當前我國城管執法的困境及對策探究

劉鐘元 盧敏

【摘 要】文章論述了當前我國城管執法面臨的種種困境，如執法權限不清，導致執法效率低，執法規范不健全，執法依據不完善，執法的社會信任度低、社會滿意度低，以及社會民生問題與城市管理之間的矛盾難以協調等，剖析了造成我國城管執法的困境的各種深層次原因，如城管執法隊伍素質不夠高、執法體制不健全、城管執法缺乏有效監督機制等，研究并提出了解決我國城管執法的困境若干對策。

【關鍵詞】城管執法；困境；對策

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2017）05-0199-03

1 當前我國城管執法面臨的困境

1.1 執法權限不清，執法效率偏低

目前，我國城管系統尚無省級及國家級的主管單位，各地城管執法部門由各地政府領導，缺乏統一性；此外，城市管理一般又劃分成城管、市政、規劃、園林等若干職能部門，甚至還涉及公安、工商等其他系統部門。這樣的情況難免會造成行政執法權限的模糊、交叉，使得城管部門在執法過程中對職能、權限使用模糊，給執法造成很大困難，這也是導致執法效率低的主要原因。有專家表示，沒有專門的立法規范執法權限是困擾城管執法的最大問題之一。

1.2 執法規范不健全，執法依據不完善，導致執法難

首先，我國目前尚無一部適用全國區域的城管法律法規。各地相關的城管立法規范參差不齊，必然導致各地區對城管執法部門的管理各異。其次，在城管機構名稱、職責權限、部門性質、經費保障等方面也存在不規范、不統一等問題，給城管執法帶來混亂，進而影響執法質量。再次，城管執法依據不夠完善，缺乏有力的法律法規保障。目前，全國還沒有一部專門的城管法律。《中華人民共和國行政處罰法》僅是城管制度產生的法律依據，但缺乏與之相配套的法律法規。當前，城管部門的設立、執法人員的法定職責、執法范圍等基本問題都是由上級政府以行政命令、條例或條款決定，導致了城管執法的不規范，因此出現了各種執法亂像。

1.3 執法的社會信任度低，社會滿意度低

雖然城管執法的本意是保障城市和社會的良性發展，但由于執法主體的地位、權限模糊、執法方式不當，在社會造成了不良影響，久而久之，導致城管執法的社會信任度低。此外，城管執法的社會信任危機也是與社會的輿論導向和城管根深蒂固的負面形象有關。

城管執法的對象大多是社會上的弱勢群體，群眾一般會同情弱者。加上長期以來社會對城管的暴力執法等輿論導向發生“一邊倒”的現狀，導致社會公眾對城管執法的社會信任度偏低、社會滿意度低，執法之路十分艱難。

1.4 社會民生問題與城市管理之間的矛盾難以協調

為了保持暢通整潔干凈的城市形象，維護城市的良好發展風貌，必須加大對城市管理的力度。但為了保障城市管理的正常運轉而必須采取的執法行為所帶來的尷尬是許多社會民生問題與城市管理的矛盾十分突出，難以協調。

在城市中，許多農民工及下崗失業人員等城市弱勢群體由于戶籍制度差異、社會保障機制不健全等原因，他們不少人以擺流動地攤、經營流動食品車等低廉成本的經營方式為生，以滿足在城市生活的需要。城管背負著政府下達的任務目標，城市管理若不力，相關執法人員的職業飯碗將不保。農村進城務工人員和下崗失業人員等城市弱勢群體為了生存而進行流動式的小擺小賣的行為，給城市的正常市場秩序和管理造成了混亂，給社會帶來一定的困擾，因此成為城市管理執法的重點對象之一。

2 造成困境的原因分析

2.1 城管執法隊伍整體素質不高

現今，我國的城管執法人員的素質有了大幅的提高，但整個執法隊伍素質仍參差不齊。加之我國城管執法體制不完善，執法隊伍編制混亂。例如，有些執法者是經統一考試進入城管執法隊伍的，有些執法者是臨時聘用的，欠缺執法的基本能力素養。總體而言，目前臨時聘用的城管執法人員多于正式編制的執法人員，部分城管執法隊伍還是為了城市管理的某些突擊任務而閃電式地組建的，在招聘選擇方面無法考究人員的素質是否符合城管執法的要求，因此也為后期的執法埋下了各種隱憂。總的來說，執法隊伍素質參差不齊，不便于管理，出現問題時不利于追究責任。

2.2 城管執法體制不完善

我國《行政處罰法》第十六條規定：“國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權。”但由于沒有一部全國性的、統一的城管執法規范，僅以這一條成立一個部門，其相應配套的法律法規并沒有跟上，各地區城管執法部門都是根據自己的實際情況自行規定，導致整個城管執法體制極不健全，也造成權責不清，關系混亂。

2.3 城管執法的有效監督機制欠缺

在城管執法過程中，監督體制不順暢、不健全，使執法權力與責任義務不能得到很好的落實，諸如違規執法、越權執法等現象時有發生。歸根到底，就是城管執法監督機制尚未發揮出應有的作用，違紀執法的責任追究機制也尚不完善。當前，許多違規執法事件都是經媒體曝光后，社會反響強烈時，才引起相關部門的注意，才介入監管問責，導致無法及時監督，造成不良影響，也有損執法隊伍及政府的形象。相關的法律法規對城管執法權的監督在很多方面尚處于真空區，公眾、社會媒體對執法者的監督又比較有限，監督效果不是很理想。

