小舞臺引領大法治

蔡冬娜 華瑛瑛

古鎮鎮搭建鎮法律公共服務體系，建立法律顧問室等工作平臺，橫向3個領域分別顧問，形成法治工作機制；縱向延伸到村到企，使法律服務全鎮全覆蓋，在小小平臺上，書寫出一篇鄉鎮政府法治建設的大文章。

政府購買法律服務

2014年6月，古鎮鎮通過公開采購方式，一次性購買3家律師事務所的律師團隊作為鎮政府法律顧問團隊，建立了“古鎮鎮政府法律顧問室”，并制定和實施《中山市古鎮鎮政府法律顧問室工作規則》。

由于古鎮鎮政府法律服務需求數量大、領域廣、類型多等特點，該鎮將政府法律事務劃歸為綜合行政服務類、行政執法類、民商事類三大類型，并將這三個類型委托給上述三個服務特點相應的律師團隊服務，使各顧問團隊能夠發揮專長，集中精力為鎮政府提供專業化、系統化的法律服務。

法律顧問室主要的工作：一是審核把關政府規范性文件。二是規范行政執法行為。三是強化行政監督和救濟。四是參與信訪接訪。

古鎮鎮每月15日進行領導干部接訪，法律顧問參與其中，為信訪人答疑釋法，引導上訪群眾依法合理表達訴求，引導訴訪分離，成為信訪人、接訪領導的“法律活字典”。另外，還直接參與排查化解重大信訪案件，有效預防信訪案件升級。

在此基礎上，從鎮到村延伸建立法律網絡，將工作覆蓋到村到企。在全鎮13個村居均聘請律師把關村（居）法律事務，實現了一村（居）一法律顧問工作全覆蓋，并建立“法律援助聯絡員”制度。村法律顧問工作始終堅持“提前介入、事先研究、從源頭消除和控制風險”的服務理念，由各村（居）法律顧問協助村委會起草、審核、修訂各類合同、村規民約和其他管理制度，并在村委會簽訂重要的經濟合同前提供法律意見，以達到事前防控目的，減少法律風險。并舉辦系列法制講座，向群眾普及法律知識，實現零距離服務群眾。此外，法律顧問還肩負為村居經濟合同把關以及為村居各項糾紛提供法律意見等職責，為維護村集體利益，防范各種法律風險提供提切實保障。法律援助聯絡員也深入村和企業，讓更多困難群眾享受法律援助服務，解決矛盾糾紛。如解決勞資和欠薪等問題。

【案例一】法律顧問引導集體維權解決土地糾紛

1998年，七坊村何某等23名村民與七坊村委會簽訂土地租賃協議，租用七坊村大坦工業區土地，租賃期限為15年。2012年協議期滿后，此23 人要求續租，但七坊村委會想收回土地另行規劃發展，由于合同訂立時雙方并沒有約定合同期滿后地上建筑物所有權歸屬，因此租戶以地上建筑權屬不明為由，合同到期后堅持不退換租用土地，并以爭議尚未解決為由，拒絕向村委會繼續繳交租金。

針對租戶集體欠租和土地歸還問題，七坊村委會多次與租戶進行協商。在調解過程中，一方面租戶因已既得利益，采取故意拖延的方式，導致相關問題遲遲未能協商解決；另一方面，由于大坦工業區對七坊村集體收入影響較大，因而隨著時間流逝，村民對租戶故意拖欠租金的行為越發厭惡，且對村委會遲遲未能收回土地表達不滿。此外，何某等人還多次就相關問題到市、鎮信訪部門上訪，企圖通過越級集體上訪行為對政府和村施加壓力，妄圖繞開法律框架得到特殊對待。

針對上述情況，鎮法律顧問及相關單位對案件進行研判評估，并因應租戶訴求事項進行細致梳理，明確界定問題屬性，并以法律的途徑從幾個方面入手解決問題：

一是舉辦法律普及會，提高村民的法律意識。由法律顧問室派出律師為村民進行法律講座，對相關法律問題進行講解剖析，提高了村民的相關法律意識，倡導村民利用法律維護自己的權利和利益。

二是運用法律手段主動起訴，實現矛盾糾紛由“訪”轉“訴”。針對部分村民法律意識不高，怠于運用法律武器維權，往往偏執認為事情“不鬧不解決、大鬧快解決”，不斷持續上訪、纏訪，導致案件陷入不斷惡性循環的“死胡同”。針對該類久拖不決的涉法案件，法律顧問進行了全面細致梳理，引導七坊村委會主動提起訴訟，化被動為主動，積極通過法律途徑依法處置。2013年，七坊村將原承租人告上法院，2015年3月20日，中山市第二人民法院作出判決，判令原承租人返還租賃土地給七坊村民委員會，并賠償租金損失，為事件最終妥善完滿解決提供了“出路”。

三是運用群眾決策力量，增強基層消化和解決矛盾能力。為平息民怨，盡快收回被違法占用的到期集體用地，避免集體的損失進一步擴大，在法律顧問的引導下，一方面，針對涉及村集體經濟方面的重點矛盾糾紛案件，召集村內歷屆干部、資深黨員、企業家等一批資深人士進行意見征詢會，提出解決辦法提案建議，通過組織村民代表、黨代表進行評議表決，一方面進一步厘清集體訴求和個人利益的界線，使以爭取集體利益為名、牟取一已私利為實的各種信訪“口號”不攻自破。另一方面，通過了《七坊村15年已到期配件市場用地收回工作方案》，決定由村民自發組織集體維權行動，采取停水停電、圍閉和強行清理地上物等的方式，將被違法占用的到期集體用地收回集體所有。

