中國共產黨黨內民主決策研究述評

于建濤

新時期以來，我國理論工作者和黨務工作者加強了對黨內民主決策的關注，他們研究黨內民主決策的內涵及影響因素，闡述了黨內民主決策的重要性，分析了當前黨內民主決策存在的問題，并提出了許多具有理論價值和實踐意義的觀點和建議。對這些研究進行歸納總結，有利于我們加深對黨內民主決策問題的認識，有助于相關學者的進一步研究。

一、關于黨內民主決策的一般理論

1.關于黨內民主決策基本概念的界定

高新民認為，從民主的角度看，決策的民主性體現在兩個層面：一是過程的民主性，二是結果符合最大多數人的利益和意志。所謂民主決策，就是給利益相關方以平等的機會與條件介入到決策過程中來。而黨內民主決策，就是依據決策事項的范圍，給予相關黨員以平等的機會介入到黨內決策過程之中（《何謂“民

主決策”，值得仔細推敲》）。郭獻功認為，民主決策至少涉及兩方面的含義： 一是決策方法和程序上的民主。二是決策內容上的民主。黨內任何一項決策，都必須反映廣大黨員的意志，符合黨員和人民群眾的根本利益，這是民主決策最根本的要求

（《發展黨內民主必須筑牢六大支柱》）。喬新生認為，決策是一種選擇的過程，所謂民主決策，既包括民主決策的程序，也包括民主決策的效果，兩者有機地聯系在一起，缺一不可（《民主決策必須重視人大的作用》）。胡建淼認為，要保證決策的科學性，在決策程序上必須廣泛聽取人民群眾的意見，特別是利害關系人的意見，做到兼聽則明（《依法科學民主決策 提高行政決策質量》）。

通過以上學者的分析，黨內民主決策的內涵應該包括幾個方面因素：一是決策的主體必須是黨員；二是決策的程序必須科學合理；三是決策的過程必須民主；四是決策的內容必須符合全黨和廣大人民群眾的根本利益。

2.關于完善黨內民主決策的重要性

高新民認為，在市場經濟條件下，多種所有制成分必然帶來多元的社會結構，形成多元的復雜的利益格局，給黨的決策帶來重大考驗，應對這種考驗，最基本的舉措就是進一步推行黨內民主決策（《黨內民主決策的兩個必要條件》）。王瑞軍認為，推進民主決策，一方面，有利于在黨內充分調動普通黨員的積極性和創造性，增強全黨的戰斗力和凝聚力；另一方面，不僅保證了決策的質量和效益，保證了具體領導活動的成功，其更深遠的意義在于它有利于完善黨的領導方式和執政方式，提高黨的領導水平和執政水平（《推進民主決策發展社會主義政治文明》）。馬龍閃認為，只有完善黨內民主決策，才能保證決策正確，進而發揮社會主義集中力量辦大事的優越性。否則，集中力量辦大事的優越性就無從發揮，甚至還會引起嚴重的不良后果（《集中力量辦大事必須以科學民主決策為前提》）。魏淑艷、婁成武認為，科學民主決策機制是政治文明建設的實踐要求（《論我國政治文明建設與政府科學民主決策機制構建的關系》）。裴澤慶認為，當代中國的人格化權力結構與一把手政治存在的不足是顯而易見的，必須充分釋放黨內民主決策的功能，最大限度地消除人格化權力結構的負面影響（《略論黨內民主的決策功能釋放——基于人格化權力結構視角的分析》）。

二、關于黨內民主決策存在的問題及原因

從總體上看，黨內民主決策在不斷完善的過程中取得了較大的成就，對激發黨的活力、提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位發揮了重要作用。但毋庸諱言，黨內民主決策仍然存在一些亟待解決的問題。從學界研究的結果看，這些問題主要表現為以下幾個方面：

1.關于黨內民主決策中黨員主體地位的問題

劉曉芬認為，黨內民主決策的主體是廣大黨員，但在實際工作中，黨員的主體地位被侵蝕和弱化的現象非常普遍。深入分析這一問題的產生原因主要有三個方面：一是普通黨員本身的主體意識普遍偏弱，出現了所謂“掛名黨員”“好好先生”，黨員先進性光環盡失，價值觀偏移；二是部分黨員干部的民主意識偏弱，蔑視黨員的主體地位及民主權利；三是部分領導干部的官本位思想、家長制作風、一言堂習慣沒有根本改觀，使廣大黨員在黨的領導和黨的建設的各項活動中成了配角甚至旁觀者（《完善黨內民主決策機制問題研究》）。陳純仁認為，由于黨內民主不充分，黨員民主權利保障落實不到位，加上相當一部分基層黨組織軟弱渙散，黨員組織生活名存實亡，導致了廣大黨員的民主權利得不到有效保障，其在黨內生活中的主體地位和參與黨內各項事務的積極性嚴重受挫（《制度創新：提高黨領導科學發展能力的關鍵環節》）。趙希宏認為，由于黨內還缺乏比較完善的機制和途徑，導致了黨員知情權、參與權和監督權沒有得到充分保障，黨員在民主決策中的主體地位沒有被很好地體現出來（《黨內民主建設問題研究》）。

