渝東南農村生態扶貧機制與對策探索

雷艷

一、傳統生態扶貧面臨的主要問題

當貧困地區與生態功能區重疊，生態扶貧成為必然的選擇。生態扶貧是在貫徹國家主體功能區制度基礎上，以保護和改善貧困地區生態環境為出發點，以提供生態產品服務為歸宿，通過生態建設項目的實施，發展生態產業、構建多層次生態產品與生態服務消費體系、培育生態服務消費市場，以促進貧困地區生態系統健康發展和貧困人口可持續發展的一種扶貧模式。傳統生態扶貧面臨的問題主要表現在：

（1）生態環境保護與經濟社會發展的矛盾。一方面，貧困地區急需外部資源的注入以發展地區經濟；另一方面，貧困地區脆弱的生態環境卻無法承受某些產業的布局。尤其是在生態功能區與貧困山區重疊的地域，政策法規限制了該地區貧困群眾的林產農產，而當地政府難以在短期內調動足夠的資源對貧困群眾進行合理安置，由此而引發的社會矛盾在很大的程度上增加了扶貧工作的難度。因此，社會發展的倫理問題是阻礙生態扶貧進一步推廣的核心所在。

（2）環境保護的長期性和生態扶貧的急迫性之間的矛盾。生態治理與環境保護的時效性以及貧困地區脫貧的急迫性，影響了貧困群眾與扶貧工作者對實施生態扶貧的積極性。傳統生態扶貧在進行生態治理的過程中往往需要大量的資源投入，而較長的投入周期一方面增加了貧困地區政府的財政負擔，另一方面，其成果的脆弱性以及長期性則增加了貧困群眾的脫貧成本。

（3）扶貧資源管理體制權責分離的矛盾。扶貧資金中的專項扶貧貸款及以工代賑資金、財政支援不發達地區發展資金等，分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下撥。由于人力所限，不可能對貧困地區的實際情況進行全面了解，導致資金劃撥方式簡單機械，項目配置不切實際，重點不突出，資金使用分散，缺乏監督管理，以致資金到戶率低，資金浪費、沉淀甚至損失嚴重。這種管理體制上的條塊分割、責權分離，導致扶貧步調難以協調一致。

（4） 監督評估體系欠缺。我國的扶貧系統設置中并沒有專司監督和評估的機構，扶貧項目的監督評估主要依靠各級地方扶貧辦聯合其他政府部門實施，缺乏統一的法律約束與制度規范。同時，扶貧機構沒有按照財權與事權分離的現代管理制度進行設置，造成扶貧資金使用、項目管理的越位和缺位，增加了扶貧運作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現象，扶貧資源漏出效應突顯。

二、農村地區生態扶貧機制構建

（1）推行生態補償機制。促進生態補償機制的推行推廣，逐步在各個貧困片區間建立橫向生態補償機制，通過生態補償實現脫貧一批是當下實現生態扶貧的重要工作。首先，進一步加大對貧困地區生態環境的保護力度，注重區域生態保護，維持可持續發展能力與生態恢復力。其次，加強各職能部門間的合作溝通，進一步完善相關政策法規，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強化貧困地區的生態科學管理。最后，通過就地吸收轉換生態功能區內的勞動力流向，通過資金支持、產業、引進、人力培養等等方式實施補償以解決其發展問題，努力實現貧困人口的就地脫貧。

（2）完善生態考評管理機制。管理失效與考評不合理一直都是扶貧工作難以行之有效的重要原因，實現扶貧管理的科學化合理化是生態扶貧的重要內容。一方面，加強扶貧職能部門與其他相關部門的溝通協作，制定更為完善且行之有效的考評標準。如，將生態扶貧工作與“美麗鄉村”建設相結合，統合扶貧、環保、農業、林業、科技等多個相關職能單位進行統籌管理，實現生態貧困問題的綜合治理。另一方面， 相關政策的不斷出臺從宏觀上為生態扶貧的實施作出了相應的指導。推動相關制度的完善，建立上下通暢的管理體系是生態扶貧進行高效治理的關鍵。完善生態考評的相關內容強化科學管理，實現生態問題動態監控，建立扶貧信息網絡是保證生態扶貧行之有效的關鍵。

（3）創新資源整合機制。首先，整合扶貧資源。以專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧為主線，推動扶貧資源向貧困地區集中，切實提高政府對扶貧資源的統籌整合能力。其次，整合扶貧政策，有效整合與扶貧相關的財政、稅收、金融、產業和投資等政策，使之相輔相成，發揮合力。最后，整合扶貧項目。精準扶貧項目必須根據貧困地區的情況統一整合，通盤考慮，突出重點，把危房改造、安全飲水、村容整治、醫療保健作為精準扶貧的項目基礎，把解決貧困人口溫飽問題和發展富民主導產業作為精準扶貧的項目重點，把基礎設施建設、人力資源投資、強化科技教育培訓、提升農民文化素質作為精準扶貧的項目支柱