四是應對部分租戶企圖通過集體上訪方式向政府和村委會施壓的行為，堅守法律底線原則，堅持訴訪分離工作，對應當通過法律途徑或已通過法律途徑的涉法事項，由相關部門依據《廣東省信訪條例》規定，依法明確回復當事人不予受理，切實打斷租戶不當意圖，引導其通過合法途徑依法解決糾紛。

法律顧問運用法律的力量，通過依法訴訟途徑，最終相關租戶拖欠租金問題得以順利解決；通過多方聯調，最終關于地上建筑所有權爭議得以最終妥處；而通過采取集體維權回收、訴訪分離引導等工作措施，在相關問題處置過程中積極避免了租戶再次越級上訪或其他不穩定情況的發生，為問題的全面妥善解決提供了堅實的保障。

【案例二】舉行“聽證會”促進宅居地問題解決

2014年，8月29日上午，在古鎮鎮維穩中心的會議室正在進行一場別開生面的“聽證會”。這個“聽證會”并非立法聽證會，而是一場多方參與的調解會。

事情是這樣的，古鎮鎮海洲村民魏某夫妻生前共生育四子。1982年，魏某以家庭住房困難為由，向當時的麒麟村提出書面申請要求劃撥土地。1983年，麒麟村認為魏某家庭情況達到該村的劃地指標，且魏某是退伍軍人，根據退伍軍人有權優先抽簽的原則，通過優先劃撥分配該村麒麟某街某號的土地使用權給魏某家庭使用。其后不久，魏某家庭人員分開居住。1985年前后，上述土地建成平房一間，先由申請人居住，后由其子A和子B將平房、土地砌起半截磚墻一分為二，各自使用出租。

1996年前后，魏某兩子就上述房屋及土地使用權產生矛盾，后其中子A起訴至中山市人民法院，法院受理后，作出判決：麒麟某街某號土地使用權及地上建筑物歸子A，子A支付子B土地使用權使用補償73000元。子B不服法院判決，于2010年上訴到中山市中級人民法院，法院經審理后認為雙方當事人就該宅基地的土地使用權爭議應先向當地政府及政府相關部門主張解決，子A先向原審法院起訴不符合法律規定，原審受理本案及作出判決不當，應予糾正。兩方面進行了多年的拉鋸訴訟，但問題未能得到解決。

2014年，子A向古鎮鎮人民政府提出土地確權申請。為妥善解決該起土地權屬糾紛，在做好現場實地勘察和調查取證基礎上，向爭議雙方當事人宣傳土地權屬糾紛爭議調處政策法規，但問題仍未得解決。在法律顧問的引導下，為積極引導雙方通過法律途徑解決土地權屬糾紛問題。為進一步查清事實，了解真相，客觀、公正地處理該糾紛，8月29日上午，根據《中華人民共和國土地管理法》等相關規定，在法律顧問的引導下，由鎮司法所牽頭組織鎮紀檢、國土分局等相關單位的人員、土地爭議各方當事人召開了聽證會。聽證會上，雙方當事人分別進行了陳述、答辯、舉證、質證、辯論，其后，海洲村委會負責人當場向當事人解釋了該土地歷史由來以及相關權屬問題。在重新查看了證據，聽取相關證言后，雙方當事人對其自身以及對方所持的觀點和態度有了重新認識，此時，相關部門人員迅速抓住時機“介入”調解，積極鼓勵當事人進行換位思考，并就如何解決案件提出各種可行性方案，著力促成雙方當事人達成一致協議。經多方面調解，雖然最后雙方未能就相關土地爭議達成一致共識，但對于部門組織調解工作以及召開聽證的做法均表示認可，同時亦同意將繼續通過訴訟等法定途徑尋求解決。

幾年來，古鎮鎮切實發揮鎮村兩級法律顧問作用，實現零距離服務群眾，并以此為基點，逐步向企業、社會組織推廣，實現法律顧問工作制度化、社會化。在政府層面，緊抓源頭，實現風險防控，形成了以法引領，依法辦事的網格；在全鎮范圍，形成了全民修身學法、守法的法治氛圍。有律師表示，古鎮鎮整合律師力量，充分發揮律師專業所長，體現了該鎮十分重視法治建設工作，近幾年，古鎮鎮村居接待的咨詢案件中，當事人都能遵從法律導向，用法律手段維護自身權益，這得益于該鎮法治建設工作的影響力。

專家點評：

上述案例表明：古鎮鎮在經濟發展取得顯著成績的同時，卻隨之而來面臨著諸多社會治理難題，其中，有法不依、違法不認等現象更為突出，加劇了古鎮鎮的治理難度。

基于此類實際情形，古鎮鎮加強了法治治理理念、思路和機制的創新，通過搭建“鎮——村”兩級法律顧問體系、法律援助工作站等工作平臺，為有效處理村級集體利益與個人利益、村民與地方政府之間的矛盾和張力，提供了強有力的法律武器，有效探索了鄉鎮領域中“小舞臺引領大法治”的基層社會治理創新模式。這種探索對于進一步推進全面依法治國、促進社會和諧，以及國家治理體系和治理能力現代化具有顯著的參考價值。

專家簡介：

徐選國博士，社會學博士，現為華東理工大學社會工作系講師，管理科學與工程博士后。