2.關于黨內民主決策制度的問題

劉曉芬認為，制度的缺位是影響黨內民主決策的重要原因。主要有三類制度缺位現象比較突出：第一類是制度方面重供給、輕執行，不斷產生各類制度擺設品；第二類是各種制度潛規則盛行，導致制度成為寫在紙上、掛在墻上、停在口頭的形式；第三類是制度系統內部不協調，形成制度漏洞。不少學者認為，黨內民主決策制度缺位還表現為風險制約機制不完善。趙愛英、孫宏認為，我國現行的民主決策機制中的目標責任制度和追究制度存在極大缺陷，在實際運行中難以確認決策者的責任、權利與義務，這種制度常常會失靈，導致無法追究決策失誤的責任（《我國民主決策機制存在的缺陷及對策研究》）。

3.關于黨內民主決策程序的問題

郭漸強、賀朝前認為，黨內民主程序是黨內民主的啟動機制，是黨內權力運行的控制機制，是黨員權利的保障機制，是黨內決策的糾錯機制。但由于黨內民主的實踐缺乏科學、合理的程序設定，就使黨內民主長期以來得不到真正意義上的落實

（《加強黨內民主程序建設的思考》）。趙希宏認為，要做到黨內決策民主化科學化，必須要有完善的民主決策程序作保障，只有建立健全決策程序制度，才能夠保證黨的大政方針能夠得到正確的制定和落實。然而，就現實來看，在決策中忽視決策程序、簡化決策程序乃至取消決策程序的事實大量存在，致使有的決策嚴重違背了黨的民主集中制原則，有的決策嚴重脫離群眾意愿，成為維護少數人的特權決策，助長了黨內決策的隨意性。

4.關于黨內民主決策過程中民主化與科學化、民主與集中的關系問題

趙愛英、孫宏認為，決策的科學化和民主化是圍繞著不同的軸心原則來進行的。決策的民主化提供大量的信息，為科學決策提供了充分的依據，但又使科學化和民主化在一定程度上形成了矛盾。按照決策理論，科學決策的軸心原則是功能效率，強調技術性特征，而民主決策的軸心原則是社會平等，具有政治化色彩。這樣一來，崇尚平等的民主參與，必將對崇尚效率的專家政治提出挑戰，進而制約了決策的效率。張寧則認為，民主不夠和集中不夠的問題在黨內決策機構中不同程度的存在，影響了民主集中制的質量。只要民主不講集中不行，只要集中不講民主也不行

（《完善黨內民主決策機制的對策》）。

5.關于黨內民主決策過程中人民群眾作用的問題

趙愛英、孫宏認為，群眾參與公共決策的參與率和影響力是體現民主決策機制的關鍵，而現行的民主決策機制中，參與到公共決策過程的只是群眾代表，群眾參與公共決策的參與率很低，群眾的意愿和祈求僅僅發揮參考咨詢作用，對公共決策的影響也有限。其主要原因有：首先，公共決策權力的使用權具有政府壟斷性特征，直接導致政府組織在公共決策中處于主動地位；其次，群眾的參與勢必會對政府部門的公共決策形成制約，影響政府部門決策權充分和自由的發揮，決策的速度和決策利益的體現也會受到制約，這使得政府失去了動員群眾參與決策的積極性；第三，受群眾素質和能力的制約，參與公共決策的能力是有限的，決定了民主參與公共決策的方式只能由政府部門吸收具有代表性的社會精英參與決策。

三、關于改革和完善黨內民主決策

1.關于改革和完善黨內民主決策的原則

朱佩嫻、葉帆認為，學界對改革和完善黨內民主決策必須堅持的科學原則主要體現在三個方面：一是全心全意為人民服務原則。黨的性質決定了我們黨在決策時能夠也必須堅持全心全意為人民服務原則，以維護公共利益為指向，把人民群眾的利益放在第一位，力求使決策能夠實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。二是民主集中制原則。在決策時堅持民主集中制原則，一方面要體現“少數服從多數”原則，在決策過程中讓多數人參加，在決策結果上反映多數人意愿；另一方面要體現

