臺灣“休閑農業區”模式產生的背景、作用及其對福建的啟示

黃秀娟 賴啟福 趙宏偉 朱佳佳

摘 要：臺灣“休閑農業區”模式是臺灣休閑農業發展的一個創新，影響著臺灣休閑農業的發展方向、發展速度與發展效益。論文梳理了臺灣“休閑農業區”模式產生的背景、對臺灣休閑農業發展的作用，以及對福建省鄉村旅游與休閑農業發展的啟示。認為福建應借鑒這一發展模式，促進福建鄉村旅游與休閑農業的規范、有序、高效發展。

關鍵詞：休閑農業；休閑農業區；制度作用；臺灣；福建

中圖分類號：F327文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2017）05-0001-06

Abstract： “Leisure Agriculture Zone” mode， an innovation for the development of leisure agriculture in Taiwan， is affecting the development direction， speed and benefits of Taiwan leisure agriculture. In this paper， we elaborated the developing background of Taiwan “Leisure Agriculture Zone” mode， and its effect on the development of leisure agriculture in Taiwan and enlightenment for the development of rural tourism and leisure agriculture in Fujian Province. It was suggested for Fujian to use the experience of Taiwan developing pattern for reference， and promote the standardized， orderly， and efficient development of rural tourism and leisure agriculture in Fujian.

Key words： leisure agriculture； leisure agricultural zone；role of institution； Taiwan； Fujian

臺灣休閑農業發展早于大陸，獲得了一定的經驗，也得到了大陸學者的關注。許標文等[1]系統分析了臺灣近半個世紀以來“自下而上”的鄉村發展政策。周瓊[2]通過對臺灣休閑農業發展的典型案例分析，認為臺灣休閑農業發展的特色化、生態化、合法化、健康化和數字化等特征值得大陸借鑒。潘輝[3]分析了臺灣休閑農業發展的類型，提出了福建可借鑒的經驗，包括尊重農民意愿，加強對休閑農業的引導等。杜興軍等[4]則認為臺灣休閑農業發展的經驗在于始終堅持保護環境生態、活用農業資源和傳承農村文化等發展策略。潘輝等[5]介紹了“臺灣休閑農業六級產業論”的理念與經驗作法，認為“六級產業論”的發展理念是臺灣休閑農業可持續發展的重要原因。崔太昌[6]介紹了臺灣休閑農業發展的特點，認為休閑題材的發掘和塑造、先進的經營理念、組織體系健全是臺灣休閑農業發展的主要特點，也是值得大陸借鑒的。鄒建銘[7]從鄉村旅游體驗視角，分析了休閑農業發展值得福建借鑒的經驗。休閑農業區是臺灣休閑農業發展的一個重要模式，曾玉榮等[8]曾對臺灣休閑農業區的發展歷程、建設布局做了比較詳細的介紹，但并沒有引起人們的重視。通過制度創新推動經濟發展是新制度經濟學對世界經濟發展的重要貢獻。因此，本文重點介紹臺灣休閑農業區制度的產生背景及其產生的作用，以期為福建省鄉村旅游與休閑農業更好、更快發展提供參考。

1 臺灣“休閑農業區”模式產生背景與管理政策演變歷程

1.1 產生背景

20世紀70年代末，臺灣傳統農業出現衰落，農民收入下降，政府開始推動臺灣農業用地由單一糧食生產向多樣化發展轉型。一些農民開始把自己的果園、茶園等向游客開放，出現了休閑農業的雛形，如1980年臺北市于木柵區指南里組織培訓了53戶茶農，創辦了“木柵觀光茶園”；1983年政府推動觀光農業示范計劃，出現了“木柵觀光茶園”、“東勢林場”、“走馬瀨農場”等觀光休閑型農場[9]，越來越多的農民向休閑農業發展轉型。但這一時期休閑農業處于自由化發展階段，并沒有針對休閑農業的管理政策。

