福清市國家現代農業示范區農業改革與建設試點模式分析與思考

許標文 段園園 王豐 曾玉榮

摘 要：農業改革與建設試點對加快探索中國特色農業現代化道路，示范引領農業和農村經濟發展產生積極的影響。福清市國家現代農業示范區是全國25個農業改革與建設試點之一，在介紹福清農業發展概況基礎上，總結了福清市農業改革與試點農業經營體系、產業體系、投融資體系、保險體系及生產體系等模式的探索與實踐，指出建設過程中存在的問題，并提出相關對策建議。

關鍵詞：現代農業示范區；改革試點建設；實踐模式；對策建議

中圖分類號：F327文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2017）05-0066-04

Abstract： Construction of agricultural pilot reform could accelerate the exploration of agricultural modernization with Chinese characteristics， and positively lead the development of agriculture and rural economy. National Modern Agriculture Demonstration Zone of Fuqing is one of 25 agricultural reform pilot areas in China. By introducing the general status of agricultural development of Fuqing， the exploration and practice on agricultural pilot reform of Fuqing were summarized， including agricultural management system， industrial system， investment and financing system， insurance system， production system， etc. And the problems existed in the construction process were pointed out， and relevant policy suggestions were put forward.

Key words： modern agriculture demonstration zone； construction of pilot reform； practical model；suggestion

國家現代農業示范區是現代農業發展的“排頭兵”、農業改革的“試驗田”和區域現代農業“展示板”。為了進一步發揮國家現代農業示范區先行先試作用，2012年農業部、財政部選擇部分國家現代農業示范區開展農業改革與試點建設，力圖通過綜合運用財政、金融等手段，破解生產經營主體、投融資難、保險發展滯后等制約瓶頸，示范與推廣農業改革與建設試點經驗與模式，構建新常態下現代農業發展的機制體制，對于加快實現我國傳統農業向現代農業的轉變具有十分重要的意義。

福建省福清市是農業部2010年評定的首批50個國家現代農業示范區之一，2013年入選國家現代農業改革與建設試點名單。福清市以試點工作作為農業工作的主要抓手，依照試點規定的條件和內容，2013-2015年分別出臺《關于深入開展國家現代農業示范區農業改革與建設試點工作加快推進現代農業發展的實施意見》、《關于全面深化農村改革加快現代農業現代化發展的實施意見》、《關于全面深化農村改革加快農業現代化發展的實施意見》等文件。經過3年的探索與實踐，初步形成了“適度規模經營的農業經營體系、三產融合的農業產業體系、政銀民互動的投融資體系、全覆蓋的農業保險體系、裝備化的農業生產體系”等系列改革與建設模式，提高了現代農業發展的內生動力，有力促進了福清市現代農業快速、健康、可持續發展。本文通過總結福清市農業改革與建設試點的實踐模式，挖掘其有創新、可落地、可復制的經驗與做法，同時指出在改革與建設試點過程中存在的一些問題，并提出相應的對策建議。

1 福清農業概況

福清市位于福建省東部沿海，全市國土面積2430 km2，耕地3.58萬 hm2，總人口134.4萬，系全國百強縣市[1]。自2010年入選國家現代農業示范區以來，福清市以打造東南沿海現代農業“領頭羊”為目標，深化產業結構調整，培育現代經營主體，創新農業經營機制，依靠科技創新驅動，使主導產業更具優勢，一二三產業更加融合，生態循環農業更具持續，農業規模化、標準化、生態化、智能化、品牌化水平不斷提升。2014年，福清市國家現代農業示范區成為福建省首個邁入基本實現農業現代化階段的示范區。

近年來，福清市立足資源優勢，積極推進結構調整與產業升級，形成了“3+1+X”產業模式，即以蔬菜、畜牧、水產及農產品加工為主導產業，以休閑農業、生態循環農業等為代表的新興農業。農業總產值穩步提升，2011年福清農業總產值124.04億元，同比上年增長17.37%；三年試點期間農業總產值年均增長率超5%，示范區引領發展效果明顯。農業產業結構持續優化，漁業產值比重超過半數，占比50%以上；農業產值逐步提升，2015年占比達到24.19%；牧業產值逐年下降，2015年占比為20.77%。多年來，福清市蔬菜、肉類、水產品等農產品產量指標位居福建前茅，2013-2015年農產品加工業總產值合計533.23億元，形成了以蔬菜、畜產品（生豬）、水產品及農產品加工為主的格局。農民收入穩定提升，2013-2015年農民人均純收入年均增長10.73%。

2 農業改革與建設試點實踐模式

2.1 適度規模經營，健全現代農業經營體系

現代農業經營體系是經營主體、組織方式、服務模式的有機組合，重點是解決“誰來生產”和“怎么組織生產”問題。從經營主體培育、社會化服務體系構建著手，提高農業經營集約化、規模化水平，健全較為完善的農業經營體系，保證生產效率、基礎設施條件、經營管理水平間的相互匹配。

