黨的十八大以來黨內監督的新變化

岳彬

[摘要]黨內監督是黨的建設活動的前置性工作，也是提高黨建活動實效性的后置性工作，貫穿黨建工作的全過程。黨的十八大以來，在創新理論與現實的倒逼下，黨內監督的理論基礎更堅實，內涵更加豐富，法規制度更健全，監督的范圍也擴展到了日常生活層面，尤其是《中國共產黨黨內監督條例》頒布后，黨內監督總體部署和新格局確立，黨內監督開啟新歷程。推動黨內監督進一步發展，必須嚴肅對待，引導全黨樹立良好的監督意識，進一步嚴明紀律，嚴格執行黨內規章制度，同時要做好承續傳統、實踐創新和理論創新。

[關鍵詞]中國共產黨；黨內監督；從嚴治黨

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]2096—0921（2017）04—0090—07

黨內監督是黨的建設的前置性工作，也是后置性工作，事關活動效率與進一步布局的依據。其真實動機和目的，就在于對黨建事實、對黨員干部的履職盡責的真實情況進行評估并對發展做出指引，推動黨的建設向預設的方向演進并有明確的路線圖與時間表，是不同時期常議常新的話題。黨的十八大以后，黨內監督新發展的強烈要求，催生了一系列新思想新理論、新法規新制度，黨內監督隨之發生了一系列新變化。對黨的十八大以來黨內監督的變化與實踐展開討論，無疑有著十分重要的意義。

一、黨內監督新變化

黨要管黨、從嚴治黨，“管”和“治”都包含監督。黨委監督是全方位的監督，包括對黨員的批評教育、組織處理、紀律處分等工作，黨委要任命干部，更要監督干部。黨內監督是黨組織依法依規對黨內成員的教育、管理和服務，是黨內成員之間的相互理解、相互尊重，道義相砥、過失相規，尤其是針對關鍵少數。按照中國共產黨的一貫做法，是經常性地檢查、評估、指導他們，以適應工作的需要；是針對黨員隊伍中存在的思想混亂、作風不正、紀律松懈等突出問題，重申黨的紀律，使黨員以敬畏之心對待肩負的職責和人民的事業，始終保持共產黨人本色。黨的十八大以來黨內監督活動沿著歷史的軌跡前行，又在新的實踐條件下實現了發展。經過幾年的發展、演變，較之以往已經具有了一些新的特點。

一是理論基礎更堅實。在理論自覺中成長，每遇重大問題、重大任務、重要轉折，在全黨深入開展理論學習、理論創新活動，首先從思想上理論上對這些問題、任務和轉折做出積極的回應，是黨的一貫的做法。黨的十八大以來，黨內監督活動是在解決現實問題的迫切需要與黨的建設理論創新下展開的，走的是理論創新、實踐發展的通道。全黨深入開展了群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育、“兩學一做”等，首先從理論上對黨內監督有了深刻的認識。同時，這些舉措既是系統的理論學習、全面的歷史回顧，也是針對現實解決突出問題，面向未來的理論創新的黨建工作。大量經驗被總結出來、黨的優良傳統和作風被弘揚、黨內監督的基本原則、基本要求、基本規律被揭示出來。如強化黨內監督，必須堅持、完善、落實民主集中制；要用好巡視的方法；要用好批評和自我批評這個武器；要抓住“關鍵少數”，破解一把手監督難題，等等，這些都夯實了黨內監督的理論基礎。