20世紀80年代末，隨著越來越多的農民經營休閑農業，臺灣休閑農業經營出現了一些問題：（1）受《農業發展條例》中農地農用政策的約束，農場內缺少必要的休閑設施，游客活動一直停滯在觀光采果階段，經營產品單一，游客重游意愿不高；（2）受農地約束，農園規模較小，效益較低；（3）休閑農園數量不斷增加，同質化現象日益嚴重，農園之間的競爭日益激烈。觀光農園的經營效益開始出現下降，觀光農園經營者的積極性受到較大沖擊，休閑農業經營形式面臨調整。1992年臺灣當局出臺了針對休閑農業管理的第一部規定《休閑農業區設置管理辦法》，提出了“休閑農業區”概念，規定了休閑農業區的設置辦法、設置條件與設置程序。從此，臺灣休閑農業走上了以“休閑農業區”模式發展的道路。

1.2 “休閑農業區”模式管理政策演變歷程

《休閑農業區設置管理辦法》雖然提出了休閑農業區發展模式，明確了設置條件與程序，但是這一規定對休閑農業區的設置主體定位不清，同時對休閑農業區設置的面積條件過于嚴格，致使休閑農業區設置并沒有實質進展。1996年臺灣當局針對該規定運行中存在的問題，對休閑農業區的內涵、土地面積的設置條件、設置申請主體等條款進行了修訂，如針對土地的不同類型，對休閑農業區的土地面積進行了區別處理。同時對“休閑農業區”和“休閑農場”進行了區隔，休閑農場可以位于休閑農業區內，也可以獨立存在，從而形成了休閑農業發展的兩種模式：“休閑農業區”模式和“休閑農場”模式。修訂后的規定更名為《休閑農業輔導辦法》。修訂后的規定雖然對休閑農業區和休閑農場進行了區隔，但并沒有與其他規定很好銜接，實際工作仍然很難開展。1998年當局有關部門就休閑農業區設置所涉及到的土地利用、環境影響、稅務等問題與相關部門協商。1999年4月再次修訂《休閑農業輔導辦法》，具體規范了休閑農場的設置標準、設施類型、設施建設標準、設置程序與設置后的管理與監督等。2000年，《休閑農業輔導辦法》再次修正，明確由行政部門予以協助劃定，并給予公共建設的輔導與協助。這次修訂強化了行政部門在輔導各類休閑農業經營主體成為合法的休閑農業區或休閑農場的責任與義務，強化了行政部門對休閑農業經營者的管理與監督責任，修訂后的規定命名為《休閑農業輔導管理辦法》。之后，《休閑農業輔導管理辦法》又經過幾次修訂，至2015年《休閑農業輔導管理辦法》共修訂了11次，形成了比較完善的休閑農業管理規定，其中與休閑農業區管理有關的修訂共7次（表1）。

2 臺灣“休閑農業區”發展實踐

2.1 休閑農業區的發展階段

從休閑農業區的劃定實踐來看，大約走過了條件創設期（1992-1999年）、快速發展期（2000-2010年）和穩定發展期（2011至今）三個階段。

2.1.1 條件創設期（1992-1999年） 隨著1992年《休閑農業區設置管理辦法》規定的出臺，地方行政部門與休閑農業業者開始著手根據規定要求，對已經建立的休閑農場是否符合休閑農業區設置條件進行審核。但由于規定中關于休閑農業區的面積要求條件過高，而且休閑農業區設置主體不明確，這一時期沒有一處休閑農業區創設成功。

2.1.2 快速發展期（2000-2010年） 1996年和1999年連續兩次對《休閑農業區設置管理辦法》做了較大修改，區分了休閑農業區和休閑農場，確定了臺灣休閑農業發展的兩條路徑。一方面隨著規定的調整，規定對休閑農業區設置條件的要求越來越符合實際，另一方面相關行政部門機關對休閑農業區的創設進行輔導，休閑農業區的創設獲得較大進展，這一時期71處休閑農業區得到合法設置，其中2000年、2001年、2003年、2004年和2006年設置最多，2004年設置18處，創單年度設置最高記錄。