（4）完善信息交流機制。精準扶貧作為一項復雜的系統工程，涉及龐大的信息交流數據。因此，建立公開透明、準確有效的信息交流機制，對于有效配置扶貧資源，提高扶貧效益意義重大。一是整合原有扶貧信息系統，建立全國扶貧信息監測系統，對貧困地區、貧困人口進行全方位、全過程的動態監測。二是盡快建立貧困戶信息網絡系統。在建檔立卡基礎上，年終根據扶貧對象發展實際，進行靈活調整，使穩定脫貧的村與戶及時退出，將應該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現扶貧對象有進有出，確保扶貧信息真實有效。三是搭建社會扶貧信息服務平臺，定期發布貧困地區、貧困人口相關的權威數據及扶貧政策，促進貧困地區的需求信息與社會各界的扶貧資源、幫扶意愿的有效對接，實現互聯共享，引導社會扶貧資源在貧困地區精準配置。四是完善貧困地區信息傳遞系統盡快對目前的貧困地區信息傳遞系統進行調整規范，動態發布貧困地區經濟、社會、生態、文化信息，與社會扶貧資源實現有效對接。

三、渝東南生態扶貧對策建議

（1）培育區域生態產業鏈，以產業帶動扶貧。實現扶貧成果的長效化是推動貧困治理的關鍵，而生態產業能夠為貧困地區提供長期發展的動力源。貧困治理行之有效的關鍵正在于自我發展能力的構造，而實現從“輸血扶貧”向“造血發展”轉變便是精準脫貧的內涵所在。構建區域生態產業，發掘地區生態發展潛力，盤活社會資源，改變以往生態扶貧的矛盾局面。打造生態產業品牌，不僅要扶持貧困地區的生態產業構建，更要支持生態產業的長久發展，提升貧困群體的參與度，使其在整體的生態扶貧開發中得到提升，讓貧困群眾在生態產業發展的過程中直接受益。

（2）落實生態移民搬遷。在2014年頒布的《建立精準扶貧工作機制實施方案》中，明確將生態移民搬遷作為開展精準扶貧工作的指導方向之一。通過充分的評估論證，甄別出部分不具備足夠發展空間，生態環境脆弱，扶貧工作難度過大地區的貧困群體實施易地搬遷。一方面，結合各地區的實際情況，將移民搬遷與新型城鎮化發展相結合，解決生態搬遷群體的去向問題，通過搬出生態惡劣的地區以謀求更好的發展空間。而另一方面結合土地流轉與區域規劃等一系列工作盤活相關資源，解決生態移民的生計問題。此外，協調民政、教育、扶貧等相關部門進行綜合管治，著力解決生態移民在遷入新地后的一系列社會融入問題。

（3）通過生態服務消費市場化，使生態服務供給區居民獲得維護生態的合理回報。生態產品不僅僅是直接從自然獲取的實物，更包括環氧資源、氣候調節、碳儲備、生物多樣性等服務功能，由此形成的服務消費市場是生態扶貧的重要組成部分。通過生態服務消費的市場化，生態服務供給區居民維護生態所支付的成本可以獲得合理回報，相對應的享受生態服務消費的群體應有合理的支出。碳匯產業可成為生態服務消費領域對服務供給區居民給予合理回報的重要產業形態。例如，通過森林碳匯、草原碳匯、濕地碳匯等碳交易形式獲得經濟效益。

（4）建立生態補償制度對農戶維護生態成本給予合理補償，這是共享生態保護發展成果的制度保障。貧困地區面臨著生態退化與農村貧困的雙重壓力，以治理生態退化保護生態環境為目標的生態建設在一定程度上限制了工程區居民對生態資源的利用，在一定程度上一定范圍內致貧。而且，擁有森林等生態資源的居民，在持續維護生態資源的同時卻無法獲得森林等生態系統所提供的涵養水源，調節河流流量的利益。他們為維護生態系統所付出的代價，包括直接用于森林保護的付出和由此而失去的發展機會，通常得不到應有的補償，導致資源詛咒效應的發生，使得生態資源富集區出現大面積貧困。對貧困區農戶生態資本維護成本的補償，是消除貧困的重要制度保障，是生態扶貧的核心要素。

（5）根據生態資源富集型貧困和生態資源退化型貧困的不同特點，采取有所側重的扶貧方式。渝東南區域內兼有這兩種類型的貧困區域，但以資源退化型區域為主。對于生態資源富集型貧困要以生態產業扶貧和生態服務消費扶貧為主。生態扶貧的著力點在天然林管護、林下經濟開發、生態旅游、生態農業與有機農林業等。生態資源匱乏型貧困是針對荒漠化和石漠化類環境脆弱區，森林等植被覆蓋率低，生態環境承載力低，如果為了發展而過度墾殖，會造成生態環境的再破壞。針對這一情況的生態扶貧應以生態建設項目為主，輔之以生態移民，將生態產業與碳匯產業相結合。

（作者單位：中國重慶市彭水自治縣委黨校）