2.4 城管執法與被執法者雙方利益矛盾難以調和

城管執法是代表政府部門的任務、目標和要求在行使行政執法權，是一種公權力，背后也承擔著來自權力給予方的壓力和監督。若不能很好地行使執法權，處理好各種城市社會管理問題，城管執法隊伍就會被主管部門追究和問責，輕者仕途之路不順暢，嚴重者飯碗難保。而流動于城市各個街道角落靠小攤小賣維持生計的不少社會弱勢群體，諸如失業下崗者、進城務工人員，絕不會輕易允許任何力量以任何方式剝奪他們生存的權利。因此，雙方的利益矛盾長期難以協調。

3 對策探究

3.1 加強城管執法隊伍建設，提高城管執法隊伍的整體素質

新形勢下，對城市管理執法工作提出了嚴峻的挑戰，對執法隊伍提出了更高的要求。打造一支高素質的執法隊伍是改變目前執法效果差、社會滿意度低的不良狀況、走出執法困境的重要途徑之一，也是現今社會城市管理形勢變化的需要。加強城管執法隊伍的建設，提高管執法隊伍的整體素質，可以從以下幾個方面著手。

一是加強教育培訓。城管執法部門要經常性地開展思想政治教育，提高執法人員的思想政治素養和執業道德水平，引導執法人員堅持正確的政治方向，樹立正確的社會價值觀和執法道德觀，使執法人員能自覺遵守職業道德，嚴守執法紀律。此外，還要加強對執法人員的法律培訓，以增強執法人員法律意識，嚴格依法辦案；要經常開展業務技能培訓，提高執法人員的業務執法能力。

二是提高城管執法者準入制度，嚴把人才質量關。提高城管執法者準入制度是提高城管執法隊伍整體素質的有效措施。在選拔錄用城管執法者時，要提高錄用標準，形成擇優錄用的機制。對于需要臨時聘用的執法人員，也要精心挑選，嚴格把關，遵循寧缺毋濫的原則，避免不合格者混入執法隊伍。

3.2 加快城管執法體系建設，規范城管執法工作機制

根據當前存在的各種執法漏洞，必須加快城管執法體系建設，規范城管執法工作機制，以進一步理順城管執法的各項業務工作，提高執法隊伍的執法水平，使城管執法工作有效運轉。

要嚴格按照《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國行政法》關于設置國家行政機關的原則，從中央到地方均要設立層級城管執法機關。倡導在中央設立全國城管執法機關的領導和指揮機關即國家城管執法總局。在地方設立地方城管執法機關，省（自治區、直轄市）、地（市）、區（縣）分別設立省級、市級城管執法局、縣級城管執法分局，分別隸屬于同級人民政府的職能部門管理。下級執法機關受上級機關的領導，地方各級城管執法機關統一接受中央城管執法機關領導。

3.3 建立健全城管執法問責制和長效監督機制

城管執法問責制存在漏洞或執行不利，又缺乏配套的執法監督制約機制，就會使各種執法亂象比如違規執法、暴力執法、“暗箱操作”等蔓延，使執法者得不到相應的執法責任追究，也損害了社會和百姓的利益。因此，亟須建立健全城管執法問責制和長效監督制約機制。

一方面，各級政府要依據相關法律法規建立健全適合本地區的城管執法問責制度，從而使各地城管執法機關明確其職責及違規應承擔的法律責任。各地城管執法機關進一步將職責落實到崗、到人，使執法人員“胸中有責”，從而約束執法行為，做到權責統一。另一方面，建立城管執法的長效監督機制。城管執法機關要在機關內部加強考核監督，建立獎懲機制，制定目標責任考核制度和獎懲制度。并設立相應部門負責制，避免制度流于形式。還要對城管執法人員實行內部定期考核，定期評比先進標兵，以提高執法人員的工作積極性。對考核不合格的執法人員予以問責甚至調離。此外，要建立和完善外部監督機制。城管執法部門要及時地將執法工作的動態信息公開化，建立健全城管執法舉報、控告、申訴受理制度，加強輿論監督和社會監督，形成有效的監督制約機制，多管齊下，使城管執法權得到內外全面的監督制約，形成監督合力，提高執法的透明度，從而提高執法的效果和社會滿意度。

3.4 以人為本，解決民生問題，緩解城管執法與被執法者的矛盾

綜研各種執法案件，城管執法與被執法者的利益矛盾是導致各種執法沖突的根本導火索。因此，執法部門應更加注重以人為本的執法方式和理念，多考慮弱勢群體的民生利益問題，為弱勢群體提供固定的場所供其從事小攤小賣的經營活動，或者在一定區域區分許可經營時間，這樣既能解決他們的生計問題，又能減少彼此的摩擦和沖突，緩和雙方的矛盾，提高執法效率。

參 考 文 獻

[1]都玉玲.論我國城管執法的法律規制[J].焦作大學學報，2013（1）：97.

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[責任編輯：高海明]