2.1.3 穩定發展期（2011年至今） 2010年之后，相對于臺灣的休閑農業旅游市場，臺灣的休閑農業區建設規模與休閑農場建設規?；撅柡汀轫憫缎蓍e農業輔導管理辦法》提出的對休閑農場進行總量控制的要求，行政部門機關在休閑農業區的批復上進行了控制，使休閑農業區建設進入了穩定發展時期，2011-2015年共批復休閑農業區7處，年均批復1處（圖1）。

2.2 休閑農業區的區域分布

從區域分布來看，雖然臺灣“農委會”提出“一區一休閑農漁園區”計劃，但休閑農業區的分布很不均衡，中部最多（35處），其次是北部（20處）[10]。從縣級分布來看，宜蘭縣（13處）、南投縣（14處）、苗粟縣（10處）和臺中市（7處）分布最多，三縣一市的休閑農業區數量達44處，占臺灣地區休閑農業區總量的比例高達56%。桃園市、新竹市、嘉義市、澎湖縣、金門縣、連江縣6個縣（市）至今沒有合法劃定的休閑農業區[10-11]（圖2）。

3 臺灣“休閑農業區”發展模式的作用

3.1 加快了休閑農業的集聚化、規模化發展進程

受土地規模的限制，臺灣早期的休閑農業經營單位規模小、產品類型單一，經營者之間同質競爭嚴重。同時，休閑農業經營場所之間的空間地帶公共設施供給短缺，公共環境缺乏維護，資源利用效率低。“休閑農業區”制度建立之后，由地方行政部門將一個個小規模的休閑農業經營場所規劃整合，形成與地方性農村特色、地方人文、生態景觀資源相結合的“區域”集成布局。通過行政部門對休閑農業區的集中規劃，休閑農業經營單位之間不僅實現空間上的集聚，其產品供給也由原來的競爭關系轉變為互補關系，形成休閑農業區“面”的產業集聚與互補。同時，休閑農業區內經營單位之間的公共設施、公共環境由行政部門進行維護，彌補了休閑農業發展過程中公共品供給短缺問題，解決了休閑農業產品供給鏈上公共產品供給質量與私人產品供給質量不均衡的問題。“休閑農業區”制度使臺灣的休閑農業供給實現了由“點”到“線”，再到“面”的轉變，加快了臺灣休閑農業的規?；⒓刍l展進程，實現了小農戶與大市場的合理對接。以臺灣冬山河休閑農業區為例，該休閑農業區集聚了包括民宿、飯店、自行車租賃、觀光工廠、工藝品店等多種產品和服務類型的近30家經營單位，每一個經營單位提供單項產品或服務，不同經營單位提供的產品或服務相互補充，公共環境、衛生等服務由行政部門提供，共同滿足游客的多樣化需求，集聚效應突顯，促進了土地的高效利用。

3.2 規范了休閑農業發展設施的建設用地

休閑農業與傳統農業在設施建設方面有較大不同。在沒有劃定休閑農業區之前，休閑農業生產用地與傳統農業生產用地采用相同的管理與審批政策，休閑農業設施的建設用地很難得到審批，極大地制約了休閑農業的產業化發展。劃定休閑農業區之后，休閑農業區土地與傳統農業用地進行了區隔，根據休閑農業輔導管理辦法，休閑農業區內的土地可以進行如下設施建設：（1）安全防護設施；（2）平面停車場；（3）涼亭（棚）設施；（4）眺望設施；（5）標示解說設施；（6）衛生設施；（7）休閑步道；（8）水土保持設施；（9）環境保護設施；（10）景觀設施；（11）其他經直轄市或縣（市）主管機關核準之休閑農業設施。而這些設施在傳統農業用地是不容許建設的。因而，休閑農業區的劃定使休閑農業的設施建設合法化，保證了休閑農業發展的需要。此外，休閑農業管理辦法對休閑農業發展設置的建設類型、建設面積、建設高度、建設風格、建設用材等進行了嚴格的規定，使休閑農業用地的使用得到規范，保證了休閑農業用地的農業特色。