“集體決策”原則，防止個人專斷。三是保障黨員主體地位和民主權利原則。改革和完善黨內民主決策，必須保障落實黨員的知情權、參與權、選舉權、監督權，進一步提高黨員對黨內事務的參與度，充分發揮黨員在黨內生活中的主體作用，充分發揮黨員在黨內民主決策中的積極作用（《以民主決策提高黨的領導水平——專家學者關于完善黨內民主決策機制的研究綜述》）。

2.關于增強黨內民主決策意識

馬閃龍認為，領導干部要養成民主政治的素養和習慣，就是要在領導實踐中不是走民主的形式，不是

“民主作秀”，而是處處、事事切實按民主程序辦事，以能發揚民主作風為榮，以家長作風、獨斷專行為恥，讓“一言堂”“家長制”失去存在的合理性和合法性。楊根喬認為，要通過加強對地方黨委領導班子成員、地方黨委委員、黨代表、“一把手”、黨員的教育引導，提高決策主體民主意識、參與意識和民主決策能力，增強其主體意識和參與黨內民主決策的熱情（《完善黨內民主決策機制問題研究——當前地方黨委完善民主決策機制問題調查與思考》）。劉曉芬也持這種觀點，她認為要通過教育和引導，使民主決策理念在廣大黨員、特別是黨員領導干部的腦子里扎根，并通過制度保障和程序公開來保障黨員民主決策意識的落實。

3.關于拓寬黨內民主決策參與渠道

在高新民看來，拓寬黨內民主參與渠道，關鍵要保證黨員直接參與民主決策。她認為，黨員直接討論黨內重大問題和與群眾利益直接相關的問題，是黨章賦予全體黨員的基本權利，有利于聽取社會各階層的不同利益訴求，有利于拓寬視野、開拓思維，有利于構建新型政治溝通關系。而從技術層面講，黨員直接參與重大問題討論是完全可行。在高科技時代，眾多人數參與討論不存在任何技術上的障礙，比如，互聯網、手機等，可以使身處任何一個地方的黨員都能夠介入到決策過程中來，并不增加行政成本（《完整理解民主決策含義 健全黨內民主決策機制》）。楊根橋則認為應該同時拓寬黨內民主決策的直接參與渠道和間接參與渠道：通過采用設立便民箱、熱線電話、公開欄、聽證會、協商會等方式，拓寬直接參與渠道；依托政策研究機構、公安、民政、信訪、統計部門和新聞媒體，拓寬間接參與渠道。

4.關于優化黨內民主決策機構

就黨內民主決策而言，黨代表大會、全委會、常委會是黨內的基本決策機構。優化黨內民主決策機構，關鍵是要如何進一步理順三者之間的關系。肖國新認為，要通過提高黨代表大會的權威、發揮全委會對重大問題的決策作用和完善決策機構成員的產生方式的途徑，優化黨內民主決策機構（《中國共產黨黨內民主建設路徑研究》）。高新民認為，在現有體制下，常委會在黨內決策體系中居于舉足輕重的地位，而全委會的作用卻被弱化。因此，進一步擴大全委會權力，發揮全委會作用，一方面可以更好地形成對常委會的支持，另一方面又可形成對常委會的監督制約，對于發展黨內民主、完善民主決策機制亦是一種推動（《完善黨內民主決策機制》）。楊根喬認為，優化黨內民主決策機構，一要提高黨代表大會的權威，二要發揮全委會的決策作用，三要明確常委會的職能定位，四要探索黨代表在閉會期間發揮作用的途徑和形式，五要整合現有組織資源對決策的輔助作用。

5.關于完善黨內民主決策機制

（1）關于完善重大決策的規則和程序。朱新力認為，能夠保障決策科學化、民主化的程序機制應當是可以有效控制恣意、克服信息不對稱、優化選擇、建構達成合意的場域以及形塑民主化決策基本結構的一系列步驟、順序、方式和時限構成的過程。要在決策的動議、啟動、準備、審議、決定、執行、監督等各個環節，開展黨內民主決策程序的設計（《科

學民主決策：程序是基礎》）。盧先福、宋福范認為，完善重大決策的規則和程序，必須做到以下三個方面：一是明確設定決策事項，事先規定哪些是必須由集體討論決定的重大事項，確保涉及全局性、長遠性的重大問題納入集體決策范圍；二是明確劃分決策權限，既要防止超越權限、濫用職權，又要防止敷衍塞責、推諉扯皮；三是明確議事規則，切實做到不深入調查研究不決策，不充分征求意見不決策，不具備兩個以上方案不決策（《十六大以來黨的建設理論創新》）。