一是農業新型經營主體培育工作。成立新型農業經濟主體工作領導小組，研究制定扶持新型農業經營主體在財政、金融、用地等方面的優惠政策，加速培育農業新型經營主體。探索開展政府購買農民培訓公益性服務，實施新型職業農民大專學歷、青年農民科技培訓等各種專業培訓并頒發證書。許多“農二代”自愿接手“創一代”的接力棒，成長為新型農民企業家。

二是土地經營權流轉工作。借助福建省農村土地承包經營權確權登記頒證整縣推進試點縣契機，出臺《福清市加快推進農村土地承包經營權流轉工作意見》，加快引導農村土地經營權有序流轉。在農民自愿基礎上，推廣“租金+工資+分紅”制度、土地返租、最低保護價產品收購制度，形成了“企業+合作社+大戶”、“企業+合作社+衛星基地”等多種土地流轉模式。

三是農業社會化服務體系建設。按照“公益性、合作型、市場化”服務有機結合、協調發展思路，構建了“主體多元化、服務專業化、運行市場化”的立體化農業社會化服務體系，包括：包村聯戶和“專家-試驗示范基地-農技人員-科技示范戶-農戶”的農業科技推廣體系，“省、市、縣三級平臺監管中心+農資企業+農資使用者”的監管模式，公益性與經營性相結合的新型植保服務體系，市鎮村三級農村動物防疫體系，專業化的農機服務體系及全域三農保險網絡。

2.2 推動三產融合，建設現代農業產業體系

現代農業產業體系是產業橫向拓展和縱向延伸的有機統一，重點解決農業資源要素配置和農產品供給效率問題。以市場需求為導向，通過優化調整農業結構，充分發揮各地資源比較優勢，轉變發展方式，做優生產、做強加工、拓展流通，打造農業全產業鏈，推動一二三產業融合發展，促進農業各產業的健康可持續發展。

一是大力促進農業產業轉型升級，從農業生產鏈條上進行提升、融合。鼓勵發展蔬菜種植，加強良種良法推廣。按福建省生豬養殖工作要求，生豬養殖企業主動控制生豬出欄規模，大力推行標準化養殖，積極開展種豬研發。創設農產品加工業政策，對龍頭企業引進新技術、開發新產品、引進高級人才進行項目補助、貸款貼息和稅收優惠，極大地提升了農產品加工業產能。依托農業自然資源、地理區位優勢，大力發展都市休閑農業，以“互聯網+”推動農旅發展，形成了“依山、濱海、城郊”三條產業帶。

二是積極發展臺灣特色農業、生態循環農業，從農業產業發展方式進行轉變、升級。依托福清市國家級臺灣農民創業園“核心區+帶動區+拓展區”聯動發展，引領兩岸農業技術推廣。以農牧廢棄物資源化多級循環利用為目標，以質量控制和食品安全為重點，全面推進現代生態循環農業發展。

三是以品牌為市場龍頭，搭建營銷平臺帶動產銷銜接。一方面，嚴格執行訂單農業的種養殖生產加工認證標準，以“國家級農產品質量安全示范縣”為契機，建立從田間到餐桌的全程監管鏈條，積極申請“三品一標”，提升農產品質量安全品牌。另一方面，積極搭建營銷平臺，注重與各大批發市場、超市對接，同時完善區域內農產品物流基礎設施、“萬村千鄉”市場工、電商平臺，拓展線上線下銷售渠道，有效解決了農產品產銷問題。

2.3 政銀民互動，完善農業投資融資體系

農業投資融資體系以農業投融資平臺建設為重點，深化銀政企合作，加強財政政策和金融政策的有效銜接，充分發揮政府強農惠農政策和財政支農資金的導向作用，實現政府資金、金融資金、民間資金的結合使用，切實提高財政支農資金的放大倍數和使用效益。

一是整合財政資金，探索財政扶農資金“以獎代補”有償使用機制。建立財政資金整合平臺，確保財政支農資金增量安排在與財政收入同步增長。制訂出臺“項目管理暫行辦法”和“資金管理暫行辦法”，規范安排財政支農項目和資金管理。二是建立農業信貸投入增長機制，創新金融產品及服務方式。設立1000萬風險補償基金，開展“以一貸百”、“抵押貸”、“銀行機構+擔保公司”、“信用征信小額貸款”等業務。建立現代農業行業互助基金，讓農業企業共享額度利率優惠，以及利用定向補貼、貸款貼息等方式減輕承貸主體財務負擔。

2.4 探索“全覆蓋”，建立農業保險體系

農業風險防范體系以加大農業保險政策扶持、拓展農業保險險種、建立健全保險服務網絡為重點，以提高農戶的參保積極性與增強農業抗風險能力為目標，把農業保險與產業政策、補貼政策、金融政策、信貸政策、擔保政策等相關政策有機結合起來，形成適應新型農業經營主體需求的農業保險產品體系。