3.3 有效控制了休閑農業的發展速度

由于休閑農業經營對技術、資金、管理等的要求較低，基本上沒有經營門檻約束。在完全自由狀態下，休閑農業的供給市場將類似于完全自由的競爭市場。一旦供給過度，激烈的競爭將不僅導致休閑農業經營者的利益受損，也將大大浪費日益稀缺的農業資源。行政部門通過休閑農業區劃定壟斷權的設置，施加政策進入門檻，根據休閑農業市場的需求情況控制審批速度，決定休閑農業的供給數量，有效地保證了休閑農業供給與需求的相對均衡，保證了農業資源的有效利用，保證了休閑農業經營者的利益相對穩定。2000—2010年，休閑農業需求旺盛，而休閑農業供給不足，行政部門通過技術輔導，同時配合“一鄉一休閑農漁園區計劃”，積極創造條件，推動各地區休閑農業區的劃定。在這一時間，休閑農業區設置得到快速發展。2010年之后，休閑農業供給基本飽和，行政部門通過休閑農業總量控制和休閑農業區審核控制等措施，有效控制了休閑農業供給的速度，2011—2016年一共只審批了7處休閑農業區。

3.4 使地區農業資源特色得到充分體現

根據資源稟賦理論，并不是所有的農業用地都適合發展休閑農業。只有具有農業特色或農村文化特色的農地發展休閑農業才具有優勢。在沒有進入門檻約束的情況下，部分農地經營者或者出于對短期利益的追求，或者由于休閑農業經營知識的欠缺，在沒有對休閑農業資源進行認真評估的情況下，可能跟風式地盲目進入休閑農業經營，導致休閑農業產品供給雷同，休閑農業供給者惡性競爭，利益下降。臺灣“休閑農業區”管理規定將“具地區農業特色和豐富之農村文化資源”作為劃定休閑農業區的必備條件。農業特色是否明顯、農村文化資源是否豐富被作為休閑農業區能否劃定的審查要點。這一條件的嚴格執行，使臺灣所劃定的每一個休閑農業區各具特色。當前臺灣已劃定78處休閑農業區，這78處休閑農業區，各個休閑農業區農業文化資源或農村文化資源特色鮮明，不僅使其資源稟賦價值得到了最大利用，而且休閑農業區之間因資源特色、地區農業特色、農村文化特色等的差異性，開發的休閑觀光產品、餐飲文化、住宿文化以及農副產品、伴手禮產品等各不相同，避免了相互之間的模仿以及因同質性而導致的惡性競爭。以桃米休閑農業區為例，該休閑農業區充分利用其生態資源的獨特性，深入挖掘青蛙、蝴蝶等生態資源優勢，打造出以青蛙為素材、以生態保護為理念的休閑農業區特色，這些特色資源既為桃米休閑農業區帶來了巨大價值，也為避免其他休閑農業經營者模仿構筑了一道保護屏障。苗栗縣公館鄉黃金小鎮休閑農業區包括4個村，以水稻為主要作物，以稻谷生產與觀賞、稻草編織為產業特色，另外還種植有柿子、芋頭、草苺、福菜、百香果等。其以客家文化為特色，基于客家人生活民俗發展起來的餐飲文化以及基于客家農業生產文化發展起來的特色農業景觀使該休閑農業區別具一格。

3.5 快速形成臺灣休閑農業品牌優勢

臺灣在沒有設置休閑農業區之前，農民利用自有土地建立的休閑農業果園、茶園眾多，但一個個規模較小、產品單一，又缺少營銷資金，市場知名度較低。休閑農業區制度建立之后，規模小、地域相鄰的若干休閑農業經營者集聚成大規模的休閑農業園區，形成集觀光休閑、餐飲、住宿、農特產品銷售等為一體的完整產業鏈供給。同一休閑農業區通過建立協會，統一產品質量標準，并由行政部門通過宣傳平臺實現78個休閑農業區統一對外的宣傳營銷，產生了較好的品牌效益。