二是法規制度更健全。黨內監督工作的有效開展不僅涉及黨內監督的思想、理論和方法，而且涉及一系列法規制度建設問題，這些法規制度既是創新工作演化發展的土壤，也是其保障。黨的十八大以后監督環境的變化、邊界的擴大、目標訴求的多元、黨章與黨內法規制度在黨建活動中權威性地位的樹立，客觀上要求黨內法規制度建設要與時俱進。實踐當中由于相關法規制度的缺失而經常出現的“監督主體比較分散，監督責任不夠明晰，監督制度操作性和實效性不強”，監督工作“邊界不清晰”、“對象不明確”、“無法可依”、“隨機、隨意”、監督的嚴肅性、權威性、實效性不足的情況倒逼法規制度建設加速。同時黨的十八大以來黨的建設理論的發展尤其是黨內監督理論的發展，也為黨內監督法規制度建設提供了強大的動力。在現實呼喚、理論準備與法規制度建設自覺的三種力量的推動下，黨內監督的法規制度建設速度加快。圍繞責任設計制度，圍繞制度構建體系，強化上級黨組織對下級黨組織和黨員、領導干部的監督，做到責任清晰、主體明確、制度管用、行之有效，并加強同黨內其他法規的銜接，把制度框架確立起來。客觀的講，黨的十八大以來的黨內監督工作相比其他時期，是在更完備的法規制度基礎上展開的。從八項規定立規矩開始到《條例》頒布，中央陸續出臺一系列相關的法規制度，各級黨委在加強黨內監督方面也制定和修訂了一批工作制度和管理制度，保證了監督工作的健康開展。

三是監督的范圍擴展到了日常生活層面。黨的十八大以來的黨內監督，視野更開闊，范圍不斷擴大，對黨員尤其是黨員領導干部的監督延伸到了日常生活領域。既往的黨內監督，往往只強調了或者說事實上只能對黨員的履職期間和時段的情況進行監督，沒有明確的規定與規范對其日常生活進行監督，過去的監督事實上存在忽視日常生活監督，或者說日常生活事實上并沒有被真正納入監督范圍之內。黨的十八大之后的黨內監督的開展，雖然仍然面臨著上述問題的困擾，但又與十八大以來黨的建設不斷取得積極成果有著密切聯系。比如說，黨的十八大以后的黨內監督，可以立足于新的理論成果和黨內法規制度成果，理直氣壯地對黨員尤其是黨員領導干部的日常生活進行監督，黨內監督在空間與時間上也就實現了全覆蓋。而強化黨內監督，全天候黨建的目標的實現，就有了保障。各級黨委要加強干部日常管理，及時了解所管干部的思想、工作、生活狀況，抓早抓小，敦促領導干部按本色做人、按角色辦事，使黨內監督不留死角、沒有空白。

四是內涵更豐富。黨的十八大以來，黨內監督的職能定位發生新變化，內涵更豐富。監督范圍擴展到了多個領域。監督對象實現了全覆蓋，更加突出地強調對關鍵少數的監督。監督主體從單一主體發展到了多位一體的主體構成。監督向度從單一的外來監督發展到了外來監督與自我監督結合的雙向監督。監督手段從“人的監督”發展到了“人的監督”與法規制度監督相結合。監督目標從籠統地發現問題、督促問題解決，具體到了檢視、評估、分析、批判、建議、落實解決幾個環節。過去的監督注重監督的評價、發現與批判職能，現在的監督更強調糾正與整改落實的職能。這一點從黨的十八大之后的巡視組的回頭看就可以得出結論。黨的十八大以來的巡視工作是由發現問題、提出整改要求與回頭看落實整改，促進問題解決幾個環節組成的閉環活動，把問題解決在巡視工作內。既往的工作注意力集中在評價、批判、促進問題解決方面，強調監督的教育管理職能。而黨的十八大以來所提出的黨內監督，目標已經集中到了兩個相互關聯的問題上，既關注發現問題與批判解決問題，又關注監督對象，為其提供必要的關懷與服務，監督的職能得以延伸，也更富人文氣息，威信也更高。而這一變化也必將引起與之關聯的另外兩個變化：一是黨組織監督由權力本位向責任本位轉變，即黨組織有監督權利更有關懷服務的責任；二是黨員監督由義務本位向權利本位轉變，即黨員有義務接受監督也有權利獲得必要服務和關懷。

二、加強黨內監督的必要性

新動力的出現、新問題的產生，是如今我們更加重視黨內監督問題的基本原因。而從更為宏大的背景看，當前的黨內監督本身并非僅僅為了監督。如今黨內監督從宏觀的黨建話語體系中浮現出來被單獨加以強調，其實是全面從嚴治黨的整體性話語的微觀表達，是寄望黨內監督所激起的漣漪傳遞出正能量，與其他的黨建工作共振，活躍整個黨建局面。從這兩個方面看，當前的黨內監督活動機遇與挑戰并存。