一是出臺《關于福清市農業保險試行辦法》，探索保險產品全覆蓋。對政策性農險的投保保費在中央、省財政等各級財政補貼的基礎上，給予財政補貼，提高經營主體的保障水平，政府支持和鼓勵合作社為其成員投保。福清市每年在農業保險保費收入扣除保險賠付金額的余額中以適當比例轉入風險基金，同時財政也相應劃撥一定資金用作風險準備金，探索建立農業巨災風險基金制度。

二是建設市、鎮（街）、村（社區）三級網絡，探索服務全覆蓋。在市級成立三農保險專員隊伍；在鄉鎮（街）成立三農保險工作領導小組，并配備1名工作人員；行政村成立村級服務點，指定村干部擔任聯絡員。

2.5 加強科技裝備，發展現代農業生產體系

現代農業生產體系是先進生產手段和生產技術的有機結合，重點解決農業的發展動力和生產效率問題。強化物質技術裝備支撐，增加發展科技要素投入，發展綠色生產，提高農業資源利用率、土地產出率和勞動生產率，增強農業綜合生產能力和抗風險能力。

一是強化農業設施裝備建設。一方面，全面加強農田建設高標準化，強化小流域綜合治理，推進種養基地標準化建設，推廣質量追溯系統、物聯網系統等智慧農業建設。另一方面，聯合中國科學院、福建省農業科學院、福建農林大學等科研院校構筑開放性產學研交流合作平臺，推進關鍵技術集成研究與示范。

二是創新農技推廣服務體系。培養農技推廣骨干，創新推廣服務內容和方式方法，統籌協調業務部門工作，完善鄉鎮農技推廣機構設施，有效帶動了福清農業技術的推廣與示范。

3 存在問題與對策建議

經過三年多的努力，福清市現代農業改革與建設試點取得了一定成效。但是，試點建設過程中還存在一些亟須解決的問題，在此提出相關建議為下一步農業改革與建設試點的實施提供借鑒。

第一，農業標準化建設成為經營管理水平提高的主要障礙。近三年國家現代農業示范區評價中，福清市國家現代農業示范區走在福建省示范區前列。但是，福清市示范區“三品”認證農產品比重與水產標準化健康養殖比重分別為9.5%、7.1%，遠低于國家示范區平均水平22.8%、43.1%，標準化建設成為福清農業改革與建設試點經營管理的短板。市場對“三品”認證農產品接受程度低，認證農產品優質不優價，是導致企業、農戶參與“三品”認證積極性不高的主要原因。為此，應以品牌農業為引導，加大宣傳力度，對農業標準化建設項目給予資金傾斜，充分調動企業、農民參與標準化創建工作；同時創新服務方式，對“三品”認證申報采取“三集中”，即集中審查申報材料、集中進行現場檢查審核主體、集中進行環境及產品抽樣與監測。

第二，財政補助資金扶持方向與主導產業的發展不協調。由于財政部下達福建省國家現代農業示范區補助資金用于支持茶葉、漁業、蔬菜等產業建設，福建省財政廳下達福清市國家現代農業示范區補助資金用于支持蔬菜（含食用菌）、茶葉產業建設，導致福清市農業主導產業部分項目不能獲得發展資金的補助。另一方面，補助資金扶持環節偏窄，如蔬菜產業扶持的環節為設施農業、物聯網系統及食用菌瓶裝生產線建設，造成了部分農業發展資金項目策劃難、資金落實難的現象。為此，應進一步改革與創新專項資金管理方式，強化地方政府責任，把項目審批權、資金分配權下放到縣（市、區），以充分挖掘自身特色，重點扶持主導產業。

第三，現代農業財政支持水平有待提高。穩定的財政支農投入增長機制有助于確保現代農業示范區建設[2]。相對于經濟發達地區而言，福清市農業財政支持水平偏低。一方面，福清市財政支農總量不高。近幾年，盡管福清市財政支農支出總額逐年增長，但2015年農林水事務支出占財政支出的8.06%，低于福建省財政支農比例11.04%。另一方面，農林水事務支出占農林牧漁業增加值的比重偏低。2014年，福清市農林水事務支出占農林牧漁業增加值的比重為5.2%，低于全國現代農業示范區平均水平18.3%。應進一步落實與加強地方政府的問責制，做好地方財政支農的激勵機制，切實發揮財政支農對現代農業發展的重要作用。

第四，農業發展體制機制改革需進一步創新。農業改革與建設試點是農業改革的“試驗田”，需要在農業經營體系、產銷模式、財政支農、投融資、風險防范等方面進行機制體制創新，積極探索適合試點的政策、法規及措施。試點管理與運行需要各相關部門積極配合，結合農業發展新常態，完善相關政策舉措，形成法律約束、政策支撐、市場化運行、財政保障相協調的機制體制，重點保障農業改革與發展，為農業改革與建設試點提供了強有力的政策支撐。

參考文獻：

[1]呂風勇，鄒琳華. 中國縣域經濟發展報告（2016）[M]. 廣州：廣東經濟出版社，2016.

[2]高云，詹慧龍，陳偉忠. 國家現代農業示范區運行機制研究[J]. 農業經濟，2013（4）：9-11.