4 對福建鄉村旅游與休閑農業發展的啟示

福建與臺灣地域相近，與臺灣交流合作中又享受了較多的國家政策優勢，在學習借鑒臺灣經驗方面，應走在全國前面。臺灣休閑農業區發展模式對福建省鄉村旅游與休閑農業發展具有較大的啟發。

4.1 休閑農業區建設，可以有效規范休閑農業準入門檻

福建省農業用地資源非常稀缺。在休閑農業發展沒有準入門檻的背景下，傳統農業用地與休閑農業用地沒有區分，一方面會導致一些優質農業土地資源轉型發展休閑農業，造成優質農業土地資源浪費，另一方面休閑農業設施建設用地得不到正常審批。福建省通過劃定休閑農業區，把農業文化資源豐富、農村文化資源豐富、不太適合糧食生產的土地劃為休閑農業用地，準許根據需要進行休閑農業設施建設，既保護了優質農田，又促進了休閑農業的發展。

4.2 休閑農業區建設，可以有效解決鄉村與休閑農業旅游產品供需不對等的狀況

當前，在眾多提供鄉村旅游與休閑農業旅游產品的經營者中，多數是以家庭為單位的個體戶，利用自家的土地開展觀光、休閑農業旅游，或者是利用自家的住宅開展餐飲、住宿服務，他們的經營規模小，產品單一。而旅游需求具有典型的綜合性，不僅需要吃、住、行、游、購、娛等私人產品，還需要道路、信息等公共產品。多數鄉村旅游與休閑農業經營者只能提供游客需求的一個或幾個環節，不能滿足游客旅游需求的全部。這種供給與需求不對等的現狀不僅影響游客的滿意度，也影響著供給者的經營業績。政府通過休閑農業區的建設，使多個小規模的個體空間上聚集在一起，并通過政府對休閑農業區的規劃使不同產業、不同服務進行合理配置與組合，能夠快速滿足游客的多樣化、綜合性需求。

4.3 休閑農業區建設，可以加快福建省鄉村旅游與休閑農業品牌建設速度

福建省當前開展休閑農業經營的單位有2000多家。先后獲得全國鄉村旅游與休閑農業示范點27家、示范縣10家；福建省鄉村旅游與休閑農業示范點91家、示范鄉鎮10家、示范鄉村41家；福建省四星級鄉村旅游與休閑農業經營單位28家、三星級40家。但由于國家農業部、旅游局，福建省農業廳、旅游局的評比只是授予一個稱號，并不負責對獲得稱號的經營單位的管理與營銷，獲得稱號的經營單位或村、鄉鎮，在土地利用及旅游品牌建設方面并沒有得到特殊的政策優惠，致使每一個獲得稱號的經營單位或鄉村產品特色不突出，在全國的知名度較低。目前福建省在全國具有競爭力的休閑農業旅游產品或鄉村旅游產品基本上沒有。因此，福建省應通過休閑農業區建設，使一個個零散的不具有競爭力的產品組織起來，并在土地利用、建設管理、財政補助、市場營銷等方面給予優先政策，使福建省休閑農業與鄉村旅游快速形成品牌效益，提高在全國休閑農業與鄉村旅游市場的競爭力。

4.4 休閑農業區建設，是旅游扶貧的一條重要途徑

政府通過休閑農業區建設，政府承擔休閑農業區的基礎設施建設成本，同時通過技術幫扶幫助他們進行經營規劃、產品開發與生產，提高他們的經營管理能力。通過把若干個休閑農業經營者規劃到同一個休閑農業區，使規模小、產品單一的弱小經營者在空間上聚集在一起，通過集聚效益和規模效益，提高他們的生產力、競爭力和盈利能力，使之在市場上與大的公司相抗衡、相競爭。因此，對于個體農民休閑農業經營者來說，休閑農業區的建設是對“小”、“弱”、“差”的農民經營者進行扶貧、使他們脫貧的重要途徑。

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