就機遇而言，主要表現在兩個方面：一是現實問題和解決現實問題的迫切需要正倒逼黨內監督創新發展，而黨的十八大以來乃至改革開放以來黨內監督的實踐，還有當下的實踐也為其創新發展提供了歷史經驗、新的問題與新鮮的經驗。同時，黨的十八大以來，馬克思主義和中國化的馬克思主義黨內監督理論成果及其理論研究成果的不斷取得，也為黨內監督實踐創新提供了充分的理性和說服力，為黨內監督理論研究提供了新視角、開辟了新視野。二是《條例》頒布，黨內監督總體部署和新格局的確立，黨內監督開啟新歷程。《條例》從頂層設計對監督工作提出了明確要求，賦予了監督工作增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力的新任務。監督不僅要解決管黨治黨主體責任缺失、監督責任缺位問題，把強化黨內監督作為黨的建設重要基礎性工程，使我們黨的政治優勢充分釋放出來。這些新要求新任務新使命，使工作定位更高、領域更寬、職責更重、要求更嚴。如何積極應對，實現發展，不僅需要站在國家、政黨治理高度看待工作，還需要知難而進，更好擔負起歷史賦予的責任、使命，充分發揮監督的改革推動者的作用，以更好樹立監督有力、服務有方、整改有效的意識。有力，就是要敢于較真，增強威懾力。對問題不回避，對關鍵少數敢監督，對隱患如實揭示，及時處理。有方，就是要監督意識與服務意識并重，寓服務于監督之中，發揮監督之審、評、幫、促作用。有效，就是要加強制度建設，促進報告與督查聯動，一手抓監督，一手抓整改，打通最后一公里，防止監與督分離，監與督脫節現象出現，走出屢監屢犯的怪圈。

在看到機遇的同時，我們還必須注意到，十八大以來的黨內監督活動由于所置身的背景要素一直處在不斷變動之中以及其他一些主客觀因素的影響，雖然有頂層設計，但這項工作也并不總是因為有前瞻性而不出現問題。事實上，當前就存在一些諸如監督的法規制度體系不健全、監督主體格局體系不完善、監督技術落后等導致的監督失靈問題，并由此導致了一些嚴重后果。比如，少數領導干部法有授權不作為，法無授權亂作為。有的人有權任性，甚至膽大妄為，以個人意志代替組織意志。有的人監督人情化、利己化、對關鍵少數不敢、不愿意監督，審美不審丑。甚至在一些人眼里，監督成了一件商品，是可以用來交換的人情。比如，普通黨員日常工作和生活中黨內監督的權利得不到保證，黨內監督的雙向通道單向通行，普通黨員被僅僅當成了被監督對象，發揮主體作用參與監督的權力與機會被剝奪，部分普通黨員人人不滿，甚至人人自保。由此導致黨員不再靠近黨組織，不再與組織同心同德、對黨內政治生活態度冷淡。

上述這些機遇與挑戰，也反映了當前和今后一個時期內黨內監督所面臨的形勢已經發生巨大變化，這些變化一方面要求作為觀念形態的黨內監督理論去反映它，另一方面也要求我們要加強實踐探索，筑牢黨內監督活動的法制根基。

三、基于《條例》推動黨內監督進一步發展的思考

黨的十八大以來，中國共產黨以極大的勇氣和努力推動黨的建設，對自己提出了種種要求，甚至做了種種限制，其目的是為了始終保持黨的先進性。《條例》正是在這一背景下出臺的，在既有的基礎上拓寬了監督的邊界、豐富了監督的內涵、強化了監督的剛性、突出了監督的整體性、動態性、工具性以及實踐性。其歷史意義在于，它又再一次警示全黨，要正視和解決好黨內監督問題。其現實意義在于，它從嚴肅對待、嚴格執紀、嚴格標準等方面闡明了現階段黨內監督推進的維度。