（2）關于完善咨詢論證機制。劉志強、魏進平認為，要通過完善黨委內部和外部決策咨詢系統，并實現黨委與專家之間的良性互動，才能更好地推進黨內民主決策的科學化、民主化（《加強決策咨詢工作 推進科學民主決策》）。沈榮華認為，建立黨內民主決策咨詢論證機制，不僅要有不同背景的咨詢機構或專家的參與，還要由中介機構進行客觀公正地評估，并對不同機構和專業人員提出的咨詢意見在權重取舍上一視同仁，使決策咨詢建立在相互補充啟發、有所比較鑒別的基礎之上（《建立科學民主決策機制的主要途徑》）。在趙希宏看來，要保證黨的決策科學、合理、高效，就有必要強化決策的論證制度。而保證決策論證制度的前提，是要構建一支業務精、水平高、門類廣的咨詢專家隊伍。尤其是對那些專業性技術性較強的重大事項，要充分征求專家學者等專業人士的意見，推進決策的專業化。

（3）關于完善黨委票決制。趙希宏認為，票決制是指地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部時，黨委會成員用投票的方式進行決策的制度，能夠大大提高決策過程的民主性、科學性以及決策結果的正確性。張寧認為，黨內實行重大問題決策票決制，是授權民主的一種重要形式，可以體現民主意見的真實性，既能防止個人專權，又能避免議而不決、久拖無果的現象。劉曉芬認為，完善黨委票決制，需要做好三個方面工作：一是對票決制的適用范圍、人數作出合理界定，切實保障投票人權益；二是票決應遵循民主、公開、競爭、擇優的原則，確保票決質量；三是完善相關配套制度改革，這些制度應涵蓋黨委重大問題決策制度和干部人事制度。郭漸強、賀朝前認為，完善黨委票決制還要建立健全投票保密制度。對投票表決的結果要進行精確的統計、完備的記錄，以便在決策失誤后追究表決人的投票責任。

（4）關于完善決策失誤糾錯改正機制和責任追究制度。何新明認為，建立決策失誤責任追究制度，會大大增強決策者的責任意識、風險意識，促使其珍惜民力，科學決策，民主決策。目前亟需建立健全兩項制度：一是糾錯改正機制。建立決策執行過程中的跟蹤反饋系統，一旦發現決策方案在實施過程中出現了偏差，或與實際相脫節時，要及時對原決策方案進行調整和糾正。二是決策失誤責任追究制度。一要明確決策責任，實行決策法制化；二要抓緊建立和完善與決策失誤責任追究制相關的包括決策失誤賠償制、決策失誤辭職制等一系列的制度（《健全科學民主決策機制 提高黨的執政能力》）。高新民認為，健全決策糾錯改正機制，需要不斷推進權力結構的改革，進一步完善問責制，進一步加強基層黨員和社會的監督；同時要明確黨的決策邊界，科學規范集體領導決策失誤追究責任的判斷標準和處罰標準，劃清集體責任與個人責任的邊界。

6.關于處理好民主決策與科學決策的關系。

林朝忠認為，決策的科學化與民主化存在著內在的必然聯系，二者之間相輔相成，不僅豐富了決策的內涵，而且形成了決策的合力。決策的科學化離不開民主化，決策的民主化也離不開科學化，決策的民主化過程都應遵循科學化的原則來決策，科學化是民主化的必然結果，也是民主化的必然體現（《淺談決策科學化與民主化的共生點和關鍵點》）。高新民認為，在某些問題上，特別是用人問題上，的確需要民主討論，集體決定。但是，在某些問題上，特別是專業性比較強的問題上，起決定性作用的應是科學性——是否符合事物的客觀規律。關鍵在于明確哪些問題適于民主決策，哪些問題不適合民主決策。桑玉成、孫琳則認為，科學決策和民主決策是兩種價值取向，這兩種價值取向在一定條件下可以取得一致，但也有可能出現不一致的情況。所以根據民主政治的價值要求，在科學決策的價值取向與民主決策的價值取向發生不一致的情況下，民主決策具有優先的地位（《制度程序是民主決策的保證》）。

當前，隨著黨內民主的不斷發展完善，國內學者對黨內民主決策的研究逐漸深入。但仍有一些問題比如黨內民主決策的歷史考察問題、黨內民主決策存在問題的客觀原因分析問題、如何在黨內民主決策過程中增強黨員和人民群眾的“民主感”問題等，值得我們繼續關注，進一步研究。

（作者單位：天津工業大學）

（責任編輯 張 敏）