加符合相關大國的利益； 一個團結的東盟，更符合各成員國的利益。 當前東南亞乃至東亞地區復雜多變的局勢， 更加需要一個團結的、 有效率的東盟。維護東盟的團結和提高東盟的效率，不單是東盟各成員國的任務，也是相關大國和東盟的各個對話伙伴應該履行的義務及責任，尤其是相關大國肩負更大的責任。相關大國應該加強對話與協調，推進東盟加強團結，進一步提升工作效率。鑒于當前整個東亞地區只有東盟這樣一個區域合作組織仍然在有效地運轉的事實，各相關大國在這方面應該加強合作，共同促進東盟繼續向前邁進，而不是任其走向分裂或邊緣化。

注：本文為國家社會科學基金重大項目《東南亞安全格局對我實施“21世紀海上絲綢之路”戰略的影響研究》（16ZDA091）的部分成果。

（責任編輯： 楊 超）