1.嚴肅對待，引導全黨樹立良好的監督意識

人人生來自由，但無往不在枷鎖之中。黨內監督意識是指黨員個人或黨組織對黨內監督的認知、情感和評價的復雜綜合，是深層次的和理性的對黨內監督的理解，包括監督知識、對監督的直觀評價和客觀判斷。這決定著監督的工作方式、工作狀態以及監督發展演化的道路和方向。在過去相當長的時間段，在黨內培育監督意識，增強監督熱情，一直是被忽視的工作。

作為一種特殊的黨內法規，《條例》是一種行為規范，任何黨組織與黨員干部個人都必須尊重它的權威性。其權威性來自兩個方面，一是外在強制，源自黨章黨規；二是內在強制，源于黨員的黨性和良知以及對于違反《條例》將受到懲處的心理暗示——監督意識激發的監督自覺。從黨內監督實踐的歷史與現實看，內在強制相比外在的強制更應該受到關注和重視，甚至還重要。相比于外來強制的立竿見影，內在強制的養成需要經過一個長久的過程，關系著《條例》的存亡。法律要發生作用，首先全社會要信仰法律。引導全黨樹立監督意識，增強監督觀念，是貫徹《條例》全面從嚴治黨的長期基礎性工作。加強黨內監督，既要發揮制度機制的他律作用，也要強化思想教育的自律作用。

當前，引導全黨樹立監督意識，是比《條例》執行本身更重要的事情。法規制度建設與法規制度意識的形成不總是保持同步的，法規制度被接受和被內化為自覺遵守的規范，這個過程滯后于法規制度的建立。所以，《條例》的頒布，不等于監督就一定實現，就萬事大吉了，還要培育與之相適應的意識，尤其是監督心理的養成，更是需要有耐心，需要全黨共同努力。當前貫徹落實《條例》，全面從嚴治黨的當務之急，是需要把旨在推動全黨樹立和增強監督意識的《條例》宣傳教育作為長期的基礎性工作，在全黨培育監督的自覺，強化《條例》的權威，增強監督觀念。

2.嚴明紀律，嚴格執紀

“欲知平直，則必準繩；欲知方圓，則必規矩。”國有國法，黨有黨規，建立一套法規制度規范黨組織與黨員行為，是中國共產黨的一大政治優勢。這些法規制度包括黨章和黨的紀律、國家的憲法和法律、黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例等方面的內容。對此，習近平總書記曾指出，紀律是成文的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是不成文的紀律；紀律是剛性的規矩，一些未明文列入紀律的規矩是自我約束的紀律。黨內很多規矩是我們黨在長期實踐中形成的優良傳統和工作慣例，經過實踐檢驗，約定俗成、行之有效，反映了我們黨對一些問題的深刻思考和科學總結，需要全黨長期堅持并自覺遵循。

黨的十八大以來，習近平同志在宏觀思考和布局新時期黨的建設的時候，把依規治黨從宏觀的黨建話語體系當中單獨提了出來，反復強調。小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。善除害者察其本，善理疾者絕其源。2012年11月16日，剛剛履新他就強調“沒有規矩，不成方圓”，黨章是“根本大法”和“總規矩”。2014年黨的十八屆四中全會，又提出要加強黨內法規制度建設。

黨的“規矩”與黨的生活是互相建構與解構的，任何“規矩”的對面，都有支撐它的具體生活。黨的十八大以后我們討論黨內監督法規制定和變革問題，很大程度上并非是原有的已經失效，我們要對它們進行徹底清除，而是時代和生活的變化使原有的已經出現了內在緊張和對生活的規制能力下降的情況。變革的目的是在“規矩”與生活之間形成合理的張力，使黨的生活秩序化。每個時代都有自己的特殊問題。當前討論黨內監督問題，一方面，要繼續加強黨內法規制度建設，使監督有明確的抓手和有力的武器。另一方面，要在全黨繼續深入開展學黨章學黨規活動，明紀于前，讓黨員干部明確自己行為邊界。同時，要強化條例的執行力度。天下之事不難于立法，而難于法之不必行。條例的生命力在于實施，其權威的樹立也在于實施。要高度關注條例的“具體化、日常化、形象化、生活化”的執行問題，不斷提高監督的本領和結合實際創造性落實《條例》的能力。

3.承續傳統，實踐創新，理論創新

《條例》頒布以后黨內監督有了新起點，新起點意義重大，要求也高。說意義重大，是因為落實《條例》是全面從嚴治黨的迫切需要；說要求高，是現階段的黨內監督需要走創新的通道，創新的要求已經迫在眉睫，但創新的形式、內容和影響及其特點還需要認真研究。而創新呼聲高漲的時候，往往也是歷史傳統被遺忘、影響力減弱的時候，發揮好承續傳統與改革創新的雙輪驅動作用，是貫徹落實《條例》必須要解決的問題。

首先，現階段的黨內監督必須高舉學習的旗幟。當前有些黨組織和個人存在各種各樣的問題，表面看是忽視監督、熱情不高，這些現象背后的真實原因其實是監督存在本領恐慌。這一問題，牽涉到了黨內學習的問題，必須認真研究。對學習而言，要關注歷史。作為承前啟后、一脈相承、貫徹始終的黨建活動，幾十年的實踐，歷史中蘊含大量的經驗可以借鑒。在長期的實踐過程中我們黨已經形成了自己的理論體系，這些理論很好地詮釋了實踐活動的發展規律，客觀理性地記錄了實踐活動發展的重要歷史，這樣，方能理解這項工作的歷史、現實與未來之間關系。

其次，現階段的黨內監督要高舉實踐的旗幟。《條例》是在回望過去，立足現實，著眼于未來提出的，具有頂層設計的意味。但《條例》如何展開，是需要實踐探索、實踐經驗積淀的。離開實踐探索，經驗積累，《條例》只能是一副骨架，拿來指導實踐，雖不至于盲人摸象，但也不會具有真正行動意義上指導價值。當前，黨內監督存在各種問題，缺少創造性的落實措施是其中重要的因素。用“最后一公里”的思維來考量，基本原因有兩個：一個是主觀的不落實，一個是客觀的落實不了。主觀，是“嚴肅對待”的重視不夠；客觀，是實踐的創造性不夠。黨內監督是一項復雜的系統工程，多要素多變量是其典型特征。用系統性或者說結構性思維分析法來看，合理設定監督的不變量也就是目標和要求等固然重要，但監督的變量也就是實現監督目標和要求的基本途徑與方法的變化總是有利于監督正能量的釋放，其實更加關鍵。

再次，現階段的黨內監督要高舉理論創新的旗幟。從理論與實踐的辯證法來看，黨內監督活動與其所置身的背景要素之間、與黨內監督理論之間始終是相互滲透的，任何特定的監督活動總是依附于特定的現實邏輯與理論邏輯。從這一認識中我們可以得出這樣的結論：深刻認識和正確把握黨內監督背景基礎上的理論創新發展，是黨內監督創新發展的重要動力。頒布《條例》是黨的十八大以后的事情，但黨內監督的歷史由來已久，而且客觀的講在過去幾十年也演繹得非常精彩，已取得重要的成就。如果忽視這一線索，就會矮化黨在過去幾十年的努力，是對歷史的不尊重，就是沒有看清楚過去幾十年的黨內監督實際上是實踐發展與理論發展相互激蕩、內在統一的真相。未來，黨內監督要繼續取得成就，一個基本前提是，我們能不能有理論創新的自覺與自信，將實踐得來的經驗及時總結上升為理論。歷史表明，既有的經驗過去管用，不等于現在管用、今后管用。既有的理論過去先進、現在先進，不等于永遠先進。現階段講黨內監督，首先要解決的就是關于監督的理論創新意識與能力的提高問題。

歷史與現實都在告訴我們，理論每創新一次，發展就跟進一步。現階段黨內監督有效展開，《條例》發揮作用，客觀上還必須跨越理論創新之坎。

（責任編輯 付國英 王麗娟）